5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИЗУЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ............................................................. 12
1.1. Теоретико-правовое обоснование государственной власти и
муниципального управления как формы публичной власти ............................ 12
1.2. Анализ основных теорий взаимодействия органов государственной
власти и муниципального управления ................................................................ 22
1.3. Анализ зарубежных моделей правового и административного
взаимодействия между государством и муниципальным управлением ......... 29
ГЛАВА 2. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЭВОЛЮЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
ПРАВОВЫХ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ АСПЕКТОВ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ........................................ 36
2.1. Этапы эволюционного развития муниципального управления и
государственной власти в России ........................................................................ 36
2.2. Анализ реформирования системы правовых и административных основ
взаимодействия органов муниципального управления и государственной
власти ...................................................................................................................... 45
2.3. Современное состояние правового и административного взаимодействия
органов государственного и муниципального управления ............................. .51
ГЛАВА 3. ПОСТРОЕНИЕ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ
КРЫМ ..................................................................................................................... 60
6
3.1.Анализ основных этапов развития административных и правовых
аспектов взаимодействия между органами государственной власти и
муниципального управления в Республике Крым ............................................. 60
3.2. Институциональные возможности и стратегии правового и
административного взаимодействия органов государственной власти
Республики Крым и муниципального управления ............................................ 66
3.3. Разработка и обоснование региональной модели правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и
муниципального управления ............................................................................... 75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 88
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 93
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Необходимым условием
демократизации политической системы России становится дальнейшее
реформирование института государственной власти и местного
самоуправления в направлении приближения их к европейским стандартам и
повышение их эффективности в управлении государством через постепенное
расширение самостоятельности местных органов власти.
В Конституции РФ закреплен принцип, согласно которому органы
местного самоуправления являются самостоятельным элементом системы
управления общественными отношениями на территориальном уровне и не
входят в систему государственной власти
1
. Закрепление этого принципа на
законодательном конституционном уровне, а также принятие 06 октября
2003 г. Федерального «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
2
, ратификация Европейской
Хартии местного самоуправления 01 сентября 1998 г.
3
стали значительным
достижением российского общества на пути его демократизации и
приближения данной отрасли законодательства к европейским стандартам.
Актуальность темы исследования связана с поиском средств
закрепления подобного статуса местного самоуправления, что, со своей
стороны, требует выяснения практического и мало изученного вопроса о
взаимоотношениях органов государственной власти и местного
самоуправления, поскольку отделение органов местного самоуправления не
1
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
№ 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //
«Собрание законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание
законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
3
Соблюдает ли Россия Европейскую хартию местного самоуправления? Результаты
экспертного опроса / Школа местного самоуправления // Экспертный опрос – 06.02.2018.
– [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://mundepschool.ru/khartiya (дата обращения
- 24.07.2019).
8
только предполагает новый тип подобных административно-правовых
взаимоотношений, но и провоцирует остроту и конфликтность этих
отношений.
Постановка проблемы. Все перечисленное выше позволяет нам
выделить проблемы, которые существуют во взаимоотношениях
государственной власти и местного самоуправления, а именно когда местные
интересы рассматриваются как подчиненные государственным и
государственные администрации подменяют собой органы местного
самоуправления.
Развитие административных и правовых взаимоотношений
государственной власти и местного самоуправления зависит от того, на
какую теорию местного самоуправления государство будет опираться, и
какую модель местного самоуправления оно хочет построить.
Анализ последних исследований и публикаций показал, что проблемы
административно-правового взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления анализируются в трудах целого ряда
известных российских и зарубежных ученых и практиков: В. Бакуменко
1
, В.
Кампо
2
, В. Карпова
3
, А. Кирсанова
4
, П. Надомного, Н. Носова
5
, А.
