15
Общество как объект управления, побуждает к тому, чтобы
происходили структурные изменения субъекта управления, и чтобы он, как
управляющая подсистема, приобретал качественно новые черты и вместе с
управляемой подсистемой выстраивал современный механизм взаимного
влияния и контроля. В условиях рыночной экономики и демократии,
управление любой организацией, независимо от формы собственности и
направлений деятельности, осуществляется иначе, не как в условиях
централизованной командно-административной системы. В свою очередь,
государственное управление, с изменением общественно-экономических
отношений также видоизменяется.
Именно поэтому «Энциклопедия государственного управления в
России» дает современное определение этого термина. По мнению
составителей, государственное управление, по своей сути, является
государственной деятельностью (деятельностью органов государственной
власти), основная цель которой – создать условия для, как можно более
полного выполнения государством своих функций, обеспечивая при этом
основные свободы и права граждан путем согласования различных интересов
в группах общества, а также между обществом и государством, обеспечивая
развитие общества всеми соответствующими и необходимыми ресурсами
1
.
В свою очередь, доктор наук по государственному управлению В.Д.
Бакуменко утверждает, что непосредственно сама сущность
государственного управления претерпевала многократной эволюции в
процессе того, как развивались гражданское общество и демократия в мире.
По этим причинам в современной России вопросы относительно аспектов по
взаимодействию между государством, органами власти на местах и
гражданским обществом в общей системе государственного управления
представляют большую актуальность и важность в противовес
1
Энциклопедия государственного управления в России. В 2-х т. Том 1 / Социология и
политология. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://padaread.com/?book=79784
(дата обращения – 24.07.2019).
16
традиционному ее видению – организация и регулирование воздействия со
стороны государства на жизнедеятельность людей и общества в целом с
целью упорядочить ее, преобразовать или сохранить, используя властную
силу
1
.
Фактически, в ответ на требование граждан, которые были недовольны
большим количеством государственных учреждений и не слишком высоким
качеством предоставления ими публичных услуг, правительства многих
стран мира в конце двадцатого века осуществили ряд реформ,
способствовавших улучшению их развития.
С этого времени начался процесс замены традиционных механизмов
социального управления на рынке: с «приказывать и контролировать» на
«мотивировать и получать результат»
2
.
Объективно, новые реалии требовали применения новых подходов к
управлению обществом:
- замену традиционных способов управления, базировавшихся на
применении властных полномочий, на более гибкие;
- переход от четких бюрократических процедур, на ориентированные
на предоставление качественных публичных услуг.
В этих странах целый ряд политических, социально-экономических и
институциональных факторов привел к появлению новой формы управления
в публичном секторе - «публичному администрированию». Появление
«публичного администрирования» стало закономерным шагом в развитии
государственного управления.
В отличие от традиционного государственного управления, «публичное
администрирование» - это целенаправленное взаимодействие публичных
администраций с юридическими и физическими лицами по поводу
обеспечения реализации законов и подзаконных актов и выполнения части
1
См.: Там же.
2
Bouckaert G. Modernizing the Rechtsstaat: Paradoxes of the Management Agenda / G.
Bouckaert. –Berlin: Duncker & Humblot, 2015. – РР. 77-78.
17
основных функций: ориентирующего планирования, определяющего
желаемые направления развития, создание правовых, экономических и
других условий для реализации интересов участников взаимодействия,
разделения труда, кооперирования и координации деятельности,
мониторинга результатов
1
.
Новому направлению социального администрирования присущи
следующие виды компетенций:
а) интеллектуальная компетенция:
- способность к аналитико-прогностической деятельности;
- умение разработки и обоснования выбора наиболее эффективных
решений.
б) функциональная компетенция:
- умение применения инструментов демократического управления в
сферах государственного, регионального и местного управления,
международного сотрудничества;
- знание социального развития, регулирования экономики, публичных
финансов, коммуникаций, конституционно-правовых и административно-
правовых основ управления, электронного управления, территориального
управления, международных институтов и процедур, технологий управления
человеческими ресурсами.
в) социальная компетенция:
- наличие коммуникативных способностей;
- умение работать «в команде»;
- готовность к сотрудничеству и разрешению конфликтов
2
.
При этом основными факторами, повлиявшими на появление
«публичного администрирования» стали:
1
См.: Bouckaert G. Modernizing the Rechtsstaat: Paradoxes of the Management Agenda. – РР.
94-95.
2
Балабанова Л.В. Управление персоналом: учебник [Текст] / Л. В. Балабанова, А. В.
Сардак. - М.: Центр учебной литературы, 2014. – С. 68.
