72
государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его
взаимодействия с органами государственной власти;
- модель организации и деятельности местного самоуправления
фактически выбирается без участия населения;
- отсутствие чѐткого правового базиса государственного и общественного
контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного
самоуправления;
– слабая правовая культура государственных и муниципальных
служащих, населения муниципальных образований.
На сегодняшний день не сформирована надлежащая финансово-
экономическая база органов местного самоуправления, которая дала бы им
возможность эффективно осуществлять собственные функции и реализовывать
структурные реформы экономики в целом
1
. Соответственно все это приводит к
невозможности финансового обеспечения функций местных органов власти.
Таким образом, институциализировать взаимоотношения можно только
путем коррекции самой модели местного самоуправления и закрепления ее в
федеральном законодательстве. Взаимодействие органов государственной
власти и органов местного самоуправления основывается не столько на
подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов
в целях повышения качества жизни населения. Необходимо совершенствовать
правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления и обновить концептуальные принципы
взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Достижение оптимального разделения компетенции государственной и
муниципальной власти, а также их конструктивного взаимодействия должно
1
Региональная экономика и управление развитием территорий [Текст]: учебник и практикум
/ И.Н. Ильина [и др.]; под общ. ред. Ф.Т. Прокопова. Москва : Издательство Юрайт, 2019. С.
192.
73
обеспечивать баланс интересов как государства в целом, так и местных
сообществ.
3.3. Разработка региональной модели правового и административного
взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
В предыдущем параграфе нами были выделены основные проблемы
взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
на примере Омской области. Все указанные факторы усложняют систему
муниципального управления, приводя к конфликтам между этими органами
власти. Поэтому обеспечение их оптимального взаимодействия является одним
из приоритетных направлений организации публичной власти на местах,
поскольку от этого зависит решение проблем как локального, так и местного
характера.
Прежде чем приступить к разработке региональной модели правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и
муниципального управления считаем необходимым изучить пути решения
указанных в предыдущем параграфе проблем, поскольку именно на них будет
построена эта модель.
И так, пути их решения не столь просты, как кажутся, здесь также
имеется много разных предложений:
1. закрепление дефиниции местного самоуправления как разновидности
публичной власти, с установлением степени его самостоятельности, как
формальной, так и реальной;
2. четкое разграничение полномочий государственных и муниципальных
органов, соответствующих поставленным задачам и определенным
направлениям деятельности;
3. закрепление действенных организационных механизмов
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления,
в том числе и по осуществлению переданных государственных полномочий;
74
4. разработка механизма осуществления контроля государства за
деятельностью органов муниципального управления, с установлением его
пределов;
5. создание полной и качественной системы подготовки и переподготовки
муниципальных кадров. Такая мера позволит увеличить эффективность
законотворческой деятельности органов местного самоуправления;
6. внесение в федеральное законодательство положения,
регламентирующего процедуру определения общего размера финансовой
помощи для муниципалитетов. Кроме того, необходимо внести изменения в
бюджетное и налоговое законодательство, которые позволят обеспечить
достаточность и сбалансированность доходов местных бюджетов и расходных
обязательств муниципальных образований, непосредственно сформированных
для реализации собственных полномочий в решении вопросов местного
значения;
7. кодифицировать федеральный закон № 131, что установит приоритет
его норм в части регулирования вопросов местного самоуправления;
8. разработка и создание доступной и профессиональной сети средств
массовой информации, отражающей опыт социально-экономического развития
территорий, деятельности различных сфер муниципального хозяйства и
муниципальной практики, формируемую путем сбора, анализа и обобщения
необходимой информации;
9. изменить управленческую структуру объединений муниципальных
образований, поскольку от них зависит эффективность взаимодействия органов
государственной власти и муниципального управления, так как они являются
согласующим звеном между этими органами. Считаем, что руководить такими
атрибутами должны не главы муниципальных образований, как это делается
сейчас, а лица, независимые, обладающие профессиональными навыками.
Задачами таких людей будет отстаивание интересов органов местного
самоуправления, населения, на равных правах, а также зашита нарушенных
прав в суде;
75
10. улучшение и формирование новых нормативно-правовых актов сфере
управления государством. Формирование новой нормативно-правовой базы
позволит более полно и точно, основываясь на законы, обеспечивать
нормальное функционирование государственных и муниципальных органов
власти. Это позволит более серьезно подходить к работе и более целесообразно
и доступнее проводить управленческую деятельность в стране. Каждому
отдельному органу и даже должностному лицу будет соответствовать свой
нормативно-правовой акт, в котором лаконично будут изложены функции,
предопределяющие развитие всей управленческой деятельности. Новые
нормативно-правовые акты позволят скоординировать действия
государственных органов, не допуская каких-либо отклонений от поставленной
задачи. Также это позволит не допускать каких-либо повторений и схожести в
функциях и полномочиях отдельных органах исполнительной власти;
11. создавать центры по изучению и анализу вопросов территориального
развития местного самоуправления в различных аспектах.
