86
учесть результаты социологического исследования, отражающего проблемы
жизнедеятельности пилотных муниципальных образований и отношение
жителей муниципальных образований, представителей бизнеса, работников
органов местного самоуправления к возможным мероприятиям по
изменению территориальной организации местного самоуправления и
оптимизации системы управления.
Таким образом, главная цель мер, предлагаемых правительством
Ленинградской области, состоит в том, чтобы через изменение
территориальной организации местного самоуправления Ленинградской
области стимулировать социально-экономическое развитие территорий. В то
же самое время необходимо создать условия социально-экономического
развития, способствующие территориальным преобразованиям.
В ходе реализации предложенных мер для достижения поставленной
цели в рамках выделенных зон территориального развития необходимо
решение двух основных задач.
Первое – осуществить конкретные меры по оптимизации системы
управления территориями. Прежде всего необходима оптимизация органов
местного самоуправления для повышения эффективности их деятельности
(речь идет о выстраивании эффективной системы органов местного
самоуправления в объединенных муниципальных образованиях –
поселениях). Отдельно предлагается обратиться к опыту
межмуниципального сотрудничества, создать условия для такого
сотрудничества и расширить практику его применения.
Отдельным направлением должна стать оптимизация взаимодействия
органов местного самоуправления с органами государственной власти
Ленинградской области, а также федеральными органами исполнительной
власти РФ. Здесь необходимо создать условия для повышения качества и
доступности государственных и муниципальных услуг населению
муниципальных образований, что возможно через развитие сети филиалов
87
Многофункционального центра предоставления государственных и
муниципальных услуг, а также реализация идеи создания административных
округов Ленинградской области.
При реализации задачи совершенствования системы управления
территориями особое внимание следует также уделить повышению
эффективности взаимодействия. В частности, следует пересмотреть
принципы территориального распределения дотаций и субсидий из
регионального бюджета между муниципальными образованиями, а также
систему распределения полномочий между органами власти разного уровня.
Для принятия мер по перераспределению полномочий необходимо
подготовить условия, экономическую основу – этому служит другая задача,
которую необходимо решить в ходе реализации указанных мер.
Вторая – организационные и финансовые условия для стимулирования
самостоятельного экономического и социального развития муниципальных
образований. Прежде всего необходимо:
- создать условия для увеличения налоговой базы муниципальных
образований и повышения их инвестиционной привлекательности;
- соответственно, создать условия для формирования и эффективного
расходования бюджетов развития муниципальных образований (на основе
конкурсов инвестиционных проектов);
- развивать конкуренцию между муниципальными образованиями за
трудовые ресурсы и жителей, инвестиции, туристов;
- выделить зоны развития (территории, имеющие наибольшие
перспективы развития).
По итогам реализации предложенных мер ожидается достижение
следующих результатов: повышение уровня социальноэкономического
развития муниципальных образований; повышение эффективности работы
органов местного самоуправления, оптимизация взаимодействия между
органами власти разных уровней; усиление финансовой самостоятельности
88
муниципальных образований за счет укрупнения муниципальных
образований; полноценные экономические возможности исполнения
установленного объема полномочий по решению вопросов местного
значения за счет собственных ресурсов.
В дальнейшем за счет усиления роли муниципальных органов власти в
социально-экономическом развитии территорий, укрепления института
местного самоуправления будут созданы условия для децентрализации
расходных и доходных полномочий и, таким образом, реализации принципа
приближения власти к населению (принципа субсидиарности).
2.3. Формы взаимодействия органов и должностных лиц местного
самоуправления
Практически всегда остаётся вопрос, связанный с решением проблем
обеспечения скоординированных действий органов публичной власти как на
государственном, так и на местном уровнях. Тем более согласованность
деятельности органов государственной власти необходима для таких
государств как федерация, так как именно чётко выработанный механизм
организации федеральных и региональных органов государственной власти
даёт веские предпосылки к развитию благоприятных федеративных
отношений, что явно не может негативно повлиять как на федерацию, так и
на её субъекты.
Первым и основным критерием взаимодействия между центром и
регионами считается предметоведческая сфера, которая складывается в
процессе построения федеративного государства. В России, начиная с 1991 г.
и по сей день, остаётся проблема разграничения предметов ведения между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации. Основной
нормативно-правовой базой в сфере разграничения предметов ведения между
89
Федерацией и её субъектами является Федеративный договор, подписанный
31 марта 1992 г. Данный документ изначально носил компромиссный
характер, так как его основной задачей являлось регулирование отношений
между центром и регионами, чтобы не допустить сецессии со стороны
регионов.
Но с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.
Федеративный договор стал неотъемлемой частью первой, что окончательно
положило начало обязательному характеру данного договора.
Положительные моменты в данном нормативно-правовом акте
присутствуют: во-первых, появились новые виды субъектов такие как города
федерального значения, во-вторых, более менее разграничены функции
между федеральными и региональными органами государственной власти.