18
- требования общества к уменьшению численности и повышению
производительности работы государственных учреждений;
- необходимость введения рыночного стиля управления;
- потребность в децентрализации властной вертикали;
- целесообразность фокусирования внимания на результатах, а не на
процедурах.
По сути, модель идеальной бюрократии, которую предлагал в свое
время Макс Вебер, и которая стала базисом для системы государственного
управления, потерпела крупной критики уже во второй половине двадцатого
века. Использование модели Макса Вебера на практике показало, что только
благодаря четкой управленческой иерархии и соблюдению жестких правил
нельзя ожидать значительного повышения эффективности управления.
«Формальная обезличенность» работников и сосредоточенность на
усовершенствовании операций в их работе не позволило классической
теории менеджмента максимально успешно решить проблему повышения
производительности труда в государственном секторе
1
.
Именно поэтому, на дальнейшую эволюцию научного управления в
значительной степени оказала влияние поведенческая теория в менеджменте,
уделившая пристальное внимание значимости в управлении непосредственно
человеческого фактора. Яркой представительницей школы человеческих
отношений - американкой Мэри Паркер Фоллетт – управление было
определено в качестве искусства выполнения работы за других людей
2
. Такая
формулировка этого вопроса свидетельствует о том, что повышения
действенности управления вполне можно достигнуть через повышение
эффективности использования деятельности людей как ресурса. При таких
1
Босак А. С. Публичное управление как новая модель управления в государственном
секторе / А. С. Босак // Государственное управление: теория и практика, 2015. - № 2. – С.
14-16.
2
Follett M. P. Creating Democracy, Transforming Management [Text] / Mary P. Follett, Tonn
Joan C., New Haven: Yale University Press, 2014. – Р. 17.
19
условиях в центре внимания должен был встать человек, а не
организационная структура.
Фактически, в государственном секторе «бюрократическая модель»
превратилась в «рыночную модель»: акценты сместились с выполнения
работы в соответствии с инструкциями и четкими правилами на работу,
которая направлена на предоставление качественных публичных услуг и
достижение эффективных результатов. Это побудило к тому, что произошла
трансформация «государственного управления» в «публичное
администрирование», а со временем и в «публичное управление».
Термин «публичное управление», который заменил термин «публичное
администрирование», впервые использовал английский государственный
служащий Десмонд Килинг в 1972 г. По его мнению, «Публичное управление
- это поиск наилучшим образом использования ресурсов для достижения
приоритетных целей государственной политики»
1
.
Один из современных исследователей публичного управления Гирт
Букерт отмечает, что «публичное управление не является каким-то
нейтральным, техническим процессом, оно является деятельностью, которая
тесно связана с политикой, законом и гражданским обществом»
2
.
Например, основным инструментом, обеспечивающим действенность
сотрудничества между областными и районными органами власти, является
согласованность совместных действий.
Это достигается координацией работы по планированию деятельности
на месяц, квартал, полгода и год, дает возможность согласовать позиции двух
ветвей власти уже на начальной стадии.
Взаимодействие районных и местных администраций предусматривает
совместное проведение заседаний коллегий и президиумов, единых дней
информирования, еженедельных совещаний-семинаров исполнительных
1
Keeling D. Management in Government [Text] / D. Keeling (2014), London: Allen & Unwin. –
Р. 15.
2
См.: Bouckaert G. Modernizing the Rechtsstaat: Paradoxes of the Management Agenda. – Р.
97.
20
аппаратов вместе с сельскими, поселковыми главами, где рассматриваются
актуальные вопросы современности.
Все это дает возможность скоординировать работу двух ветвей власти
на местах и оперативно принимать решения, от которых зависит развитие
регионов.
Существующий сегодня опыт позволяет выделить следующие
организационно-правовые формы координационного взаимодействия
органов местной власти:
1) образование специальных органов на паритетных началах для
реализации совместных программ, осуществление конкретных действий в
определенных сферах жизнедеятельности территории;
2) проведение координационных совещаний (семинаров) с участием
руководителей и должностных лиц местных органов исполнительной власти
и органов местного самоуправления;
3) проведение совместных действий по комплексным вопросам и
планированию с распределением обязанностей между участниками их
реализации;
4) проведение совместных заседаний коллегий и президиумов и
принятие совместных распоряжений председателем соответствующей
местной государственной администрации и председателем областной
(районной) администрации;
5) составление аналитических обзоров совместной деятельности
органов местного управления с целью выявления положительного опыта и
его внедрения;
6) наличие общих СМИ;
7) совместное проведение массово-культурных мероприятий.
