12
решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные
органы); объединяет и разделяет население по административно-
территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой
механизм осуществления, реализуется специализированным государственным
аппаратом; уполномочена применять легализованное легитимное
принуждение);
- использование в процессе управленческой деятельности большого
количества ресурсов (информационных, материальных, социальных,
интеллектуально-кадровых, финансовых, демографических и т.д.);
- целостность, проявляющаяся в единстве интересов большого количества
групп: государства, власти, общества и гражданина; реализация реальных
возможностей страны и общества.
Таким образом, государственное управление, по своей сути, является
государственной деятельностью (деятельностью органов государственной
власти), основная цель которой – создать условия для, как можно более полного
выполнения государством своих функций, обеспечивая при этом основные
свободы и права граждан путем согласования различных интересов в группах
общества, а также между обществом и государством, обеспечивая развитие
общества всеми соответствующими и необходимыми ресурсами
1
.
Перейдѐм к определению сущности муниципального управления. Для
начала необходимо сказать, что муниципальное управление тождественно
местному самоуправлению.
Кудряшова Л. В. под муниципальным управление понимает
самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на
принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных
интересов и потребностей в рамках, определенных законом
2
.
1
Энциклопедия государственного управления в России. В 2-х т. Том 1. М.: РАГС, 2018. С.
231.
2
Кудряшова, Л.В. Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебное
пособие. В 2-х частях / Л.В. Кудряшова. Томск : ФДО, ТУСУР, 2015. Ч. II: Основы
муниципального управления. С. 61.
13
Свое определение местному самоуправлению дает В. Б. Зотов. Согласно
его мнению, местное самоуправление стоит рассматривать и как право, и как
реальную способность органов местного самоуправления осуществлять
управление в отношении большого количества государственных дел под свою
ответственность и в интересах местного населения. Обладателями данного
права являются советы или собрания, состоящими из членов, избранных путем
свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования
1
.
В соответствии с ФЗ № 131 местное самоуправление в Российской
Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая
в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,
- законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою
ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов
населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Отличительную от российского законодательства дефиницию
рассматриваемого понятия предлагает Европейская хартия местного
самоуправления
2
. Особенность закреплѐнного в ней определения заключается
в том, что здесь на первое место выступает деятельность органов местного
самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим
формам прямой демократии. Законодательство Российской Федерации же
первостепенным называет население, а потом уже органы местного
самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве,
но и о реальной способности органов местного самоуправления решать
местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая
и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном
самоуправлении.
1
Система муниципального управления [Текст]: учебник для вузов / Р.В. Бабун [и др.]; под
ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2017. С. 6.
2
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) [Текст]
// Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.
14
Муниципальное управление как вид управленческой деятельности
обладает специфическими чертами
1
:
- опора на базовые принципы местного самоуправления и философию;
- локальная территория со всеми происходящими в ней социально-
экономическими процессами как объект системы муниципального управления;
- наличие двух субъектов управления: население муниципального
образования и органы местного самоуправления, действующие от имени
местного сообщества.
Муниципальное управление обладает и рядом особенностей
2
, которые
отличают его от государственного управления (рисунок 1).
Рисунок 1. Особенности муниципального управления
Рассмотрим их более подробно.
1
Муниципальное управление и местное самоуправление [Текст]: учебник / под ред. И.А.
Алексеева. М. : ИНФРА-М, 2018. С. 33.
2
Моисеев, А.Д. Муниципальное управление [Текст]: учебное пособие / А.Д. Моисеев [и др.].
М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 53.
Опора на ценности, ресурсы, задачи и возможности,
связанные с местом проживания человека
Опора на
использование
человеческого
ресурса
Трудности выбора
приоритетов и
стратегий
Некоммерческий
(социальный)
характер
Особая роль
населения; цель,
объект и субъект
управления
Наиболее сложный вид
управленческой
деятельности
Особенности
муниципального
управления
15
Первая черта муниципального управления заключается в его
некоммерческом характере. Следователь оценка эффективности такого
управления не должна стоится на показателях дохода бюджета или полученной
прибыли.
