26
Субъекты РФ имеют право на осуществление международных и
экономических связей. Но их международной правосубъектности присущ
ограниченный характер. Они не имеют права ставить вопрос о
дипломатическом признании и организовывать зарубежные
представительства на уровне посольств. Российская Федерация осуществляет
координацию всех международных и внешнеэкономических связей
субъектов РФ.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ дает им большие
возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории.
Законодательные органы субъектов РФ принимают огромное количество
законов в области социальной политики, защиты прав и свобод граждан, в
области государственного строительства, развития экономики,
предпринимательства и культуры.
Видовой состав субъектов РФ определен и представлен
Конституцией РФ. В Российскую Федерацию включены образования строго
установленной формы:
республика;
край, область, город федерального значения;
автономная область, автономный округ.
Все виды субъектов РФ интегрированы в более общие группы и
составляют три типа субъектов (рис. 2).
По форме государственного устройства государства могут быть
унитарными и федеративными.
Федеративное государство является союзным государством, которое
включает несколько государственных образований (субъектов федерации),
имеющих определенную политическую самостоятельность.
Исторически так сложилось, что наше государство подобно союзному
государству, имеющему в своем составе самостоятельные территориально-
политические образования.
27
Рисунок 2. Виды субъектов РФ
Основными факторами, повлиявшими на этот процесс, стали
значительная часть территории, изобилие национальностей и различный
уровень развития регионов. Для государственного устройства Российской
Федерации характерны федеративные связи между ее субъектами, которые
возникают на основе Федеративного договора и Конституции РФ
одновременно. Поэтому Российская Федерация считается конституционно-
договорной федерацией.
Российская Федерация включает в себя следующие виды субъектов:
республики;
автономную область;
автономные округа, края и области;
города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург.
Как уже говорилось выше, субъекты РФ составляют три группы.
28
1. Республики характеризуются своей конституцией, высшими
органами государственной власти и названием. В Конституции РФ они
называются государствами и имеют большой объем полномочий в своей
деятельности.
2. Автономные образования – автономная область и автономные
округа - являются национально-территориальными образованиями, имеют
право самостоятельно разрабатывать проект федерального закона о своем
правовом статусе и выносить предложение Федеральному Собранию. Также
они имеют свое наименование согласно названию нескольких
национальностей или этнических групп, исконно проживающих на их
территории.
3. Края, области и города федерального значения – это
административно-территориальные образования. Их территория не
обосабливается по национальному принципу.
Основные принципы формирования Федерации:
национально-территориальный принцип устройства Федерации;
свободное региональное развитие субъектов РФ;
все народы равноправны и имеют право на самоопределение;
все тождественные субъекты существуют в соответствии с
принципом равноправия;
жизнь всех народов основана на взаимопомощи и всестороннем
сотрудничестве.
Все эти принципы закреплены в Конституции РФ.
Итак, Российская Федерация – это федеративное государство, нормы
конституционно-правового института которого устанавливают форму
государственного устройства, определяют виды субъектов РФ, распределяют
компетенцию между субъектами и Федерацией, и строят отношения между
субъектами РФ.
29
1.2. Муниципальное управление в Российской Федерации и
система органов местного самоуправления
Определение базовых дефиниций является первоочередной проблемой
любого научного анализа. Авторская позиция применительно к соотношению
дефиниций «компетенция» и «полномочие» находит свое отражение во
многих научных работах, однако применительно к Федеральному агентству
по управлению государственным имуществом (Росимущество) указанная
проблематика так и не была решена.
Понятие «компетенция» происходит от латинского competere —
добиваться, соответствовать, подходить. Юридические словари определяют
компетенцию как совокупность установленных нормативными правовыми
актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных
органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и
некоммерческих организаций [20].
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации
определение дефиниции «компетенция» также не нашла своего разрешения,
но общая позиция характеризует компетенцию в виде совокупности
полномочий органа государственной власти по предметам ведения,
установленным Конституцией Российской Федерации 1993 года и
конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
В отсутствие единого законодательного закрепления рассматриваемого
понятия вопросы определения компетенции широко исследованы в
российской юридической науке, например О.Е. Кутафиным, Ю.А.
Тихомировым, Т.Я. Хабриевой и др.
Более обоснованной представляется противоположная позиция,
которую сформулировал, в частности, Б.М. Лазарев: «Функции управления
сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут
быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на
30
соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих
функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным
управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность
осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере.