Толстоухова
6
и др. Однако среди нерешенных полностью частей общей
проблемы остается отсутствие единства подходов к решению проблемы
правового и административно-функционального обеспечения
1
Бакуменко В. Теоретические и организационные основы государственного управления:
учеб. пособие. / В.Д. Бакуменко, П.И. Надомный - М .: Миллениум, 2015. - 256 с.
2
Кампо В. Две системы власти: взаимодействие, а не противостояние / В. Кампо //
Местное самоуправление - 2018. - № 1-2. - С. 37.
3
Карпов В.В. Противоречия между исполнительной властью и местным самоуправлением
на региональном уровне и механизмы их решения: опыт России и Франции: дис ... канд.
наук по гос. Упр. – Спб.: СпбГУ, 2014. – 212 с.
4
Кирсанов А.Р. Взаимодействие местных органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления в современной России: дис ... к. ю. н. – Спб.: СпбГУ, 2016. – 189
с.
5
Органы государственной власти в России: структура, функции и перспективы развития:
учеб. пособие / Н.Р. Носов, С.Д. Дубенко, Н. Плахотнюк и др.; под общ. ред. Н.Р. Носова.
- М.: ЗАО «Начала», 2015. - 288 с.
6
Публичная администрация в России: становление и развитие / Под. ред.
А.В. Толстоухова, Н.Р. Носова, Н.Т. Гончаровой. - М.: Монолит, 2016. - 400 с.
9
взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления.
В качестве теоретической основы исследования также в работе
использованы труды таких зарубежных и отечественных ученых, как В.
Безобразов
1
, А. Васильчикова
2
, Л. Велихов
3
, Р. Гнейст
4
, А. Градовский
5
, Н.
Емельянов
6
, А. Ищенко
7
, В. Кравченко
8
, Н. Коркунов
9
, Н. Лазаревский
10
, Б.
Нольде
11
, Ю. Панейко
12
, А. Черкасов
13
, Б. Чичерин
14
, Л. Штейн
15
и многих
других.
Цель исследования – исследовать административные и правовые
основы взаимодействия государственной и муниципальной власти, построить
модель административно-правового взаимодействия органов
1
Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная
власть / Безобразов В.П. – СПб., Питер, 2014. – 324 с.; Безобразов В.П. Земские
учреждения и самоуправление / Безобразов В.П. – М.: Инфра-М, 2014. – 124 с.
2
Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений / Васильчиков А. – СПб.: Питер, 2015. – 368 c.
3
Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении,
финансах и методах хозяйства: В 2-х ч. Ч.2 / Велихов Л. – М.: Наука, 2014. – 468 с.
4
Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии / Гнейст Р.; [пер. с
нем. Ф.С. Фустова; под ред. М.И. Свешникова]. – СПб.: Питер, 2016. – 89 с.; Гнейст Р.
История государственных учреждений Англии / Гнейст Р.; [пер. с нем. С.А. Венгерова]. –
М.: Наука, 2015. – 76 с.
5
Градовский А.Д. История местного самоуправления в России: Собр. соч. Т 2 /
Градовский А.Д. – СПб.: Омега, 2014. – 148 с.
6
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт / Емельянов Н.А. –
Тула, 2016. – 112 с.
7
Ищенко А. Актуальные вопросы развития местного самоуправления на современном
этапе / Ищенко А. // Вестник СпбГУ. – 432 с.
8
Кравченко В. Местное самоуправление в истории России / Кравченко В. // Местное
самоуправление в России: история, проблемы, предложения. - М.: Наука, 2014. – Вып. 12.
9
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.II / Коркунов Н.М. – Изд.3-е. – СПб.:
Питер, 2016. – 311 с.
10
Лазаревский Н.И. Самоуправление / Лазаревский Н.И. // Мелкая земская единица: сб.
статей. – СПб.: Питер, 2014. − Вып.1. – 121 с.
11
Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права / Нольде Б.Э. – СПб.: Питер, 2014
– 554 с.