Следующая особенность связана с ролью человека в муниципальном
управлении. Здесь человек, а также население в целом рассматривается как
участник процесса управления, который может иметь три роли: как цель
управления, как объект управления и как субъект управления. Нужно сказать,
что такого нет ни в одном из других видов управленческой деятельности.
Третья особенность представлена в виде того, что желание, потребности,
энергия, воля, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных
людей является опорой в системе муниципального управления.
Еще одной особенностью такого вида управления следует назвать то, что
оно базируется на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, вязанных с
местом проживания человека. Любой человек, так или иначе, привязан к своему
месту проживания, следовательно, он заинтересован в благоустройстве этого
места, получении качественных муниципальных услуг.
Большое количество проблем локального, частного характера, решение
которых не требует отлагательства – это пятая особенность муниципального
управления. Муниципальное управление не возможно без осуществления той
или иной деятельности. Муниципальная деятельность, лежащая в основе
одноименного управления, представляет собой, как раз, самостоятельную и под
свою ответственность деятельность населения и органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения.
Подводя итог, можно сказать, что государственная и муниципальная
власть – это две подсистемы единой целостной системы публичной власти,
обладающие своими специфическими чертами.
16
1.2. Понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти
с органами муниципального управления
Потребность взаимодействия органов местного самоуправления и
государственной власти продиктована тем, что они обладают общими сферами
социально-экономической деятельности. Поскольку только согласованные
действия всех органов публичной власти позволит достичь эффективности в
своей деятельности, достичь необходимых задач, а также дублирования в
процессе исполнения своих полномочий в общих сферах социально-
экономической деятельности.
Слово «взаимодействие» в толковом словаре русского языка С. И.
Ожегова разъясняется, во-первых, как взаимная связь двух явлений, во-вторых,
как взаимная поддержка
1
. Взаимодействие во втором смысле применимо для
характеристики деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления, осуществляемой при организации обслуживания
населения и в других сферах общего ведения, путем объединения
имущественных, финансовых и кадровых ресурсов. Объединяя эти и иные
ресурсы органы публичной власти осуществляют реальную поддержку друг
друга для достижения общих целей.
Такое взаимодействие следует рассматривать как нормативно
упорядоченную систему согласованных действий органов государственной
власти и органов местного самоуправления, как вид их созидательных
взаимоотношений.
В то же время, как справедливо замечает С. В. Андреев, понятия
«взаимодействие» и «взаимоотношения» не являются синонимами. Второе
понятие шире первого
2
.
1
Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений
/ С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова // Российская академия наук: Институт русского языка им. В.В.
Викторва. 4-е изд., доп. М.: А ТЕМП, 2018. С. 128.
2
Андреев, С.В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере
17
Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления можно охарактеризовать как партнерские отношения, которые
воплощаются ради достижения общей цели – повышения уровня и качества
жизни граждан, каждого субъекта местного самоуправления и государства в
целом.
1
.
Взаимодействие данные органов управления стоит рассматривать не
только как отношения подчинения, но сотрудничество государства и субъектов
местного самоуправления, через обеспечение целенаправленного и
эффективного функционирования муниципальных образований
2
.
Разрешение вопросов местного значения невозможно без влияния
государственных органов. Такая концепция имеет глубокие корни в истории,
как России, так и иных государств. Поэтому проблемы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления возникали практически на
всех этапах развития местного самоуправления.
Законодательное закрепление рассматриваемого взаимодействия
позволяет разрешить эти проблемы, эффективно управлять всеми сферами
жизни общества, посредством четко отлаженных механизмов взаимодействия.
Большинство экономических и социальных проблем связано именно с
недостатками механизма взаимодействия. На государственном
уровне законодательно устанавливается общие принципы организации
местного самоуправления, принимаются программы государственной
поддержки местного самоуправления.