Такие права и обязанности и есть один из элементов компетенции органов
управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера
соответственно юридически возможного или юридически необходимого
поведения (деятельности)» [9, с. 40—41].
Это утверждение в целом согласуется с нашей точкой зрения по
данному вопросу. На наш взгляд, компетенция Росимущества является
системой его полномочий — прав и обязанностей. В силу этого
представляется необходимым возразить тем ученым, которые определяют
содержание компетенции посредством двух составляющих — предметов
ведения и полномочий [12; 19].
Предметы ведения — категория, безусловно, юридическая, однако, в
отличие от компетенции, она подразумевает не точное определение прав и
обязанностей, а лишь указание на сферы, в которых эти права и обязанности
могут возникать.
Местное самоуправление как понятие определяют многие авторы.
Согласно Козлову Е. И. — это организация деятельности граждан,
гарантирующая самостоятельные решения населения по вопросам местного
значения, регулирующая муниципальной собственностью исходя из общих
интересов всего населения проживающего данной территории. Более
широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и
способность органов МСУ регламентировать большую часть публичных дел,
а также регулировать ею, действуя в жестких рамках закона и под свою
собственную ответственность, и в интересах населения этой территории.
При этом, как правило, это территория, на которой проживает
население. В отличии от муниципальных образований существуют и
31
межмуниципальные территории, которые не входят ни в одно из
муниципальных образований, а управляются органами региональной власти.
Н. О. Шишкина даже считает, что это положительное решение
проблемы эффективности взаимодействия субъектов и муниципальных
образований.
Однако, это спорный вопрос, который более подробно будет
исследован в данной работе.
Органы государственной власти путем принятия законов субъекта
Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между
округом и районом. В отличие от городских округов, представительный
орган района может формироваться только одним способом – путем
избрания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов
формируются как на муниципальных выборах, так и из состава
представительных органов районов. В связи с проводимыми
муниципальными реформами в России образуется двухуровневая система
МСУ. По теории законодательства о МСУ территория всех субъектов РФ
поделена на несколько муниципальных районов и городских округов, причем
территория муниципальных районов — это территории городских, а также
сельских поселений, однако, в малонаселенных местностях, по некоторым
обстоятельствам, могут образовываться межселенные территории. В
городских округах не могут быть другие муниципальные образования, такие
образования упразднены с 2006 года. Города федерального значения делят на
внутригородские территории (внутригородские муниципальные
образования).
Почти все территории муниципальных образований в большей части
субъектов РФ похожи на административно-территориальное деление, однако
городской округ больше похож на город республиканского, областного,
окружного, краевого значения, городскому поселению это город или посёлок
32
районного значения и городского типа. Сельское поселение — это сельсовет
или сельский округ, но в некоторых регионах есть расхождения.
Соглашусь с Л.Н Пешиным, что в гражданских правоотношениях все
муниципальные образования выступают на равных с другими участниками
гражданских правоотношений, то есть с юридическими лицами, гражданами,
а также РФ и её субъектами. Уполномоченные органы местного
самоуправления выступают от имени муниципального образования.
Структура местного самоуправления различается в различных видах
муниципальных образов. И даже в одном и том же виде тут может
допускаться регулирование формы местного самоуправления.
С.М. Медведев рассматривает муниципальное образование как состав
органов местного самоуправления и форм непосредственной демократии,
которая приводит в действие их полномочия, поэтому между ним и всеми
органами местного самоуправления в «широком» смысле ставится знак
равно. Так как признак явления не может быть равно значимым этому
понятию, то признаком муниципального образования являются не сами
органы местного самоуправления, а наличие или возможность их наличия.
Факт того, что наличие в публично правовом образовании органов местного
самоуправления или то, что они должны существовать, выступает признаком,
который подтверждает то, что соответствующий состав является
муниципальным образованием, и, наоборот, если в составе нет органов
местного самоуправления и они не могут быть учреждены, то это не
муниципальное образование.
Органы местного самоуправления имеют публичные властные
полномочия, с которыми считается государство, что отличает их от других
органов, которым не даны такие полномочия. С точки зрения А.М. Цирина,
важное различие законных представителей муниципального образования от
органов юридического лица заключается в том, что органы местного
самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую
33
правовую субъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными
правами на находящееся у них имущество.
B.А. Витушкин и Т.Я. Хабриева считают, что избирательная комиссия
муниципального образования не представляют собой органа местного
самоуправления. Это объясняется вхождением избирательных комиссий в
общую систему избирательных комиссий Российской Федерации и
непосредственным участием государства в их образовании.