12
Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления / Панейко Ю. - Мюнхен, 2015. - 160
с.
13
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика / Черкасов А.И. –
М.: Форум: Инфра-М, 2018. – 160 с.
14
Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство / Чичерин Б.Н. // Вопроси политики. - 2015. – № 4.
15
Штейн Л. Учение об управлении и право управления: со сравнением литературы и
законодательств Франции, Англии, Германии / Штейн Л. – СПб.: Питер, 2014. – 584 с.
10
государственного и муниципального управления (на примере Республики
Крым).
Объект исследования – значимые правовые и административные
отношения, которые складываются в системе организации,
функционирования и взаимодействия органов государственной власти на
федеральном, региональном и местном уровнях.
Предмет исследования – конституционные и правовые нормы,
которыми регулируются вопросы административного и правового
взаимодействия между органами исполнительной власти в субъектах РФ и
федеральными органами государственной власти в современных условиях
реформационных, инновационных и глобализационных тенденций.
Для того чтобы достигнуть поставленной перед данным исследованием
цели, при его проведении предстоит решить следующие задачи:
- дать теоретико-правовое обоснование государственной власти и
муниципального управления как формы публичной власти ;
- проанализировать основные теории взаимодействия органов
государственной власти и муниципального управления;
- провести анализ зарубежных моделей правового и административного
взаимодействия между государством и муниципальным управлением ;
- рассмотреть этапы эволюционного развития муниципального
управления и государственной власти в России;
- провести анализ реформирования системы правовых и
административных основ взаимодействия органов муниципального
управления и государственной власти;
- провести анализ современного состояния правового и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ;
- проанализировать основные этапы развития административных и
правовых аспектов взаимодействия между органами государственной власти
и муниципального управления в Республике Крым;
11
- изучить институциональные возможности и стратегии правового и
административного взаимодействия органов государственной власти
Республики Крым и муниципального управления;
- разработать и обосновать региональную модель правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и
муниципального управления .
Теоретическая основа исследования представлена работами
зарубежных исследователей, научно-теоретическими и научно-
практическими трудами отечественных ученых в области государственного и
муниципального управления. При проведении исследования были
использованы положения нормативно-правовых актов, книги, учебные
пособия и учебно-методическая литература, авторефераты диссертаций,
диссертации, монографии материалы научно-практических конференций,
статьи и публикации в специализированных СМИ, статистические данные, а
также данные ресурсов сети Интернет.
Методологические основы выпускной квалификационной работы
представлены научными методами индукции; дедукции; синтеза; анализа и
конкретизации; системного моделирования; историческим методом и
методом графического представления данных.
Теоретическая и практическая значимость полученных результатов и
сделанных выводов при выполнении работы состоит в том, что
предложенные в исследовании теоретико-методологические подходы и
практические рекомендации могут использоваться для совершенствования
правового и административного взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления в России.
Структура работы обусловлена ее целью и задачами и представлена
введением; основной частью, включающей три главы; заключением и
списком использованных источников.
12
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИЗУЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АСПЕКТОВ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Теоретико-правовое обоснование государственной власти и
муниципального управления как формы публичной власти
Современное общество органы государственной власти признает в
качестве неотъемлемого атрибута демократической правовой страны.
Обозначенным типом государственности предполагается разделение власти
не только по горизонтали (законодательная, представительная и судебная
ветви), но и по вертикали (центральная и местная публичная власть).
Необходимость в местных органах исполнительной власти связана с тем, что
зачастую государственной власти не под силу эффективное решение
разноуровневых проблем с учетом всех особенностей большого числа
местных сообществ. Именно по этим причинам органам исполнительной
власти на местах принадлежат полномочия и определенная автономия в
решении «местных вопросов».
Правовые и административные основы взаимодействия между ветвями
и органами власти в значительной мере обусловлены также особенностями
роли и места органов исполнительной власти в структуре власти
государственной. Именно органами исполнительной власти осуществляется
процесс непосредственного управления государством.
