106
налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет
и бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 75 процентов;
налог на доходы физических лиц - по нормативу 85 процентов; налог на
доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде
фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории
Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента, - по
нормативу 100 процентов.
Получается, что в региональный бюджет выделяется 15% - в местные, в
городские округа идут все налоги, в городские поселения – 5%, в
муниципальные районы 13%, в сельские поселения – 2%.
Проблемы возникают и при перераспределении налогов и сборов
между уровнями бюджетной системы. Они связаны с тем, что эти вопросы
решаются на уровне субъекта. И большая часть собираемых региональных и
распределенных в регионы федеральных налогов остается в регионе.
Западноевропейские страны развивались по пути укрупнения
территориальных образований, в России же в различных субъектах
федерации достаточно много малочисленных поселений, решение местных
задач в которых в условиях недофинансирования чрезвычайно затруднено.
Андреева Н.А. отмечает, что «в сущности, проблемы взаимодействия
являются проблемами взаимосвязывания процессов, которые происходят в
муниципальном образовании, с процессами, которые происходят в регионе».
Соглашусь с Андреевой Н.А., которая предлагает следующие решения
в целях повышения эффективности взаимодействия данных структур:
«первое это разработка комплексной программы социально-экономического
развития муниципального района, которая должна быть основана на
действующих федеральных целевых программах. Программа должна быть
увязана по срокам, в ней должны быть определены ресурсы, которые
необходимо привлечь муниципальному району для этого из всех источников
финансирования (муниципальный, региональный и федеральный бюджеты)».
107
«Второе - это правовая регламентация делегированных государственных
полномочий, фактически осуществляемых органами местного
самоуправления».
«Третье, пишет Н.А.Андреева, - это решение вопросов кадрового
обеспечения и оплаты труда муниципальных служащих, осуществляющих
исполнение государственных полномочий. Возможными способами
организации более эффективного взаимодействия органов местного
самоуправления и органов государственной власти являются:
представительство муниципального района в законодательном собрании
края; договорные способы взаимодействия между органами местного
самоуправления и органами государственной власти региона; создание
совместных государственно-муниципальных организаций, которые будут
осуществлять общую координацию задач и функций; совместное ведение
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
которое также способно обеспечить взаимодействие».
При определении границ муниципального образования необходимо
учитывать ряд факторов. Среди главных - объем ресурсов, который позволит
обеспечить необходимый уровень самостоятельности муниципальной власти.
С другой стороны, нельзя игнорировать мнение населения, от чего как раз
стремятся уйти региональные власти, действуя по принципу сильного.
Сегодня 131-ФЗ не позволяет этого сделать. Так, например, согласно
ст. 13 «преобразование муниципальных образований осуществляется
законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения,
органов местного самоуправления». Однако уже обсуждается проект
изменений, который не предполагает в ряде преобразований муниципальных
преобразований учета мнения, проживающих в нем.
Отдельным важнейшим принципом взаимодействия государственной и
муниципальной власти является их взаимная ответственность.
108
В частности, если муниципальное образование получает субсидию на
определенный проект, то она выдается на время действия бюджетов:
регионального и муниципального. Местная администрация должна
отчитаться перед региональными органами. И только в случае утверждения
отчета будет получена очередная субсидия.
Основную долю в доходах бюджета города Санкт-Петербург
составляют безвозмездные поступления в бюджет – межбюджетные
трансферты (средства), предоставляемые одним бюджетом другому. Доля
безвозмездных поступлений в бюджет муниципального образования «Город
Санкт-Петербург» в 2014-2016 годах составляет около 60,0 % общего объёма
доходов. Межбюджетные трансферты подразделяются на субсидии и
субвенции. Субсидии (от лат. “subsidium” – поддержка) предоставляются в
целях долевого софинансирования полномочий муниципального образования
«Город Санкт-Петербург». Субвенции (от лат. “subvenure” – приходить на
помощь) предоставляются в целях финансирования государственных
полномочий, переданных муниципальному образованию «Город Санкт-
Петербург».
Субсидии предоставляются на поддержку реализации полномочий,
исполнение которых закреплено за получателем субсидий. Так, например, за
муниципальным образованием «Город Санкт-Петербург» закреплены
полномочия по осуществлению дорожной деятельности за счёт бюджетных
ассигнований Дорожного фонда Ленинградской области, в том числе на
проектирование и строительство (реконструкцию) дорог общего пользования
местного значения. Субсидии обычно предоставляются на условиях
софинансирования – это означает, что получатель субсидии должен за счёт
собственных средств предусмотреть определённую долю финансирования
(обычно от 5% до 50%) на те же цели. Субсидий, полученных в 2014 году —
236,88 млн. руб., в 2015 году – 85,75 млн. руб., 2016 году — 77,40 млн. руб.