О.А. Кожевников делает вывод, если вывести избирательную
комиссию из состава органов местного самоуправления, это приведёт как к
правовой неопределенности, так и терминологической, и затрудняет
разрешение как избирательных, так и иных споров, даже тех, которые
вытекают из бюджетных правовых отношений. Кроме того, ученый говорит
то, что понятие «муниципальный орган», совсем не применяется в
Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.
С.Е. Чаянов и Д.Г. Правдин, утверждая, что признаками
муниципальных органов, которые отличают их от органов местного
самоуправления, является, во-первых, то что они не входят в систему
представительной и исполнительной власти на местном уровне, во-вторых,
наличие только у органов местного самоуправления полномочий издавать
нормативные правовые акты.
В целом вызывает сомнение вообще правомерность такой дискуссии, в
центре которой вопрос о том, что органы местного самоуправления делятся
на «входящие» и «не входящие» в его состав. Если взять при этом критерий
«осуществление вопросов местного значения», то он не прочен и
неоднозначен, что ещё раз доказывает спор ученых в отрасли
муниципального права. В законодательстве не принимается во внимание
общее научное понимание определения «структура», главным является
стремление подчинить избирательные комиссии муниципальных
образований комиссиям, которые стоят выше с помощью участия в
34
процедуре их образования государственными органами. Тогда
осуществление нормального функционирования избирательных комиссий
муниципальных образований возможно и без этого участия. Я считаю, что
можно много говорить о том, что данные органы не входят в состав органов
местного самоуправления и принимать соответствующие правовые акты, но
явно, что каждая избирательная комиссия муниципального образования
находится в составе органов муниципального образования. Думаю, что,
исходя из этого, необходимо либо отказаться от участия государственных
органов в образовании избирательных комиссий муниципальных
образований, либо признать такое образование единственным, основанным
на разъяснении положений Конституции.
Предлагаю включить в законодательство понятие представительного
органа муниципального образования. Определим его как орган местного
самоуправления, выбираемый коллегиально, и наделённый полномочиями
представлять интересы и защищать права всего населения муниципального
образования, принимать решения, которые действуют на территории
муниципального образования, которые в свою очередь установлены
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом
муниципального образования.
Полномочиями представительного органа муниципального
образования установленными законодательно, являются такие как: принятие,
внесение дополнений и изменений в устав муниципального образования,
утверждение всего местного бюджета и отчета о его использовании и
исполнении, изменение, установление и отмена местных налоговых сборов в
соответствии с законодательством РФ о сборах и налогах, принятие
программ развития МСУ, одобрение отчетов об их выполнении, создание
порядка распоряжения и управления имуществом, которое находится в
муниципальной собственности, ввод порядков принятия решений как в части
создания, преобразования и ликвидации муниципальных предприятий, так и
35
об установлении, утверждении тарифов на все услуги муниципальных
предприятий и учреждений, на выполнение работ, кроме тех случаев,
которые предусмотрены федеральными законами, установление порядка об
участии муниципального образования в организации межмуниципального
сотрудничества, создание порядка организационного и материально-
технического обеспечения работы органов МСУ, контроль за тем, чтобы
органы местного самоуправления и их должностные лица исполняли свои
полномочия, не нарушая закон, на местном уровне, принятие решения об
устранении главы муниципального образования в отставку.
Другие полномочия, которые исполняются представительными
органами муниципальных образований, устанавливаются федеральными
законами и принимаемыми в соответствии с этими законами регламентами,
законами субъектов Российской Федерации, регламентами муниципальных
образований.
В случае, если досрочно прекращаются полномочия представительного
органа муниципального района, который состоит из депутатов
представительных органов поселений и глав поселений, представительные
органы поселений должны избрать в состав представительного органа
муниципального района, в течение одного месяца, других депутатов.
Исходя из положения законодательства, в том случае, если глава
муниципального образования избирается на выборах, то глава либо входит в
состав представительных органов муниципального образования с правом
последнего (решающего) голоса и выполняет полномочия его председателя,
либо становится руководителем местной администрации, в том случае, если
его избрал представительный орган муниципального образования, реализует
полномочия его представительного лица. Но он не в состоянии одновременно
выполнять полномочия председателя органа муниципального образования и
полномочия главы местной администрации. При этом данное положение не
распространяется на органы местного самоуправления муниципального