22
- теория муниципального социализма, основанная на возможности
эволюции буржуазного местного самоуправления в социалистическое;
- социальная классовая теория, согласно которой местное
самоуправление - это форма государственного управления определенным,
одним из публичных институтов государства, благодаря которому правящий
класс обеспечивает на местах соблюдение своих интересов
.
Принимая во внимание все подходы в определении основополагающих
начал взаимодействия органов государственной и муниципального управления
можно выделить следующую систему принципов, на которых должны
строиться отношения между органами государственной власти и органами
местного самоуправления, представленную в таблице 1
1
.
Таблица 1. Основные принципы взаимодействия органов государственной
власти и муниципального управления
Принципы
Характеристика
1. Принцип законности
Этот принцип является основой взаимодействия
между любыми органами государственного и
муниципального управления. Соблюдение
законов требуется во всех видах деятельности.
В процессе взаимодействия необходимо строго,
точно придерживаться законодательство,
регламентирующее такое взаимодействие,
компетенцию, формы и методы работы, а также
иные аспекты деятельности рассматриваемых
органов.
1
Мустафаева, У.С. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с
органами местного самоуправления [Текст] / У.С. Мустафаева // Роль образования и науки в
развитии российского общества: сб. статей Международной научно-практической
конференции. Москва, 2017. С. 236.
23
2. Принцип
самостоятельности
Самостоятельность применительно к
рассматриваемому вопросу включает в себя
несколько компонентов: юридическая,
финансовая и организационная
самостоятельность. Органы муниципального и
государственного управления при
взаимодействии друг с другом планируют свою
работу, организуют ее, принимают
соответствующие решения и контролируют их
выполнение. Все это осуществляется ими
самостоятельно.
3. Принцип равноправия
Органы государственной власти и местного
самоуправления вступают во взаимоотношения
как равные субъекты права; Обеспечение этого
принципа позволит уменьшить различия в
определении размера полномочий каждого
образования.
Таким образом, равноправие предполагает
минимум равных прав и обязанностей местного
сообщества и вероятность приобретать и
осуществлять один и тот же объем полномочий.
Равноправие муниципальных образований – это
создание порядка их равных возможностей.
4. Принцип
недопустимости
ущемления интересов
других муниципальных
образований
Данный принцип создает обстоятельства, при
которых осуществление полномочий одним
муниципальным образованием доходит до
границы, от которой осуществление
полномочий другим образованием.
Практика применения принципа выступает
24
указателем, который определяет степень
свободы и защищенности муниципальных
образований
5. Принцип взаимного
согласования принимаемых
решений и действий,
затрагивающих интересы
сторон
Закрепление такого единства и согласия
правовыми средствами будет способствовать
эффективной совместной деятельности
государственных органов, их взаимодействию
6. Принцип взаимной
ответственности
Любое взаимоотношение предполагает наличие,
как прав, так и обязанностей. Во
взаимодействии между органами
государственной власти и органами местного
самоуправления также необходимо соблюдении
данной пропорции, иными словами,
ответственность наступает не только у органов
муниципального управления перед
государственными органами, но и наоборот,
государственные органы управления несут
ответственность перед органами местного
самоуправления
7. Принцип обеспеченности
ресурсами
Заключается в том, что органы муниципального
управления при осуществлении свои
полномочий (неважно, возложенных на них или
переданных им государством) должны быть
обеспечены средствами, способствующими
реализовать такие полномочия.
Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и
органов местного самоуправления полагается не столько на подчинении,
25
сколько на заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения
качества жизни. Взаимодействие между органами государственной власти и
местного самоуправления происходит по направлениям, которые носят
название структурно-функциональных связей. Задача государственной власти
на внутренней арене — достичь политического, экономического и
гуманитарного единства страны на основе согласования разнонаправленных
интересов всех регионов.
1.3. Формы и модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
Важным вопросом в определении характера взаимодействия
муниципальных и государственных органов управления является вопрос о
конкретных формах взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления.
Нужно сказать, что в научной литературе выделяется очень большое
количество форм взаимодействия. Так, выделяют: координация деятельности
органов государственной власти и органов местного самоуправления; создание
совместных координационных, консультационных, совещательных и тому
подобных образований; оказание методической помощи органам местного
самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями; контроль со стороны органов
государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления законодательства и
выполнением переданных государственных полномочий; организация
подготовки и переподготовки муниципальных служащих и выборных лиц
местного самоуправления; право законодательной инициативы
представительных органов местного самоуправления в законодательных
(представительных) органах государственной власти; заключение договоров и
соглашений между органами государственной власти и органами местного
26
самоуправления в порядке, установленном законодательством; разработка и
принятие программ развития местного самоуправления и иных программ;
разрешение споров и разногласий; государственная финансовая поддержка
органов местного самоуправления; установление и осуществление расходов и
формирование доходов органами государственной власти и местного
самоуправления; рассмотрение обращений органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти,
должностными лицами, к которым эти обращения направлены, в порядке,
установленном законодательством
1
.