Трансформационные процессы в социально-экономическом развитии
России вызывают объективную необходимость совершенствования как самого
государственного регулирования территориального развития, так и
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
1
.
Для начала разберем структуру организационного механизма
государственного регулирования территориального развития. В него входят
следующие составляющие: центральные органы исполнительной власти;
органы местного самоуправления.
В частности, центральные органы исполнительной власти ответственны
за внедрение стратегий экономического развития территорий и их взаимосвязь
с общим стратегическим развитием страны с целью обеспечения максимально
рационального использования территориального потенциала и
1
Пешин, Н.Л. Проблемы и перспективы экономического и социального развития местного
самоуправления [Текст] / Н.Л. Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2017. №
12. С. 58.
76
общегосударственных нужд. Также центральные органы исполнительной
власти осуществляют регулирование межрегиональных отношений и
обеспечивают благоприятные условия для реализации программ
территориального развития, в состав которых входит несколько регионов, на
общегосударственном уровне.
Органы местного самоуправления же традиционно играют три ведущих
роли в обеспечении территориального развития.
Первая из указанных ролей предполагает присутствие инициативы
руководящего характера в процессе формирования и реализации политики
государственного регулирования территориального развития. В частности, в
рамках этой роли проводится мониторинг текущего состояния социально-
экономического развития территории, а также определяются первоочередные
влиятельные факторы и определяются перспективы социально-экономического
развития территории.
Вторая роль предполагает администрирование сложившихся
определенных программ и проектов территориального развития с целью
достижения поставленных задач, контроля над процессом внедрения
разработанных мероприятий и получения предусмотренного результата.
Третья роль посвящена формированию благоприятных условий для
максимально эффективного применения всех имеющихся территориальных
ресурсов. Следует при этом учесть, что именно органы муниципального
самоуправления являются главными инициаторами формирования программ
территориального экономического развития путем привлечения финансовых
ресурсов на общегосударственном и местном уровне. Таким образом, органы
муниципального самоуправления применяют регулятивные функции с целью
обеспечения территориального развития.
При этом необходимо учесть, что местные органы власти в этом
контексте играют ключевую роль через
1
:
1
Журавлѐва, Ю.Н. Развитие взаимодействия органов государственного и муниципального
управоения [Текст] / Ю.Н. Журавлева // E-Scio. 2019. № 8 (35). С. 32.
77
- формирование благоприятных условий для развития физической
территориальной инфраструктуры;
- обеспечение эффективного развития предпринимательства и бизнеса в
целом;
- рациональное применение объектов коммунальной собственности и
эффективное использование ресурсов местных бюджетов как финансового
базиса управления на местном уровне;
- эффективное управление территориальным государственным сектором
экономики;
- информационное обеспечение бизнес-структур и территориальных
общин относительно территориальных ресурсных возможностей, изменений в
содержании регулирующих функций на общегосударственном и местном
уровнях, новые возможности, инновации и др.
Необходимо в процессе анализа организационного механизма
государственного регулирования территориального развития выделять как
внешнюю, так и внутреннюю составляющие. В частности, что касается
внутренней составляющей, то в ее пределах осуществляется анализ связи
общегосударственного и территориального развития в контексте развития
регионов, а также определяются соответствующие направления и
устанавливаются сопутствующие показатели.
Если проанализировать внутреннюю составляющую организационного
механизма государственного регулирования территориального развития в
целом, то она обеспечивает
1
:
- определение территориальной социально-экономической политики,
которая отвечает за социально-экономическую структуру государства и ее
регионов;
1
Скрипкин, Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
«Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление» [Текст] / Г.Ф.
Скрипкин. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2017. С. 93.
78
- формирование социально-экономических программ развития и их
финансовое обеспечение;
- развитие общенациональной инфраструктуры физической, финансовой
и юридической точки зрения.
При этом центральные органы исполнительной власти обеспечивают
формирование политико-экономических условий для государственного
регулирования территориального развития, предусматривает формирование
необходимой инфраструктуры и общенационального климата хозяйственной
деятельности.
