96
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры),
находящихся в собственности субъекта Российской Федерации,
государственная охрана объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) регионального значения; организация библиотечного
обслуживания населения библиотеками субъектов Российской Федерации;
создание и поддержка государственных музеев (за исключением
федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается
Правительством Российской Федерации); организация и поддержка
учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных
учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти); поддержка народных художественных
промыслов; поддержка региональных и местных национально-культурных
автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях
национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности».85
В соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
«органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе
участвовать в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры),
находящихся в федеральной собственности, и государственной охране
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
федерального значения».
В области культуры распределение полномочий между
муниципальным районом и городским округом, определяется ФЗ 131-ФЗ.87
МСУ играет большую роль в социокультурной сфере Санкт-
Петербурга. Например, в Санкт-Петербурге откроют школу музейного
мастерства, где будет проходить обучение по повышению квалификации
музейных работников Ленинградском музее-заповеднике. Обучение
97
состоится в рамках проекта «Ленинградское гостеприимство». Главной
темой станут новые подходы в работе экскурсоводов с гостями города, в
деятельности музеев, вариант разработки новых экскурсий.
Программа «Развитие туристского кластера Ленинградской области на
2014 - 2018 год» в качестве своих целей и задач определила «динамичное»
развитие областного туризма. Также в нее включена и поддержка народных
художественных промыслов, что соответствует государственной политике в
этой сфере. Надо отметить, это именно результаты народных промыслов и
вызывают интерес у туристов, особенно иностранных. Поэтому эта
программа является практически комплексной, включающей не только
создание благоприятных условий для развития туризма на территории
Ленинградской области, но и сохранение и дальнейшее развитие сферы
народных художественных промыслов.
В решении социальных проблем важную роль играет и туризм. С его
развитием создаются новые рабочие места, а значит растет занятость
населения, что несомненно сказывается на росте благосостояния населения
страны. В настоящее время развитие туризма непосредственно оказывает
влияние на рост экономики. Конкретно возникают рабочие места, а значит
увеличивается собираемость налогов, отчислений во внебюджетные фонды.
Это связано с развитием, как услуг туристских компаний, которые
занимаются развитием прежде всего внутреннего туризма. Растет сфера
средств размещения, возникает необходимость в развитии транспортных
услуг, расширяется область услуг связи. Развитие туризма стимулирует
торговлю, растет спрос на производство сувенирной и иной продукции. В
определенной мере это касается даже роста потребностей в продукции
местных сельхозпроизводителей. Таким образом, туризм выступает в целом
«катализатором» социально-экономического развития региона. Надо
отметить поэтому, что областные власти должны быть в этом
заинтересованы, принимать свои программы по развитию туризма и
98
предусматривать в своем региональном бюджете финансы, которые будут
направлены в виде субсидий на осуществление соответствующих программ
местного уровня.
Государственное регулирование туризма должно стать одной из
приоритетных задач развития регионов, которая, кстати, достаточно успешно
осуществляется в Ленинградской области, в части развития внутреннего
туризма, что особо важно в условиях ограничения возможностей для граждан
выезда на отдых в другие страны. Основными цели государственного
регулирования туристской деятельности вытекают из необходимости
обеспечить такие права граждан, как прав на отдых, свобода передвижения,
охрана окружающей среды.
Кроме того, особенно это касается отдыха молодого поколения, это
создание условий для воспитания, образования и оздоровления туристов.
Развитие туристской индустрии направлено не только на создание
новых рабочих мест, увеличение доходов государства. Туристская
деятельность важна и в плане обеспечения потребности граждан в
путешествиях, для развития международных контактов. Региональные власти
должны обеспечить при этом финансовую поддержку органам местного
самоуправления в деле сохранения объектов туристского показа.
Необходимы трансферты и для обеспечения местной властью рационального
использования природного и культурного наследия. Приоритетным
направлением государственного регулирования туристской деятельности
являются не только поддержка и развитие внутреннего, въездного,
социального, но и самодеятельного туризма, что связано особенно с
организацией мест отдыха и общественного питания.
Подводя итог, можно сказать, что государство в целом помогает в
развитии туризма муниципалитетом, увеличивая тем самым количество
рабочих мест, интерес к культуре Ленинградской области у населения
страны.
99
Важно понимать, что на органы местного самоуправления практически
ложится ответственность в социально-культурной сфере. Однако механизм
финансирования обеспечения этой деятельности в большей мере
закрепляется законами субъектов, что приводит к тому, что в разных
регионах по-разному происходит процесс налоговых отчислений от
федеральных, региональных налогов в муниципальные бюджеты.