Мы же считаем целесообразным, рассмотреть только те формы, которые
закреплены законодательно.
Анализ современного законодательства позволяет выделить две основные
формы взаимодействия органов государства и местного самоуправления –
контроль и координация деятельности взаимодействующих субъектов.
Начнем с координации. Координация в общем виде представляет собой
некое согласование чего-либо: понятий, действий, составных частей и т.д.
Применительно к нашей теме, координация заключается в том, что она
позволяет создать такие условия, при которых происходить согласование
интересов, и как следствие, выработка общего интереса. Поэтому
координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной
заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у
участников отношения. То есть координация есть взаимосвязь действующих
субъектов. Таким образом, координационные отношения, возникающие между
органами управления, могут быть рассмотрены и в рамках понятия
«сотрудничество»
2
.
К формам координации следует отнести:
1
Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения
и взаимодействия [Текст] / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. 2009.
№6. С. 32.
2
Местное самоуправление [Текст]: учебник для вузов / Н.С. Бондарь [и др.]. Москва :
Издательство Юрайт, 2020. С. 197.
27
1. право законодательной инициативы представительных органов
местного самоуправления в органах законодательной власти субъекта;
2. наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений между
органами государственной власти и органами местного самоуправления и
должностными лицами в порядке, установленном законодательством;
3. создание совместных координационных, консультационных,
совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно
действующих;
4. государственную финансовую поддержку органов местного
самоуправления, предоставление органам местного самоуправления денежных
средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных
полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача
государственного имущества во временное пользование).
Государственный контроль – это еще одна форма взаимодействия органов
государственного и муниципального управления. В зависимости от объекта он
подразделяется на
1
:
1. контроль соблюдения законов и законности в деятельности органов
местного самоуправления;
2. контроль осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. Данная разновидность включает в
себя также проверку целесообразности действий (решений) подконтрольных
органов и отмену актов органов местного самоуправления.
В общем виде государственный контроль в отношении местного
самоуправления осуществляется в следующих формах
2
:
1
Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебное пособие / С.Ю. Наумов [и
др.]. М. : Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. С. 215.
2
Лобко, В.Н. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в
городе федерального значения как социально-политическая проблема : на примере Санкт-
Петербурга [Текст]: дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 / В.Н. Лобко. Санкт-Петербург, 2010.
С. 39.
28
– судебный контроль, осуществляемый посредством конституционного,
административного, гражданского и уголовного судопроизводства. При
рассмотрении сущности дел суды оценивают правомерность деятельности и
решений местных органов и должностных лиц, что может являться
определенной стадией в механизме наложения ответственности, рассматривают
жалобы в отношении их. Право на судебное обжалование решений и действий
органов и должностных лиц местного самоуправления установлено в основном
законе нашего государтсва и конкретизируется в федеральном
законодательстве (ФЗ № 131);
– прокурорский надзор, осуществляемый на основе Федеральный закон
от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
1
в
отношении исполнения местными органами и должностными лицами
законодательства. В данном случае предметом прокурорского надзора является
факт исполнения органами муниципального управления соответствующего
законодательства, а также соответствие издаваемых ими нормативных актов
федеральному законодательству.
– административный контроль. Данный вид контроля получил свое
закрепление в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. Безусловно,
данный вид контроля представляет собой хороший способ проверять
эффективность исполнения законов и решений органами местного
самоуправления, однако, следует сказать, что такой контроль должен быть
ограничен требованиями законности , носить преимущественно превентивный
характер и связан с непосредственной реализацией местными органами
переданных государственных полномочий и использованием материальных
ресурсов для их реализации. Поэтому считаем необходимым закрепить в
российском законодательстве перечень и полномочия органов по
осуществлению такого контроля, а также критерии определения качества и
1
О прокуратуре Российской Федерации [Текст]: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1
(ред. от 6 фев. 2020 г.) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
29
эффективности реализации органами местного самоуправления переданных им
отдельных государственных полномочий.