109
Субвенции предоставляются на осуществление переданных
полномочий, то есть полномочий, которые не закреплены за получателем
субвенции. Например, полномочий, переданных законом Ленинградской
области от 17 декабря 2007 года №1719-ОЗ «О наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере
образования». Субвенций, полученных в 2014 году —3286,77 млн. руб., в
2015 году — 3449,20 млн. руб., в 2016 году — 3588,82 млн. руб.
Например, в этом году Ленинградской области будет выделено 229
миллионов рублей на ремонт автомобильных дорог регионального,
межмуниципального и местного значения. Всего решением правительства из
федерального бюджета выделено 10 миллиардов рублей, которые были
распределены между 49 регионами страны. Это средства, предусмотренные в
рамках государственной программы «Развитие транспортной системы».
Данный пример показывает, как государство взаимодействует с органами
местного самоуправления в экономической сфере.
Органы местного самоуправления получают денежные средства не
только от государства, они также формируют собственных доход. К
собственным доходам местных бюджетов можно отнести местные налоги, а
также сборы, и другие собственные доходы местных бюджетов, процентные
доли федеральных налогов и доли от налогов субъектов РФ, утвержденные за
местными бюджетами на постоянной основе. Все эти налоги и сборы
отправляются налогоплательщиками в местные бюджеты (около 40% от
общего дохода). К ним можно отнести: налоги на доходы физических лиц,
единый налог на вмененный доход, налоги на имущество физических лиц, а
также земельный налог и другие налоговые доходы.
Однако Е.Ю. Грачева в комментарии к Бюджетному Кодексу
указывает, что «местные бюджеты полностью (после уплаты налогов и
сборов, предусмотренных налоговым законодательством) поступают доходы
от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности,
110
и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями,
находящимися в ведении органов местного самоуправления. К собственным
доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов,
распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за
муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным
доходам относятся: часть подоходного налога с физических лиц в пределах
не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль
организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть НДС
по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных
металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда
драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в
среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные
изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на
остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на
минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные
товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ. К собственным
доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи,
установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ».
Автор сделал анализ поступающих средств (доходов бюджета) в
Ленинградской области за 3 года. Налоговые доходы (поступления налогов и
сборов, уплачиваемых в соответствии с налоговым законодательством) за
2014 год – 1881,6 млн. руб., за 2015 год – 2160,6 млн. руб., за 2016 – 2354,9
млн. руб. Безвозмездные поступления (поступления средств из бюджетов
других уровней) за 2014 год – 3523,6 млн. руб., за 2015 год – 3535,0 млн. руб.,
за 2016 год - 3666,2 млн. руб. И неналоговые доходы (поступления средств от
продажи имущества, от предоставления платных услуг, штрафы и санкции за
нарушение законодательства) за 2014 год – 486,2 млн. руб., за 2015 год –
425,0 млн. руб., за 2016 год – 422,5 млн. руб.
111
Также анализ статистики расходов Ленинградской области за 3 года,
показывает, что в 2014 году они составляли 6322,78 млн. руб., за 2015 –
6378,96 млн. руб., за 2016 – 6721,17 млн. руб. Это свидетельствует о
дефиците бюджета в местном самоуправлении. За три года дефицит составил
в 2014 году – 431,28 млн. руб., в 2015 – 258,41 млн. руб., в 2016 – 277,59 млн.
руб. Можно сделать вывод об одной из важнейших проблем – очень малый
объем налоговых поступлений, собираемых в местные бюджеты.
Можно говорить о недофинансировании как явной проблеме.
Перечисления части налогов из бюджетов верхних уровней недостаточны.
Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых
перечислений в местные бюджеты. Следует это определять на федеральном
уровне внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Кроме того, субъекты
сами решают какие субсидии выделить.
А.В. Безруков считает, что «процедуры взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления в процессе
формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного
рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный
процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения
постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в
субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета
субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных
муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные
вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались
промежуточным уровнем районным, в формирующейся ныне доходные
источники бюджета любого муниципального образования закрепляются
законом субъекта РФ. В связи с этим возникают определенные трудности,
связанные с большим объемом работы по формированию проектов
бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно
произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а,
112
следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам
государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных
бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня
непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная
самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и
полезна».
Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых
перечислений в местные бюджеты. Считаю, что следует определять
конкретно соотношение поступающих на уровень субъекта налогов и
отчислений на муниципальный уровень федеральными законами или
внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Субъекты кроме того сами
решают, какие субсидии выделить.