Необходимо сказать, что и муниципальное управление прямо сопутствует
повышению эффективности государственной власти. Так, укрепление основ
автотранспортного обслуживания населения [Текст]: дис ... канд .юрид. наук: 12.00.02 / С.В.
Андреев. М., 2017. С. 17.
1
Габричидзе, Б.Н., Система органов государственной власти России [Текст]: учебное
пособие / Б.Н. Габричидзе [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 11.
2
Дементьева, О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в
инвестиционной сфере при осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева
// Журнал российского права. 2015. № 7. С. 126.
18
народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов
населения, проведение мероприятий по социальной защите населения,
стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных
органов позволяет создать базис правового, демократического государства.
Местное самоуправление выступает одним из системообразующих
элементом в обеспечении развития субъектов РФ, а, следовательно, и всего
государства в целом. Стране важно выявить потенциальные возможности и
негативные тенденции для развития местного самоуправления.
Мировая глобализация влияет на сферу социально-культурных прав
граждан РФ, а недостаточная обоснованность развития и
взаимодействия субъектов РФ, взаимоотношение региональных и
федеральных органов власти, отсутствие региональной политики приводит к
существенной диспропорции развития и обострения региональных проблем в
государстве
1
.
Административное и правовое взаимодействие между органами
местного самоуправления и государственной власти является достаточно
разнообразным. По этим причинам аналитическое исследование основных
теорий такого взаимодействия – один из наиболее значимых
вопросов в государственном управлении и политологии
2
. В данном контексте
считаем необходимым выделить тот факт, что отдельные аспекты по
взаимодействию различных ветвей власти и правления появились практически
одновременно с возникновением непосредственно самого местного
самоуправления как института. В тесной зависимости от попыток решения
проблем проявлений местной власти, ее воздействия на общество за пределами
системы власти государственной, независимости от государства либо
рассмотрения ее в качестве составляющей государственного организма и
1
Муниципальное право России [Текст]: учебник для студентов вузов, обучающихся по
направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова. М., 2016. С. 77.
2
Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебное пособие / О.Б.
Угурчиев, Р.О. Угурчиева. М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 106.
19
выполняющей лишь его функции, формировались и теории относительно
государственной власти и местного самоуправления
1
.
Первой появившейся теорией является теория свободной
общины. В основе данной идеи лежит бельгийское и французское
законодательство на рубеже XVIII - XIX вв. Суть ее заключается в том, что
община самостоятельно решает своих, опираясь на естественное ее право.
Поэтому, в рамках такой доктрины, органы местного самоуправления являются
органами не государственной власти, а органами общин, которых избирают
члены самой общины
2
. На основании представленных выше положений,
процессы по взаимодействию между органами власти на государственном
уровне и на местах осуществляются так, что государственными органами
осуществляется надзор и контроль над тем, чтобы обществом и выбранным им
органами не превышались пределы их компетенции, однако, государственная
власть не может вмешиваться в компетенции общин и их органов.
Следующая теория называется громадовская теория самоуправления. Она
возникла на идеях общинной теории, однако, здесь на первое место
выдвигается обоснованная негосударственная природа деятельности органов
местного самоуправления, в основном, имущественного характера
3
. Эта
теория базировалась на положении о том, что общество, являясь
самоуправляемым территориальным коллективом, характеризуется той же
самостоятельностью, что и государство, особенно, с учетом его более раннего
возникновения. Указанная выше теория послужила основанием для разработки
и принятия 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских
1
Панейко, Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст] / Ю. Панейко Ю. Мюнхен,
2015. С. 132.
2
Кравченко, В.К. Местное самоуправление в истории России [Текст] / В.К. Кравченко //
Местное самоуправление в России: история, проблемы, предложения. 2014. № 6. С. 8.
3
Наумов, С.Ю. Теория государственного и муниципального управления [Текст] : учебное
пособие / С.Ю. Наумов [и др.]. Москва : ФОРУМ, 2016. С. 109.