Считаю необходимым привести налоговое и бюджетное
законодательство в соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» чтобы
законодательно определены были нормы отчислений в местные бюджеты.90
В противном случае в условиях недофинансирования будет страдать
прежде всего учреждения культуры. В большей мере при этом будут
страдать небольшие муниципальные образования, где невозможна
организация деятельности на платной основе. В то же время именно
учреждения культуры являются в них центрами духовно-нравственного
воспитания наряду со школой.
Считаю, что следует на федеральном уровне принять Закон,
предусматривающий создание условий на развитие культуры в малых
населенных пунктах. Этот закон должен обязать региональные власти
вносить в бюджеты особую статью на эти цели. Это особенно актуально в
условиях, когда пошел процесс преобразований муниципальных районов в
городские округа, а значит, поселения будут лишаться статуса
муниципальных образований, и вместе с этим, самостоятельности и пусть на
сегодня и небольших, но денежных средств.
Чтобы создать равные условия реализации права граждан на
культурную деятельность считаю необходимым применить специальный
федеральный закон «Об организации деятельности учреждений культуры в
городских и сельских поселениях», который бы закреплял роль федерации и
100
субъектов в решении проблем финансирования обеспечения данной
деятельности.
Важнейшей социальной программой является «Социальная поддержка
граждан в Ленинградской области на 2014 - 2018 годы». Она направлена на
создание условий для повышения уровня и качества жизни граждан в
Ленинградской области. В качестве основных задач данная программа
определяет повышение уровня жизни граждан, которые по закону должны
получать - социальную поддержку. Согласно программе, определенные
законодательно категории населения должны получать качественные
социальные услуги в соответствии с критериями нуждаемости. Особое
значение имеет создание специальной среды для инвалидов, которая бы
позволяла обеспечить им беспрепятственный доступа к социальным
объектам, пользоваться при необходимости общественным транспортом.
Другим направлением является развитие системы отдыха, оздоровления и
занятости детей. Программа ставит задачи по защите прав и законных
интересов недееспособных граждан, повышение уровня их социальной
защищенности. В центре внимания и семьи с детьми, благоприятные условия
для решения их проблем. Обеспечение всестороннего развития
подрастающего поколения также ставится во главу угла. Все вместе
возможно лишь при условии эффективной деятельности Департамента
социальной защиты населения области и органов местного самоуправления.
Это органы муниципальных районов и городских округов, которые
занимаются социальной защитой населения. В их ведении вопросы
обеспечения качественных условий содержания и воспитания детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей и других категорий. Совместные
усилия этих органов в процессе взаимодействия должны создать условия для
воспитания, образования. Поиска новых семей и тем самым успешной
адаптации этих детей в обществе.
101
Социальная поддержка граждан представляет собой систему правовых,
экономических, организационных и иных мер, гарантированных отдельным
категориям населения, в соответствии с федеральным и областным
законодательством. Меры социальной поддержки, предоставляемые в
денежной форме, являются одним из источников обеспечения денежных
доходов отдельных категорий граждан, самыми многочисленными из
которых являются люди пожилого возраста, инвалиды, семьи с детьми. Тем
самым государство выделяет денежные средства (субсидии) органам
местного самоуправления на социальную поддержку граждан Ленинградской
области, помогая повышать уровень жизни граждан.
А.И. Попов считает что «можно разделить социальные проблемы по
регионам или областям, но если брать общие, то одной из главных проблем в
этой сфере является передача всей социальной инфраструктуры в ведение
местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы
обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод
социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и
отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному
сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей
людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень,
не имеющий финансовых источников».
Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового
кодекса РФ, который значительно сократил налоговые поступления на
муниципальном уровне.
А. И. Потов утверждает «поскольку уровни развития регионов
различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов.
Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы
как основа объективной оценки положения дел на территории. Также
необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты
могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты
102
заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в
местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного
муниципального уровня социальной сферы, обеспечение установленных
законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства – обеспечение
конституционных прав населения на всей территории страны. Сложившееся
в настоящее время положение с распределением социальной функции и
ответственности между субъектами социальной политики по уровням
вертикали власти и в территориях с очевидностью свидетельствует, что
дальнейшее повышение эффективности социальной политики в России
требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого
структурирования единой государственной социальной политики на всем
государственном пространстве».
По мнению В.А. Лапиной «реальная ситуация в сфере образования
показывает, что население не в полной мере удовлетворено качеством
исполнения органами местного самоуправления полномочий в данной
области. Слабая материально-техническая база большинства муниципальных
школ и детских садов, значительное устаревание зданий и недостаток
финансовых средств на их ремонт являются основными проблемами в сфере
образования. В сельской местности Ленинградской области за последние
годы закрыты школы с низкой наполняемостью, в результате учащиеся
вынуждены каждый день ездить на учебу в более крупные населенные
пункты. В городах остро проявилась проблема нехватки мест в дошкольных
образовательных учреждениях, что вызывает открытое недовольство
населения. Решение данных проблем сталкивается со слабостью
муниципальных систем управления и их неготовностью решать
возникающие трудности. Зачастую текущий ремонт школ осуществляется за
счет родителей учащихся, капитальный же ремонт зданий носит единичный
на всей территории Ленинградской области характер».