Но существуют и недостатки в Федеративном договоре. Так, в договоре
отсутствует механизм реализации совместных функций между центром и
регионами на предмет совместного ведения. Понятно, что нет необходимости
прописывать в договоре процессуальные моменты, так как будет нарушена
лаконичность.
Вопрос о механизмах обеспечения согласованного взаимодействия
между органами публичной власти всех уровней в настоящее время
урегулирован в РФ недостаточно. Исходя из действующего
законодательства, можно выделить следующие формы взаимодействия:
1) договоры о разграничении предметов полномочий и ведения
между органами государственной власти субъектов федерации органами и
государственной власти РФ;
2) соглашения между органами исполнительной власти субъектов
федерации и федеральными органами исполнительной власти о взаимной
передаче реализации части своих полномочий;
3) взаимное воздействие при работе над проектами законов
субъектов федерации и федеральных законов;
90
4) принятие консенсусом уполномоченных органов различных
уровней власти решений;
5) общее принятие решений, которые принимаются органами
государственной власти одного уровня с органами власти других уровней на
этапе подготовки проектов ряда документов, которые затрагивают интересы
и регионов, и РФ;
6) формирование координационных, совещательных, экспертных и
иных органов, а также применение обобщённых процедур.
Состояние законодательного обеспечения этих форм взаимодействия
неоднородно. Договоры и соглашения, которые указаны в пп. 1 и 2,
предусмотрены ст.ст. 11 и 78 Конституции РФ. На практике заключение
договоров имело значительное число нарушений Конституции РФ.
Взаимодействие, отмеченное в п. 5, предусматривается федеральными
законами довольно редко.
Российское законодательство (как на федеральном, так и на
региональном уровне) насчитывает несколько тысяч актов, положения
которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и
региональных органов власти.
Следует отметить, что данную задачу более оперативно и эффективно
можно решать с помощью региональных властей. Аналогичные проблемы
возникают также при решении вопросов административно-территориального
устройства [2].
Федеральный законодатель имеет право издавать такие законы,
которые могут неограниченно расширять полномочия федеральных органов
исполнительной власти РФ, а регионам оставлять ту сферу предметов
ведения, которые, в конечном счёте, становятся юридически
неопределёнными.
Вопросы совершенствования структуры центральных государственных
органов должны решаться с участием регионов. Для этого, скорее всего,
91
потребуется обсуждение вопроса о разработке и принятии закона о системе
органов исполнительной власти совместно с участием регионов. Кроме того,
необходимо установление норм, связанных с ограничением принятия
решений федерального законодателя о расширении полномочий
федеральных органов государственной власти по предметам совместного
ведения, чтобы не лишать права регионов на решение задач, поставленных и
так самой Федерацией. Следует также установить ответственность
должностных лиц за своевременную подготовку и принятие
соответствующих актов. Это связано с тем, что несоблюдение сроков
принятия Правительство РФ подзаконных актов сковывает действие
федерального законодательства, изданного по предметам совместного
ведения, и не позволяет субъектам РФ осуществлять собственное правовое
регулирование в соответствующей сфере.
Это означает, что процесс перехода к программно-целевому принципу
бюджетного финансирования находится в ведении соответствующего
административно-территориального образования, т.е. осуществляется в
соответствии с желанием возможностями властей региона (муниципалитета).
Поэтому процесс перехода всех уровней управления на распределение
бюджетных средств по программно-целевому принципу пока не имеет
серьёзной нормативно-правовой основы. В целях стимулирования процесса
вовлечения регионов в процесс программно-целевого планирования
Правительство Российской Федерации при формировании федеральных
программ предусматривает меры по участию региона в тех или иных
программах. После представления ряда документов регионы получают
возможность получать средства из федерального бюджета на решение тех
или иных региональных проблем. При этом перечень документов, порядок
доступа к федеральным бюджетным средствам и формы отчётности
разрабатываются ведомством, ответственным за реализацию
соответствующей федеральной программы. Региональные власти, помимо
92
работы с федеральными органами должны осуществлять также работу по
предоставлению ресурсов муниципальным образованиям или
хозяйствующим субъектам, сбору документов и отчётности. Эта работа
также требует значительного управленческого аппарата на уровне регионов,
а также на уровне муниципалитетов и хозяйствующих субъектов. Каждое
ведомство по-разному определяет этот порядок, что создаёт проблемы для
региональных властей, ведёт к росту регионального управленческого
аппарата, непроизводительному расходованию зачастую незначительных
собственных региональных ресурсов. В итоге региональные власти, зачастую
не имеют ни человеческих, ни финансовых ресурсов для проведения работы
по переходу на программно-целевое расходование средств региональных
бюджетов. В ряде случаев проводится работа по участию федеральных
органов власти в реализации региональных программ. Такая работа, отчасти
стимулирует разработку и внедрение региональных программ, но такая
работа не является комплексной и всеобъемлющей. К тому же возможности
регионов в этом плане ограничены. Ещё более ограничены возможности
муниципалитетов с их небольшими бюджетами и огромных количеством
текущих хозяйственных проблем. В целом работа по переходу к программно-
целевому принципу расходования бюджетных средств в регионах и
муниципалитетах не ведётся.