Одной из актуальных программ Ленинградской области является
«Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия за 2014 - 2020
год». Общий объем финансирования государственной программы составляет
74372034,2 тыс. рублей. Данные деньги будут направлены на увеличение
объемов производства и переработки основных видов продукции
растениеводства; повышение продуктивности и устойчивости
сельскохозяйственного производства средствами комплексной мелиорации;
увеличение объемов производства и переработки основных видов продукции
животноводства; увеличение объема производства продукции сельского
хозяйства в малых формах хозяйствования; осуществление технической и
технологической модернизации и инновационного развития
агропромышленного комплекса; увеличение объема производства рыбной
продукции; увеличение объемов производства и товарности молока;
реализация мероприятий государственной аграрной политики на территории
Ленинградской области.
113
Второй актуальной программой в экономической сфере является
Государственная программа "Поддержка и развитие малого и среднего
предпринимательства в Ленинградской области на 2013-2020 г.". Объем
финансового обеспечения государственной программы за счёт средств
областного бюджета – 1 385 095,55667 тыс. рублей. В 2016 году в рамках
Программы на поддержку малого и среднего предпринимательства
направлено 166,9 млн. рублей (82,7 млн. руб. из федерального бюджета и
84,2 млн. руб. из областного). В целом общий объем средств на поддержку
малого бизнеса составил порядка 1,08 млрд. рублей (если учесть все
поступления, в том числе и из внебюджетных фондов). 37 субъектов
предпринимательской деятельности получили гранты и субсидии, получили
на сумму 53,2 млн. рублей. Это прямые формы поддержки. Предполагается,
что такое финансирование позволит создать порядка 79 новых рабочих мест
и сохранить порядка 768 рабочих мест. Конкурсные процедуры дали
возможность получить грантовую поддержку 25- ти субъектам бизнеса,
заявки которых были одобрены (было подано 125 заявок). Общая сумма
поддержки - 12,0 млн. рублей. В основном поддержаны проекты, связанные
со сферой производства и предоставлением услуг.
Поскольку местное самоуправление – это один из важнейших
институтов гражданского общества, важным направлением реализации
принципа самостоятельности в решении вопросов местного значения
являются формирование политической активности граждан. Для этого
необходимо вовлекать их в процесс принятия решений по вопросам
обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования.
Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы
возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего
принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с
органами МСУ. Повышение уровня политической культуры населения,
формирование его политической активности в решении вопросов местного
114
значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений
по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального
образования. Финансовой самостоятельности муниципального образования
будет способствовать перевод в местные налоги налога на недвижимость и
единого налога на вмененный доход для всех видов деятельности.
Взаимодействие, связанное с реализаций этих программ, общих для
регионального и муниципального уровня. Осуществляется на основе
софинансирования. То есть муниципалитет получает субсидии на их
исполнение. Плюсом также является контроль за расходованием средств,
переданных субъектом, за которые муниципалитет должен отчитаться или
вернуть в ряде случаев. Минус в том, что на следующий год в бюджете могут
предусмотреть скорректированную сумму, которая вообще может не
позволить решить некоторые задачи, связанные с реализаций
муниципалитетом той или иной программы, так как собственных средств,
заложенных в местный бюджет может оказаться недостаточно.
3.2. Пути оптимизации системы взаимодействия государственного
и муниципального управления и оценка их эффективности
При развитии местного самоуправления, проблема осуществления
взаимодействия между органами местного самоуправления и органами
государственной власти всегда имела место в России. При этом на практике
без четко отлаженного механизма их взаимодействия невозможно
эффективное управление во всех общественных сферах.
Очевидно, что местные органы власти не могут работать без влияния
государства. Эффективное взаимодействие между государственной и
муниципальной властью - залог решения различных проблем
115
муниципального образования и государства в целом. Самоуправление не
может быть предоставлено самому себе.
Формированию эффективной системы местного самоуправления в
нашей стране препятствуют такие факторы, как [1]: отсутствие единой
государственной концепции реформирования органов самоуправления;
значительное сопротивление чиновников реформам; низкий уровень
политической культуры населения.
В соответствии с декларируемыми основами формирования системы
местного самоуправления, местное самоуправление в России в пределах
своих полномочий является самостоятельным, с другой стороны - является
оплотом реализации государственных задач на местах.
В данный момент формируется довольно устойчивая тенденция
возможного перехода к административной модели местного самоуправления
[3, с. 227], при которой взаимодействие сводится к жесткой подчиненности
органов местного самоуправления органам государственной власти.
Можно выделить следующие основные проблемы взаимодействия.
Одной из проблем эффективного взаимодействия между двумя уровнями
власти - отсутствие четкого разграничения полномочий между всеми
органами власти. Существующая неопределенность (хотя, конечно же,
наблюдаются существенные подвижки по ее снятию) полномочий и
предметов ведения государственной и муниципальной власти - это одна из
основных причин, которые вызывают необходимость углубления
административной и муниципальной реформы.
Передача существенных полномочий на муниципальный уровень
связана с необеспеченностью муниципалитетов соответствующими
экономическими ресурсами. В результате образуется очередь за
финансовыми ресурсами и размывается инициативность и
самостоятельность.