6
Оглавление
Введение ................................................................................................................... 7
Глава 1. Теоретические основы государственного и муниципального
управления ............................................................................................................. 11
1.1. Понятие органа государственного управления и их системы в РФ ......... 11
1.2. Муниципальное управление в Российской Федерации и система органов
местного самоуправления .................................................................................... 29
1.3. Правовое регулирование отношений в системе государственного и
муниципального управления ............................................................................... 42
Глава 2. Взаимодействие органов публичной власти на примере
Ленинградской области ........................................................................................ 54
2.1. Формы государственной поддержки местного самоуправления (на
примере Ленинградской области) ....................................................................... 54
2.2. Наделение государственными полномочиями органов местного
самоуправления в Ленинградской области ........................................................ 66
2.3. Формы взаимодействия органов и должностных лиц местного
самоуправления ..................................................................................................... 88
Глава 3. Проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ............................................................................. 105
3.1. Проблемы регулирования взаимодействия государственного и
муниципального управления ............................................................................. 105
3.2. Пути оптимизации системы взаимодействия государственного и
муниципального управления и оценка их эффективности ............................. 114
Заключение .......................................................................................................... 119
Список использованных источников ................................................................ 121
7
Введение
Под местным самоуправлением понимается система организации и
деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельные решения,
принятые гражданами о вопросах местного значения, управления
муниципальной собственностью. Она опирается на интересы всех жителей,
которые проживают на данной территории. Это одна из форм народовластия
закрепленная в Конституции Российской Федерации. Одновременно местное
самоуправление выступает в качестве важнейшего института гражданского
общества.
Современное региональное социально-экономическое развитие
проходит в условиях усиливающейся конкуренции регионов за создание
благоприятных условий ведения бизнеса и повышения качества жизни
населения. Формирование и развитие конкурентных преимуществ
способствует ускоренному экономическому росту, повышению
благосостояния населения, более эффективному и рациональному
использованию ресурсного потенциала территории. Для становления
конкурентоспособной экономики регионов необходимо выявление факторов
формирования этой конкурентоспособности. Экономический потенциал
территории в целом формируется на основе уровня социально-
экономического развития муниципальных районов и городских округов.
Влияние на конкурентоспособность региона оказывают также и
внутрирегиональные условия, которые складываются в социально-
экономических процессах, протекающих в региональных подсистемах –
отраслях, отраслевых и территориальных комплексах, организациях, органах
государственной власти и местного самоуправления и при их
взаимодействии. Таким образом, формируется совокупность внешних и
внутренних факторов, выступающих причиной появления и проявления
8
конкурентных преимуществ региона и соответственно определяющих его
конкурентоспособность.
Нормы, отведённые местному самоуправлению указаны в Конституции
РФ, выделены в отдельной главе под номером 8 "Местное самоуправление",
которая определяет основные принципы организации и функционирования,
как особый вид публичной власти, независимой от государства и
осуществляющей свои задачи. Органы МСУ в соответствии со ст. 12
Конституции РФ не входят в структуру органов государственной власти.
Также нужно учитывать, что публичная власть РФ представляет собой
целостный механизм. Учитывая это даже самостоятельные уровни власти
организовывают свою деятельность в сотрудничестве друг с другом.
Актуальность темы исследования связана с тем, что есть сферы
общественных отношений, в которых нельзя организовать управление лишь
на муниципальном, либо лишь на государственном уровне. Например, в
таких областях как: создание условий реализации прав граждан на жилище;
на организацию охраны здоровья и медицинскую помощь; в сфере
образования, а также в осуществлении ряда других прав народа требуются
усилия не только органов МСУ, но и органов государственной власти.
Коренное значение для достижения равновесия между интересами
государственной и муниципальной власти лежит в высококачественном
построении взаимодействия указанных уровней публичной власти, итогом
которого должно быть приобретение политической и правовой стабильности
местного самоуправления в публичной власти страны, и наиболее полная
реализация международных и конституционных принципов организаций
местного самоуправления и более эффективного функционирования
государства.
Взаимосвязь органов государственной власти субъектов РФ с органами
МСУ считается одной из более главных проблем системы местного
9
самоуправления. От их решения зависит эффективность реализации
публичной власти в России.
Объектом исследования является организация системы управления
государственных и муниципальных органов власти.
