2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВЫХ И
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОСНОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ .................. 8
1.1. Теоретическое обоснование государственной власти и муниципального
управления как формы публичной власти............................................................ 8
1.2. Понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти с
органами муниципального управления .............................................................. 16
1.3. Формы и модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления .............................................................................. 25
ГЛАВА 2. ГЕНЕЗИС РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ
АСПЕКТОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ .. 32
2.1. Стадии развития муниципального управления и государственной власти в
Российском государстве ..................................................................................... 33
2.2. Анализ процесса реформирования правовых и административных основ
взаимодействия органов муниципального управления и государственной власти
............................................................................................................................ 39
2.3. Современное состояние правового и административного взаимодействия
органов государственного и муниципального управления ................................ 45
ГЛАВА 3. МОДЕЛЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ 55
3.1. Анализ административных и правовых аспектов взаимодействия между
органами государственной власти и муниципального управления в Омской
области ............................................................................................................... 55
3
3.2. Проблемы правового и административного взаимодействия органов
государственной власти Омской области и муниципального управления ......... 64
3.3. Разработка региональной модели правового и административного
взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
............................................................................................................................ 73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................. 83
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ............................................. 89
4
ВВЕДЕНИЕ
Российская Федерация признана демократическим государством, в связи
с чем основным вопросом в демократизации политической системы нашего
государства становится дальнейшее преобразование института государственной
власти и местного самоуправления путем наделения последних все большей
самостоятельностью.
Согласно Основному закону Российской Федерации органы местного
самоуправления представляют собой самостоятельный элемент системы
управления общественными отношениями на местном уровне и не входят в
систему государственной власти
1
. С принятием Федерального закона от 6
октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
2
(далее – ФЗ № 131) отмечается
централизация нормативного регулирования ряда вопросов муниципального
управления. Так, разграничение полномочий по многим вопросам организации
местного самоуправления позволит либо вытеснить региональное
законодательное регулирование нормами федеральных законов, либо же
придать этому регулированию вторичный характер, что происходит в случаях,
когда региональный законодатель в основном воспроизводит нормы
федерального законодательства.
Таким образом, очевидным является то обстоятельство, что проблемы
местного значения неотделимы от интересов государства, они не могут
остаться без воздействия с государственными органами.
Все перечисленное выше позволяет нам говорить о том, что основные
проблемы во взаимоотношении государственной власти и местного
1
Конституция Российской Федерации [Текст]: принята всенародным голосованием
12.12.1993: с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30
дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля
2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30. Ст. 4202.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
[Текст]: федер. закон от 6 октяб. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 27 дек. 2019) // Собр.
Законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
5
самоуправления возникают из-за наличия явного подчинения местных
интересов государственным.
Актуальность данной работы заключается в том, что взаимодействие
органов государственного и муниципального управления является важнейшим
условием развития муниципальных образований, общества и государства.
В настоящее время одним из приоритетных направлений государственной
политики является поиск оптимальных и эффективных форм и способов
управления, основанных на взаимодействии государственных и
муниципальных органов.
Кроме того, на актуальность темы магистерской диссертации указывает
ее малоизученность, поскольку данный тип административно-правовых
взаимоотношений является новым для нашего общества.
Проблемам административно-правового взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления посвятили свои
работы: В.Д. Бакуменко, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов,
К.К. Гасанов, С.И. Гончаров, А.Г. Градовский, В. В. Гулина, А. А. Джагарян,
Н.В. Емельянов, С.В. Кабышев, С.А. Кирсанов, Д.В. Мазаев, К.А. Миннибаева,
И.В. Михеев, А. Д. Моисеев, С.Ю. Наумов, Н.П. Носов, С.П. Прудников, Е.Н.
Селютина, Г.В. Скрипкин, К.В. Черкасов, Б.Н. Чичерин, Л. Ф. Штейн и многих
других.
Целью исследования является проведение комплексного изучения
административных и правовых основ взаимодействия органов муниципального
и государственного управления; построение модели административно-
правового взаимодействия органов государственного и муниципального
управления (на примере Омской области).
Объект исследования – административно-правовые отношения,
возникающие в процессе взаимодействия государственных органов и органов
муниципального управления.
6
Предмет исследования – конституционные и правовые нормы,
регулирующие основы административно-правового взаимодействия
государственных органов и органов муниципального управления.