Глава субъекта РФ в этой своей ипостаси должен выступать в качестве
человека, который стоит над любой ветвью власти. В свою очередь,
согласительные процедуры, могут быть весьма разнообразными, что
обусловлено особенностями устройства государственной власти в субъекте
РФ.
Это могут быть:
• в ходе принятия спорных законопроектов согласительные
процедуры;
93
• консультирования по внесению в парламент главой субъекта
кандидатур на высшие должности субъекта РФ;
• консультирования по поводу отстранения от должности высших
должностных лиц и главы субъекта РФ;
• вопросы деятельности самого парламента (внеочередное
заседание, роспуск, назначение сроков выборов и пр.);
• вопросы утверждения структуры правительства субъекта РФ и
многое другое.
Успешное развитие современного рыночного государства с устойчивой
экономической системой во много зависит от эффективного взаимодействия
всех секторов, а именно власти и бизнеса.
Напрямую зависит, системное развитие экономики, как страны, так и
региона, от партнёрских взаимоотношений органов государственной власти
на определённом уровне и соответственно бизнес-структур, а также для
достижения поставленных задач и целей от создания определённого плана,
алгоритма действий.
На различных уровнях в основе отношений бизнеса с органами
государственной власти лежат непосредственно экономические отношения.
Подразумевают в первую очередь именно эти отношения то, что не могут
существовать в современном обществе бизнес-структуры отдельно от
государства, так как их функционирование напрямую зависит от государства.
В свою очередь, государство, не может существовать отдельно от бизнеса,
так как бизнес является так называемым инструментом, с помощью которого
государство реализует часть своих непосредственных функций в обществе,
используя при этом потенциал и ресурсы бизнеса.
На данном этапе существования выделяют несколько видов
взаимодействия власти и бизнес структур [2, с. 156]:
- финансовое взаимодействие представляет собой активное
взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных властных
94
структур с различными компаниями при создании и реализации
определённых финансовых программ и планов.
-создание совместных предприятий.
- конкурсные методы взаимодействия власти и бизнеса представляют
собой механизмы, при которых взаимодействие наблюдается тогда, когда
частная компания выигрывает конкурс, который был организован
государством [1, с. 156-159].
Как известно, предметом стратегического планирования является
будущее территории, в котором учитываются интересы и цели большинства
субъектов территории. А это может быть достижимо, в частности, путём
обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных
участников местного развития. Это означает, что целесообразный
стратегический план может быть разработан лишь в условии активного
взаимодействия и при многостороннем и конструктивном диалоге
государства в числе органов федеральной, региональной и муниципальной
власти и непосредственно бизнеса.
Такие авторы как: С.В. Нарутто и А.И. Попова считают, что «все
отрасли государственного управления формируют в совокупности три
основные сферы: экономическая, социально-культурная (здравоохранение,
социальная защита населения, культура, образование и наука),
административно-политическая».
С.В. Нарутто отметил «из приведенной классификации можно увидеть,
что культура относиться к социально-культурной сфере государственного
управления. К социально-культурной сфере жизнеобеспечения общества
относятся охрана здоровья людей и их медицинское обслуживание
(здравоохранение), содействие государства и его органов занятости
населения и его социальная защита, культура и иные аспекты духовной
сферы в жизни людей, а также образование и наука. Система
государственного управления социально-культурной сферой включает в себя
95
органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, на
которые возложена практическая реализация соответствующих вопросов, а
также соответствующая деятельность органов местного самоуправления. То
есть на федеральном уровне система государственного управления включает
в себя соответствующие федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства, на региональном уровне и уровне местного
самоуправления - соответствующие министерства субъектов РФ, а также
различного рода департаментами, управлениями и отделами администраций
субъектов РФ или местных администраций».
С.В. Нарутто систематизировал «полномочия федеральных органов
государственной власти в области культуры это: обеспечение прав и свобод
человека в области культуры; установление основ федеральной культурной
политики, принятие федерального законодательства в области культуры и
федеральных государственных программ сохранения и развития культуры;
правовое регулирование отношений собственности, формирование
федерального бюджета в части расходов на культуру; координация внешней
политики в области культурного сотрудничества; регулирование вывоза и
ввоза культурных ценностей; определение принципов государственной
политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда,
установление минимального размера ставок авторского вознаграждения по
федеральным учреждениям культуры на основании перечня, утверждаемого
Правительством Российской Федерации; создание единой государственной
системы информационного обеспечения культурной деятельности в
Российской Федерации; официальный статистический учет в области
культуры; контроль за исполнением законодательства Российской Федерации
о культуре».
Можно согласиться с С.В. Нарутто, что «полномочиями органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области
культуры также относятся: сохранение, использование и популяризация