Предметом исследования выступают правовые и административные
основы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления при решении поставленных перед ними управленческих задач.
Цель дипломной работы – полный анализ, на основании норм и
принципов муниципального и конституционного права, исследование
института взаимодействия местного самоуправления и государственной
власти в РФ, а также анализ исполнения органами МСУ отдельных
государственных полномочий.
Задачи дипломного исследования основаны на поставленной цели, то
есть:
- выявить сущность (основу) и содержание взаимодействия
государственного управления и МСУ;
- дать оценку правовых основ делегирования отдельных
государственных полномочий органам местного самоуправления;
- исследовать формирование взаимодействия государственного
управления и местного самоуправления в Ленинградской области;
- назвать найденные проблемы во взаимодействии государственного
управления и МСУ на примере Ленинградской области,
- обосновать рекомендации и предложения по развитию
взаимодействия государственного управления и МСУ.
Методологическую основу исследования — составляет диалектический
метод, а также метод структурно-функционального анализа.
Научная степень разработки. Тема достаточно широко исследована в
научной литературе в общем плане. Это работы таких авторов как: Козлова
Е.И., Нурутто С.В., Пешина Н.Л., Н.В. Джагарян. Однако, ряд авторов
10
Бялкина Т.М., Васильев В.И. обратили внимание на теории образования
местного самоуправления, чтобы полностью раскрыть его функции и
показать взаимодействие.
Научная новизна данного исследования состоит в попытке
рассмотрения взаимодействия органов государственной власти субъектов и
местного самоуправления через анализ их функций в экономической и
социальной сферах.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка
использованных источников.
11
Глава 1. Теоретические основы государственного и
муниципального управления
1.1. Понятие органа государственного управления и их системы в
РФ
В России создана многоступенчатая система политического
управления. Данная ее особенность прослеживается в самых разных
аспектах. Так, органы власти в РФ делятся на государственные и
муниципальные. В ряде случаев они рассматриваются в едином контексте.
Но, по Конституции, государственная и муниципальная власть в России
должны функционировать независимо.
Взаимодействие – это ситуация, в которой две стороны имеют
взаимный интерес и объединяют усилия для решения общих задач. Отсюда
взаимодействие федеральных и региональных органов государственной
власти можно охарактеризовать как вид государственной власти,
выраженный в контактах между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Федерации,
направленный на поддержание баланса интересов в рамках
конституционного института совместного ведения Российской Федерации и
её субъектов [4, 44]. Взаимоотношения федеральных и региональных органов
власти регулируется Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992
года, а также Федеральным законом от 24.06.1999г. №119-ФЗ «О принципах
и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственности власти субъектов Российской федерации».
Ю.Н. Макеев в диссертационной работе «Взаимодействие федеральных
и региональных органов государственной власти в России: проблемы,
тенденции развития» выделяет пять основных направлений взаимодействия:
12
• первое направление – комплекс мероприятий, включающих в себя
совместное обсуждение органами власти двух уровней текущих вопросов
социальной, экономической, политической жизни страны; подготовку
материалов для принятия политических решений;
• второе направление – совместное нормотворчество;
• третье направление – совместная правоприменительная деятельность;
• четвёртое направление – разработка, подписание и создание условий
для реализации договоров и соглашений между Российской Федерацией и
субъектами Федерации, между федеральными и региональными органами
исполнительной власти;
• пятое направление – реализация процедуры федерального
вмешательства в дела субъектов Федерации [4, 78].
Процесс взаимодействия федеральных и региональных органов власти
является непрерывным и постоянным. Он включает в себя не только
автономные решения всех уровней государственной власти, но и их взаимное
влияние, принятие единых властных решений на основе сотрудничества и
партнёрства. Н. А. Григорьев в статье «Современный этап эволюции системы
отношений «центр – регионы» выделяет три этапа развития отношений
федеральных и региональных органов власти:
Первый этап проходил в период с распада СССР в 1991 году до
принятия Конституции в 1993 году. В данный период проходило становление
новых политических институтов, автоматизация регионов, в 1992 году был
принят Федеративный договор.
Второй этап проходил с 1993 года и до конца 90-х годов. Для данного
периода была характерна максимальная децентрализация и асимметрия, в
которой федеральный центр потерял механизм контроля над регионами.