Для того чтобы достигнуть поставленной перед данным исследованием
цели, при его проведении предстоит решить следующие задачи:
- дать теоретическое обоснование государственной власти и
муниципального управления как формы публичной власти;
- дать определение, рассмотреть сущность и имеющиеся теории
взаимодействия органов государственной власти с органами муниципального
управления;
- провести анализ форм и моделей взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
- рассмотреть стадии развития муниципального управления и
государственной власти в России;
- проанализировать процесс реформирования правовых и
административных основ взаимодействия органов муниципального управления
и государственной власти;
- рассмотреть современное состояние правового и административного
взаимодействия органов государственного и муниципального управления;
- изучить административные и правовые аспектов взаимодействия между
органами государственной власти и муниципального управления в Омской
области;
- выделить проблемы правового и административного взаимодействия
органов государственной власти Омской области и муниципального
управления;
- на основе полученных данных разработать региональную модель
правового и административного взаимодействия органов государственной
власти и муниципального управления.
Теоретическая основа исследования представлена работами научными
трудами российских ученых в области государственного и муниципального
7
управления. При проведении исследования были использованы книги, учебные
пособия и учебно-методическая литература, авторефераты диссертаций,
диссертации, монографии материалы научно-практических конференций,
статьи и публикации в специализированных СМИ, статистические данные, а
также данные ресурсов сети Интернет.
Нормативно-правовую базу исследования составляют: Конституция
Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления,
федеральное законодательство, законы субъектов РФ, муниципально-правовые
акты и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие
взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной
власти Российской Федерации.
Методологические основы работы представлены научными методами
индукции; дедукции; синтеза; анализа и конкретизации; системного
моделирования; историческим методом и методом графического представления
данных.
Теоретическая и практическая значимость проведѐнного исследования
состоит в том, что предложенные в работе подходы и практические
рекомендации могут использоваться для совершенствования
административных и правовых основ взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Структура работы обусловлена ее целью и задачами и представлена
введением; основной частью, включающей три главы; заключением и списком
использованных источников.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВЫХ И
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОСНОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Теоретическое обоснование государственной власти и
муниципального управления как формы публичной власти
Органы государственной власти в современных реалиях представляют
собой обязательный атрибут любого демократического государства.
Обозначенным типом государственности предполагается разделение власти
не только по горизонтали (законодательная, представительная и судебная
ветви), но и по вертикали (центральная и местная публичная власть).
Установление лишь государственных органов не позволяет эффективно
решать разноуровневые проблемы, при этом осложняется такой процесс тем,
что каждое местное сообщество, а их в России большое количество, имеет свои
особенности, учесть которые очень трудно. Поэтому местные органа
исполнительной власти являются необходимым элементов всей системы
управления.
Правовые и административные основы взаимодействия между ветвями
и органами власти в значительной мере обусловлены также особенностями
роли и места органов исполнительной власти в структуре государственной
власти. Именно органами исполнительной власти осуществляется
процесс непосредственного управления государством. Некоторые авторы в
своих работах приводят оценки, согласно которым исполнительные «ветки
власти» обладают практически всей властью в нашем государстве, а именно 85
% от общего показателя
1
.
1
Сивкова, И.Н. Федеральные органы Исполнительной власти в России [Текст]:
конституционно-правовой аспект : автореферат дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / И.Н.
Сивкова. Москва, 2014. С. 3.
9
Исходя из этого, можно сделать вывод, что именно исполнительные
органы власти на местах составляют государственные органы.
Постоянные преобразования и совершенствования общества не могут не
сказаться на системе управления. Так, начинают формироваться новые
институты, которые начинают выполнять социально- экономические функции
по организации, контролю и регулированию. Фактически изменение формы
собственности также побуждает к делегированию регулятивных функций
другим негосударственным организациям, что способствует появлению новых
субъектов публичного управления. При этом изменяются подходы к
определению роли управляющей и управляемой подсистем в социально-
экономической сфере.
В связи с этим, считаем необходимым исследовать такие категории, как
«государственное управление» и «муниципальное управление».
Начнѐм, на наш взгляд, самого главного – государственного управления.
Самой главной особенностью данного определения является его властный
характер, в основе которого лежит государственная воля и
распространенность на все общество
1
.
Анализ сайта «Госслужба» показал, что под государственным
управлением следует понимать процесс управления персоналом, а также
общественными сферами (экономикой, правовым процессом, социальным
обеспечением, культурой), общественными группами, организациями и
институтами
2
.