Необходимо также обратить внимание на правовое и административное
обеспечение взаимодействия между центральными органами исполнительно
власти и органами местного самоуправления в контексте государственного
регулирования территориального развития.
Изучив особенности Омской области, мы предлагаем рассмотреть
следующие модели взаимодействия органов государственного и
муниципального управления применительно для данного субъекта РФ (таблица
4).
Таблица 4. Модели взаимодействия центральных органов
государственной власти и органов муниципального управления
применительно к Омской области
Модель
взаимодействия
Функции центральных
органов исполнительной
власти
Функции органов
муниципального
управления
Модель № 1
Формирование
общегосударственной
политики территориального
развития. Назначение
территориальных органов
Реализация государственной
политики территориального
развития на уровне
отдельных территорий.
Отсутствие инициативы по
79
управления. Контроль над
деятельностью
территориальных органов
управления относительно
выполнения решений
центральных органов
исполнительной власти
созданию собственной
модели территориального
развития
Модель № 2
Выделение ключевых
направлений государственной
политики территориального
развития. Выборочное
назначение региональных
органов управления.
Контроль над деятельностью
территориальных органов
управления относительно
выполнения решений
центральных органов
исполнительной власти.
Разработка и реализация
государственной политики
территориального развития
на основе принципов
соответствующей
общегосударственной
политики. Ответственность
за внедрение
государственной политики
территориального развития
перед центральным
правительством.
Частичное назначение
органов муниципального
управления центральным
правительством и частичное
их избрания населением
определенной территории.
Модель № 3
Координация действия
органов муниципального
управления. Ответственность
за внедрение программ
Закрепление власти и
ответственности органов
муниципального управления
на конституционном уровне.
80
территориального развития
на общенациональном
уровне.
Избрание органов
муниципального управления
исключительно населением
определенной территории
Если рассмотреть особенности этих моделей более подробно, то первая из
них ориентирована на обеспечение государственной политики
территориального развития с незначительной ролью органов муниципального
самоуправления.
В рамках второй модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти с органами муниципального самоуправления
осуществляется территориальное управление неконцентрированного типа.
Следует обратить внимание на то, что в этой ситуации центральные органы
исполнительной власти частично назначают органы муниципального
самоуправления, ответственные за реализацию государственной политики
территориального развития. При этом органы местного самоуправления
оказывают существенное влияние на разработку и реализацию государственной
политики, поскольку в данном случае региональная политика больше
ориентирована на обеспечение потребностей определенной территории. При
этом органы местного самоуправления остаются ответственными перед
центральными органами исполнительной власти.
Что касается третьей модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти с органами муниципального самоуправления, то она
представляет собой модель, в которой органы местного самоуправления имеют
конституционно закрепленную власть и ответственность и избираются
исключительно населением определенной территории. Соответственно, власть
в этой модели сосредоточена на уровне регионов.
Следует обратить внимание на то, что в нынешних условиях Омская
область находится в стадии трансформации первой модели взаимодействия
центральных органов исполнительной власти с органами местного
81
самоуправления ко второй модели. При этом расширяется перечень
полномочий органов местного самоуправления, увеличивается уровень их
самостоятельности в принятии решений, что в конечном случае позволит
повысить общую эффективность государственного регулирования
территориального развития на уровне регионов.
Взаимоотношения между органами государственного и муниципального
управления Омской области хоть и носят устоявшийся характер, однако,
существует необходимость их совершенствования и развития.
В качестве основных проблем неэффективности взаимодействия
рассматриваемых субъектов в Омской области можно выделить: дублирование
федерального законодательство в региональном; перегрузка структуры
управления структурными подразделениями и дублирование их функций;
отсутствие должного финансирования; фрагментарный характер обновления
знаний муниципальных служащих, несоответствие уровня знания и качества в
быстро изменяющейся среде; в законах субъектов РФ о порядке передачи
отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям
существуют прямые расхождения с Конституцией РФ. В нынешних условиях
Омская область находится в стадии трансформации первой модели
взаимодействия центральных органов исполнительной власти с органами
муниципального самоуправления ко второй модели, ориентированной на
территориальное управление неконцентрированного типа.
Как формирование полноценной структурной политики на
муниципальном уровне, так и реализация ее основных принципов должны
строиться исключительно на принципах демократического управления,
децентрализации полномочий, большей автономии для всех органов власти,
большей ответственности и инициативы как для высших, так и для рядовых
служащих.
Государственная власть и местное самоуправление – это институты,
призванные оказывать услуги населению. Понятно, что государство не может
брать все это на себя. Однако, предоставляя больше полномочий и