Во многих литературных источниках приводятся оценки, в
соответствии с которыми 85 процентов власти в нашей стране принадлежит
исполнительным «ветвям власти», а в совокупности Президенту,
Парламенту, судам, прокуратуре и другим органам – лишь около 15
13
процентов
1
. Таким образом, доминирующее число государственных органов
– это исполнительные органы власти на местах
2
.
Качественное изменение общества, как управляемой подсистемы,
приводит к соответствующим преобразованиям управляющей подсистемы:
среди субъектов управления формируются институты, которые, кроме
государственных органов власти, начинают выполнять социально-
экономические функции по организации, контролю и регулированию.
Фактически изменение формы собственности также побуждает к
дебюрократизации государственных институтов, необходимости
делегирования регулятивных функций другим негосударственным
организациям, что способствует появлению новых субъектов публичного
управления. При этом изменяются подходы к определению роли
управляющей и управляемой подсистем в социально-экономической сфере.
При таких условиях возникает необходимость исследовать соотношение
понятий «государственное управление», «публичное администрирование»,
«публичное управление», «новый публичный менеджмент», «надлежащее
управление» и проанализировать процесс трансформации системы
государственного управления в современные модели регулирования
общества.
Основной чертой государственного управления является его властный
характер, в истоках которого лежит государственная воля и
распространенность на все общество
3
. Трактовки государственного
управления, как властного влияния государства на общественную систему,
являются лучшей иллюстрацией того, как в России воспринимается и
понимается значение термина «государственное управление».
1
Сивков И.Н. Федеральные органы исполнительной власти в России: Конституционно-
правовой аспект / Автореферат к дисс. на соиск. учен. степени кандидата юрид. наук //
Специальность: 12.00.02. – Москва, 2014 г. – С. 3.
2
- С. 26.
3
См.: Бакуменко В. Д. Теоретические и организационные основы государственного
управления. – С. 11.
14
Так, на сайте «Госслужба», государственное управление - это
управление персоналом государственной службы, а также общественными
сферами (экономикой, правовым процессом, социальным обеспечением,
культурой), общественными группами, организациями и институтами
1
.
По утверждению профессора Коломоец Т.А., государственное
управление в узком смысле - это совокупность государственных органов,
между которыми определенным образом распределены различные виды
деятельности государства. В широком смысле - это вид социального
управления, вид специфической деятельности государства, получающий свое
выражение в функционировании его органов, которые влияют на
общественные отношения с целью их урегулирования в соответствии с
государственными интересами
2
.
Вместе с тем, по мнению Цветкова В.В., Кресина И.А. и Коваленко
А.А. государственное управление - это социальное явление, формы, методы,
принципы, характер которого всегда обусловлены потребностями
общественного развития, проявляются в интересах определенных
социальных слоев и групп. На практике, это явление связано с системой
общественных отношений не только через реальные управленческие
процессы, происходящие в сфере общественного производства, но и
опосредованно через сознание, определенные формы знаний. Характер,
направленность и степень воздействия на общественные отношения тех или
иных управленческих факторов обусловлены социально-политической
природой общественных сил, стоящих за ними
3
.
1
Система госслужбы / Госслужба // Официальный сайт. – [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: https://gossluzhba.gov.ru/Page/Index/Sistema_gosudarstvennoy_sluzhby (дата
обращения - 24.07.2019).
2
Коломоец Т. А. Административное право. Академический курс: учебник. -
[Электронный ресурс] / Т. А. Коломоец. - Режим доступа: http://docs.exdat.com/docs/index-
283028.html?page=9 (дата обращения – 24.07.2019).
3
Цветков В. В. Общественная трансформация и государственное управление. Политико-
правовые детерминанты: монография / Цветков В. В., Кресин И. А., Коваленко А. А. - М.:
«Ин Юре», 2016. – С. 96.