Если обратиться к научной литературе, то подходы к дефиниции
государственного управления делятся на узкий и широкий. Согласно мнению
В.П. Орешина, в узком смысле государственное управление есть система
взаимосвязанных государственных органов, каждый из которых занимается
1
Бакуменко, В.Д. Теоретические и организационные основы государственного управления
[Текст]: учеб. пособие / В.Д. Бакуменко, П.И. Надомный. М .: Миллениум, 2015. С. 11.
2
Система госслужбы [Электронный ресурс] //
https://gossluzhba.gov.ru/Page/Index/Sistema_gosudarstvennoy_sluzhby (дата обращения –
24.02.2020).
10
определѐнным видом деятельности. Государственное управление в широком
смысле, по мнению автора, рассматривается как вид общественного
управления, вид особенной деятельности страны, выраженной в
функционировании его органов, которые влияют на
общественные отношения с целью их урегулирования, но в соответствии с
государственными интересами
1
.
В. Т. Батычков под государственным управлением понимает
исполнительно-распорядительскую деятельность, осуществляемую с
использованием метода власти и подчинения
2
.
Иное понятие предлагают В. В. Цветков и А. А. Коваленко. Они считают,
что государственное управление - это некое явление, происходящее в социуме
формы, методы, принципы, характер которого всегда обусловлены
потребностями развития этого общества, проявляются в интересах
определенных социальных слоев и групп
3
. Данные ученые верно подметили,
общество, будучи объектом управления, само побуждает к преобразованию
субъекта управления в направлении выстраивания нового соответствующего
реалиям механизма взаимного влияния и контроля.
В условиях рыночной экономики и демократии,
управление любой организацией, независимо от формы собственности и
направлений деятельности, осуществляется иначе, не как в условиях
централизованной командно-административной системы. В свою очередь,
государственное управление, с изменением общественно-экономических
отношений также видоизменяется.
Весьма интересным является подход зарубежных ученых. Так, В.
Вильсон указывает, что наиболее очевидная функция правительства: это
1
Система государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / В.П.
Орешин. М. : ИНФРА-М, 2018. С. 55.
2
Батычко, В. Т. Административное право [Текст]: конспект лекций / В.Т. Батычко. Таганрог
: ТТИ ЮФУ, 2016. С. 23.
3
Цветков, В.В. Общественная трансформация и государственное управление. Политико-
правовые детерминанты [Текст]: монография / В.В. Цветков [и др.]. М.: «Ин Юре», 2016. С.
96.
11
правительство в действии; это исполнительный, оперативный, наиболее
заметный аспект правительства и, безусловно, имеет такую же историю, как и
само правительство
1
.
Пендлтон Херринг Е. рассматривает государственное управление как
профессиональную практику управленцев и академическую дисциплину,
исследующую, критикующую и развивающую эту профессиональную
практику, а также служащая подготовке кадров для нее
2
.
Сопоставляя определения отечественных и зарубежных авторов, нельзя
не видеть принципиальной разницы в подходах. Если в российских
определениях в большей или меньшей мере воплощается принцип
доминирования интересов государства, то в зарубежных исходят из обратного.
Здесь государство обязано проводить экономически целесообразную и
социально оправданную политику и организовывать соответствующую
деятельность.
Для более полного понимания данной дефиниции, следует назвать ее
особенности. М. А. Малышева выделяет следующие характерные черты
государственного управления
3
:
- обширность; возможность распространения воздействия управления на
все общество, а при наличии определѐнных условиях и за пределами его, но в
рамках международной политики;
- авторитарный характер (отличительные особенности государственной
власти: носит политический характер; от имени государства реализуют
соответствующие органы, организации и должностные лица; едина,
централизована, консолидирована; выполняет своего рода роль арбитра в
1
Вильсон, В. Наука государственного управления [Текст] // Классики теории
государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М.,
Издательство Московского университета, 2003. С. 326.
2
Пендлтон Херринг, Е. Государственное управление и общественные интересы [Текст] //
Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж.
Шафритца, А. Хайда. М., Издательство Московского университета, 2003. С. 102.
3
Малышева, М.А. Теория и методы современного государственного управления [Текст]:
учебно-методическое пособие / М.А. Малышева. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ
ВШЭ, 2011. С. 93.