Анализируя формы взаимодействия, все же нельзя не заметить, что в этой
системе государству принадлежит ведущая роль, так как оно законодательно
определяет наличие, статус и место местного самоуправления в системе
публичной власти; может наделять органы местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями.
При рассмотрении данного вопроса, необходимо затронуть и вопрос
моделей взаимодействия таких органов управления. В теории муниципального
управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
Первая «модель партнерства» была обоснована в ХIХ веке в трудах
Дж. Ст. Милля. В ней отношения местных и центральных властей – это
отношения равноправных партнеров, которые преследуют цели и
предоставляют нужные услуги
1
. Эту концепцию считают идеалистической, т.к.
интересы государства и местных сообществ не совпадают. Данное разногласие
государственных и местных интересов имеется первоначально как
противоречие целого и его части. Государственная власть выступает в размахах
региона центростремительным условием, в отличие от него местное
самоуправление является фактором центробежным.
В основе местного самоуправления заложен конфликт с
государственной властью, однако противоречия, являются источником
развития, поэтому разногласие имеет в себе и созидательное начало.
В результате изложенного выше, можно сделать вывод, «модель
партнерства» может рассматриваться в виде цели, достичь которую
невозможно, но движение к ней позволяет улучшить уже сложившуюся
ситуацию государственных органов центра, регионов и органов местных
сообществ.
1
Штейн, Л. Указ. соч. С. 392.
30
Обычно моделям партнерства противопоставляется «агентская
модель». Здесь отношения между центральными и местными властями
рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. упор делается
на роль центра в отношениях с местным управлением.
Местные органы – это инструмент, посредством которого
центральное правительство осуществляет на местах свой политический
курс. Местное управление становится «всего лишь административным
средством осуществления управленческих функций на местах, которое
нацелено не столько на обеспечение местного представительства, сколько
на предоставление услуг»
1
.
Государство же, которое является поручителем производительности
социально-экономической и общественной жизни, и имеет полное право
руководить деятельностью органов местного управления, будучи
призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых
гражданам. Данная модель отражает настоящее положение вещей.
Таким образом, государственная централизация гарантирует
преимущества единого управления, свободного от местных политических
споров, и позволяет понизить сущность местных служб.
Однако местное самоуправление перестает им быть, т.к. не обладает
самодостаточностью в своих полномочиях. Агентская модель отмеряет
уровень зависимости органов местного самоуправления от органов
государственной власти, но и не устанавливает механизма реализации
данной зависимости.
Указанные модели отталкиваются из прямо обратных установлений,
поэтому появляется идея создания усредненной модели, которая сочетает в
себе достоинства агентской и партнерской деятельности. В основе этой
модели лежит теория зависимости мест и государства, или «модель
взаимозависимости».
1
Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник для вузов /
О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. 3-е изд., пеpеpаб. и доп. Москва: Проспект: Велби, 2017. С. 116.
31
В этих отношениях не последнюю роль играет личностный фактор и
правильный выбор стратегии. Таких же отношений придерживается и
британский ученый Т. Бирн, который отмечает, что «в настоящее время
местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства,
ни как его равноправные партнеры»
1
.
Правительство контролирует парламент, и имеет способности
достигать принятия законов, которые бы регулировали и направляли
деятельность муниципальных органов. В свою очередь, местные
представительные органы обладают самостоятельным мандатом, которые
получены от избирателей, собственными финансовыми источниками,
законодательно закрепленной за ними компетенцией. Не только местные
органы оказываются зависимы от правительства, например, в общей
поддержке, финансовых субсидиях, законодательного регулирования, но при
реализации политического и экономического курса на местах правительство
попадает в определенную зависимость от местной власти.
Поэтому, «модель взаимозависимости» можно назвать синтетической, т.к.
она объединяет элементы первой и второй модели и, способна быть
ориентиром в совершенствовании отношений государства и местного
самоуправления, в том числе связи органов государственной власти и органов
самоуправления
2
.
Таким образом, взаимодействие всегда носит конкретный характер. В
каждом отдельном случае оно проявляется через основные направления, формы
и принципы взаимодействия сторон. При этом совершенствование
существующих форм взаимодействия органов государственной власти с
органами местного самоуправления повысит эффективность их
взаимодействия.
1
Шлихтер, А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и
проблемы России [Текст]: монография / А.А. Шлихтер. М. : ИМЭМО РАН, 2012. С. 98.
2
Охотский, Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления в 2 ч.
Часть 1 [Текст]: учебник и практикум для вузов / Е.В. Охотский. 3-е изд., перераб. и доп.
Москва : Издательство Юрайт, 2020. С. 129.