Третий этап – 2000-е года – период централизации. Это период
создания федеральных округов, введение института полномочных
13
представителей президента, отмена прямых выборов губернаторов,
бюджетная реформа и процесс распределения полномочий [1, 158].
На данный период времени сформированы правовые, экономические,
политические механизмы взаимодействия федеральных и региональных
органов власти. Вместе с тем процесс оптимизации отношений власти не
стоит на месте. Постоянно возникают проблемы, к которым идёт
непрерывный поиск решений.
Государственное управление является средством, орудием реализации
воли господствующей в обществе власти, выраженной в положениях
конституции и других законодательных актах. При этом государство
действует через специальные органы и учреждения, отдельно взятых лиц или
группы лиц, которые наделяются правом принятия государственных
решений. Государственные органы могут быть созданы на принципах
коллегиальности (совет министров) и единоначалия (министерства) [7, c.24-
26].
Государственное управление является средством, орудием реализации
воли господствующей в обществе власти, выраженной в положениях
конституции и других законодательных актах. При этом государство
действует через специальные органы и учреждения, отдельно взятых лиц или
группы лиц, которые наделяются правом принятия государственных
решений. Государственные органы могут быть созданы на принципах
коллегиальности (совет министров) и единоначалия (министерства) [2, c.14].
Государственное управление базируется на познании объективных
закономерностей, обладает прогностическим видением и осуществляет
комплексный подход к общественным процессам. Несмотря на естественные
взаимосвязи между явлениями и наличие системности общественной жизни,
импульсы к развитию может обеспечить лишь государственное управление.
Общественная жизнедеятельность весьма многообразна, никакой ее аспект
не является второстепенным (производство, наука, мораль и право, духовное
14
и физическое здоровье, социальная сфера и т.д.). Все это сводит
государственное управление в целостную, приемлемую для всех или
большинства граждан систему, цементируемую единством целепологания и
организации.
Основными признаками государственной власти являются:
1. Публичный характер. Этот признак распространяется на всё
общество, на всех его членов, все группы и организации людей.
2. Политический характер. Суть этого признака состоит в том, что
государственная власть является разновидностью политической власти и
функционирует в обществе, разделенном на группы, классы, касты.
3. Территориальность. Государственная власть действует в
пределах определенной территории: общегосударственная - в пределах всего
государства, региональная - в пределах субъекта федерации.
4. Суверенность выражается в верховенстве внутри страны и
независимости из вне. Верховенство - это возможность признать ничтожным
проявление любой другой власти, а независимость - это самостоятельность
принятия решений на международной арене.
5. Легальность - это соответствие действующего законодательства
Конституции РФ и основанность государственной власти на этом
законодательстве.
6. Легитимность - психологическая и нравственная характеристики
государственной власти, которые влекут за собой доверие народа,
соответствие его надеждам и ожиданиям и желание подчиняться этой власти.
7. Законодательная прерогатива - заключается в существовании
монопольного права на выработку юридических норм.
8. Легальное употребление силы заключается в применении
специально созданного правоохранительного аппарата (суда, армии,
полиции).
9. Государственное принуждение [4, c.17].
15
Государственная власть осуществляется с помощью различных
способов и методов:
• обычаев;
• традиций;
• авторитета;
• ропаганды;
• идеологии;
• поощрения;
• стимулирования;
• рекомендаций и т.д.
В их числе есть специальные средства, которые присущи только
государственной власти:
1. механизм государства состоит из органов управления и
принуждения, а также чиновников, осуществляющих управление;
2. нормы позитивного права.
Специальным методом государственной власти является
государственное принуждение, которое включает прямое насилие и
подавление. Структуру государственной власти составляют воля и сила.
Воля определяет сущность власти, потому что власть - это всегда
проявление чьей-либо воли. Властвующим субъектом выступают индивид,
группа людей, социальный класс, народ. В идеале государство должно
выражать волю народа [8, c.35-36].
Сила претворяет волю в жизнь. Без силы воля не может воплотиться и
воздействовать на поведение и деятельность людей. Сила государственной
власти воплощается в механизме государства:
• в органах управления (парламенты, правительства, министерства,
суды, прокуратуры);
• в органах принуждения (армия, полиция, внутренние войска);