20
учреждениях, а также Городского Положения в 1870 г., которые во второй
половине XIX в. были внедрены в губерниях России
1
.
Ввиду того, что возможности государственного аппарата
характеризуются определенными границами в части решения вопросов на
местах, государственная власть нуждается в поддержке населения, была
разработана следующая теория - государственническая теория самоуправления.
В соответствии с данной теорией, органы местного самоуправления полностью
подчиняются государству
2
. По своей сути, они – лишь звено власти
государственной; у них нет собственных прав, собственных компетенций.
Реализацию такой идеи можно проследить на примере США, поскольку там
процесс регламентации управления на местах в входит в компетенцию штатов
и в большинстве своем местные органы наделены лишь полномочиями, четко
определенными штатом и вытекающими непосредственно их них
3
.
Иными словами, данная теория заключается в том, что местные дела – это
государственные дела, которые переданы в ведение органов на местах,
поскольку именно местные органы в наибольшей степени осведомлены
относительно интересов и проблем в местных общинах и поэтому способны
удовлетворить их наиболее полно.
Попытки примирить и отыскать компромисс между «естественниками»
и «государственниками» воплотились в общинно-государственнической теории
(теории муниципального дуализма). Согласно этой теории,
органы самоуправления наделены самостоятельностью только в вопросах
неполитической сферы
4
. При практическом использовании данной теории
зачастую выходят на поверхность недостатки предыдущих: государственной и
1
Евтушенко, А.Н. Концепции государственной власти и местного самоуправления и их
влияние на развитие общественно-политических отношений в русских землях во второй
половине XIX в. [Текст] / А.Н. Евтушенко // Гилея : сб. науч. работ. М., 2014. №. 12. С. 180.
2
Буторин, М.В. Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебное
пособие / М.В. Буторин. М. : КНОРУС, 2016. С. 37.
3
Штейн, Л. Учение об управлении и право управления [Текст]: со сравнением литературы и
законодательств Франции, Англии, Германии / Л. Штейн. СПб.: Питер, 2014. С. 338.
4
Теория и механизмы современного государственного управления [Текст]: учеб. пособие /
Д.А. Гайнанов [и др.]. М. : ИНФРА-М, 2018. С. 61.
21
громадовской. При этом проявляется еще один, достаточно весомый,
недостаток – нарушается принцип разделения властей.
Следующая теория – громадовско-государственной теория. Этой теорией,
по сути, усиливается государственная природа органов местного
самоуправления, так как совершенно размыты отличия между местными и
государственными делами.
Как полагает Л. Кириченко, в наибольшей степени оптимальна для
России именно громадовского-государственная концепция. Прежде всего, ею
обеспечен процесс формирования механизма местного самоуправления с
точки зрения институционализации гражданского общества, то есть
построения самоуправляющихся образований как независимых относительно
государства институтов. Кроме того, именно эта модель предоставляет
возможность для активного привлечения органов местного самоуправления и
их должностных лиц к практической реализации задач и функций
государственного управления
1
.
В науке существуют и другие теории местного самоуправления, а
именно:
- теория самоуправляющихся единиц, согласно которой местное
самоуправление является «продуктом самоограничения государства»,
муниципалитеты выполняют функции государственного управления, но
остаются органами не государства, а территориальной общины
2
;
- органическая теория, рассматривающая общество как низовой
социальный организм, имеющий ряд публично-правовых полномочий, не
делегированных государством, а принадлежащих общине по собственному
праву
3
;
1
Кириченко, Л.П. Народовластие и местное самоуправление в России [Текст] / Л.П.
Кириченко // Право. 2017. №6. С. 11.
2
Еллинек, Г. Общее учение о государстве [Текст] / Г. Еллинек. С.-Пб.: Юрид. центр Пресс,
2014. С. 98.
3
Роль государства и права в обществе - основные теории происхождения и сущности
государства и права. Основы правоведения [Текст]: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2015. С. 5.