103
В. А. Гневко рассматривая полномочия местных органов в области
охраны здоровья, отметил, что они выражаются, прежде всего, в организации
деятельности больниц, поликлиник и других муниципальных учреждений
здравоохранения, их развития, надлежащего содержания. Они могут
существовать за счет своего бюджета и субсидий из региона. Это возможно,
если есть соответствующие программы на обоих уровнях. Не менее важно
обеспечить санитарное благополучие населения. В задачи развития
здравоохранения входит и участие в развитии физкультуры и спорта, в
охране окружающей среды. В муниципальном образовании для этого
создаются соответствующие органы управления. При финансировании всех
мероприятий в этой сфере за счет местного бюджета формируются целевые
фонды для охраны здоровья населения; принимаются меры по обеспечению
обязательного медицинского страхования граждан. Местная власть отвечает
за санитарно-гигиеническое образование населения, Она обязана
информировать население при появлении опасных заболеваний, риска
эпидемий. Одна из функций местных органов власти - контроль деятельности
учреждений в сфере охраны здоровья населения, соблюдения стандартов
качества медицинской помощи. На них лежит и задача обеспечения
лекарственными средствами, входит и создание условий для осуществления
гражданами здорового образа жизни.
Охрана здоровья в РФ является одной из важнейших национальных
задач. Муниципальная система здравоохранения достаточно сложна. Она
включает в себя ряд учреждений, которые находятся в муниципальной
собственности. В их числе лечебно-профилактические, в больших городах
(округах) могут быть и научно-исследовательские учреждения, даже
предприятия фармации и, аптечные оптовые организации и аптеки (аптечные
пункты).
Согласен с В.А. Гневко, что органы местного самоуправления обязаны
решать вопросы организации здравоохранения на своей территории. А
104
значит в их функции включается содержание находящихся на их балансе
учреждений здравоохранения, санитарное благополучие населения. Органы
местного самоуправления должны в целом отвечать за обеспечение права
граждан на бесплатную медицинскую помощь, которая согласно
Конституции РФ, осуществляется в государственных и муниципальных
учреждениях здравоохранения.
Тем не менее выполнение полномочий в сфере здравоохранения далеко
от идеальной картины, прописанной в законах. Плохое медицинское
обслуживание отмечает 5,77% населения г. Череповца, при этом за
медицинской помощью обращалось 12,1%. Это означает, что почти 50
процентов пациентов недовольны уровнем медицинского обслуживания. В
стране реализуется Национальный проект, и при этом во многих
поликлиниках и больницах Череповца элементарно не хватает даже самого
необходимого оборудования. Жители говорят о наличии огромных очередей,
чтобы пройти диагностику (64% опрошенных). 89,6% считают о
бесплатности медицины утверждать не имеет смысла. Приходится платить за
какие-то медицинские услуги почти при каждом посещении врача.
Большинство граждан говорит, что не только материальное состояние, но и
качество услуг в больницах города нельзя назвать удовлетворительным.
105
Глава 3. Проблемы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
3.1. Проблемы регулирования взаимодействия государственного и
муниципального управления
Как упоминалось ранее в главе 9 Бюджетного кодекса РФ закреплены
способы формирования доходов местных бюджетов. Конечно, такой порядок
в определенной мере нарушает принцип самостоятельности местного
самоуправления. Недофинансирование приводит к высокой степени
зависимости от региона. Тем более, что местные налоги составляют
меньшую часть расходов бюджета. Так, для сельских поселений это всего
лишь 8-10 %. Дотации городским округам могут составлять до половины
бюджета, муниципальным районам – еще больше.
Источниками доходов местных бюджетов являются как собственные
доходы, так и доходы за отчисления от федеральных и региональных
налогов, и сборов. Такая же норма содержится в ст. 6 Закона о финансовых
основах местного самоуправления «доходная часть местных бюджетов
состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов,
она также может включать финансовую помощь в различных формах
(дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки
муниципальных образований), средства по взаимным расчетам».
В пункте 2 статье 56 Бюджетного Кодекса указано, что в бюджеты
субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы
от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных
специальными налоговыми режимами налогов: налог на прибыль
организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в
бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов;
налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе
продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О
соглашениях о разделе продукции" и не предусматривающих специальных