Таким образом, тесное сотрудничество местных государственных и
самоуправленческих органов, как правило, приносит положительные
последствия, в результате которых органы государственной власти
обеспечивают условия, необходимые для нормальной деятельности органов
21
местного самоуправления, а самоуправляющиеся структуры выполняют
немало функций сугубо государственного характера.
Делегирование полномочий исполнительной власти местному
самоуправлению является достаточно распространенным явлением в
современной как отечественной, так и зарубежной практике.
Совершенствование правового и административного взаимодействия
между органами государственной власти и органами местного
самоуправления требует обеспечения:
- универсальности реализации государственной политики;
- определенного уровня самостоятельности этих органов в способах
реализации государственной политики;
- усиления сотрудничества между правительством и органами местного
самоуправления;
- внедрения действенных механизмов согласования решений
центральных и местных органов исполнительной власти, затрагивающих
интересы местного самоуправления;
- решения проблемы делегирования полномочий исполнительной
власти местному самоуправлению, законодательного определения
принципов, условий и порядка их делегирования, формы контроля над
исполнением делегированных полномочий, а также ответственности органов
исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных лиц за
неисполнение или ненадлежащее выполнение делегированных полномочий;
- создание механизма эффективного контроля над законностью
осуществления собственных полномочий органами местного
самоуправления.
Обобщая проведенный анализ относительно трансформации
государственного управления в современные системы регулирования
обществом, которая происходит в развитых странах мира, следует
констатировать: Россия, как страна, избравшая европейский вектор развития,
22
должна двигаться по инновационному пути совершенствования модели
управления в государственном секторе.
Совершенствуя сферу публичного управления желательно исследовать
лучшие зарубежные тенденции и практики, принимать во внимание
положительные результаты и использовать их, адаптируя к национальным
особенностям. Все эти шаги должны отвечать ожиданиям граждан и
формировать модель управления, которая сбалансирует интересы главных
участников общественного процесса.
1.2. Анализ основных теорий взаимодействия органов государственной
власти и муниципального управления
Согласно Основному закону страны - Конституции РФ, власть в России
осуществляется народом непосредственно посредством органов
государственной власти и органов местного самоуправления
1
. Это говорит о
том, что органы самоуправления на местах не могут быть составным
элементом государственного механизма. По своей конституционной сути,
они являются отдельной формой проявления и реализации власти народа.
Таким образом, местное самоуправление – не составляющий элемент
государственной власти. Наряду с этим, этим обстоятельством не
обеспечивается полная его автономность от власти государственной, что дает
все основания рассматривать местное самоуправление как элемент
политической системы, в качестве самостоятельной формы проявления
публичной власти, при помощи которой происходит адаптация к изменению
социальных требований
2
.
Административное и правовое взаимодействие между органами
местного самоуправления и государственной власти является достаточно
1
См.: Конституция РФ.
2
Андрияш В.И. Евтушенко А.Н. Местное самоуправление в политической системе
общества / Андрияш В.И. Евтушенко А.Н. // Современная российская политика. Политики
и политологи о ней. – Спб.: Питер, 2017. - Вып. 11. - С.148-157.
23
разнообразным. По этим причинам аналитическое исследование основных
моделей и теорий такого взаимодействия – один из наиболее значимых
вопросов в государственном управлении и политологии. Степенью
оптимальности его решения, включая и общетеоретические его позиции,
обусловлено не только развитие демократии в нашей стране, так и
перспективы дальнейшей эволюции ее государственности.
В данном контексте считаем необходимым выделить тот факт, что
отдельные аспекты по взаимодействию различных ветвей власти и
управления появились практически одновременно с возникновением
непосредственно самого местного самоуправления как института. В тесной
зависимости от попыток решения проблем проявлений местной власти, ее
воздействия на общество за пределами системы власти государственной,
независимости от государства либо рассмотрения ее в качестве
составляющей государственного организма и выполняющей лишь его
функции, формировались и теории относительно государственной власти и
местного самоуправления
1
.
Одна из первых появившихся таких теорий - это теория свободной
общины. Она была основана и руководствовалась нормами бельгийского и
французского права на рубеже XVIII - XIX вв. Основной ее догмой было –
идея самостоятельного решения общиной своих дел как проявление
естественного ее права
2
. Поэтому, в рамках такой доктрины, органы местного
самоуправления являются органами не государственной власти, а органами
общин, которых избирают члены самой общины
3
.
На основании представленных выше положений, процессы по
взаимодействию между органами власти на государственном уровне и на
1
См.: Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления. – С. 132; Фадеев В.И.
Муниципальное право России / Фадеев В.И. – М.: Юрист, 2014. – С.18-19.
2
Бельгийская конституция 7 февраля 1831 года / [под ред. и с примеч. С.Г. Сватикова;
пер. с фр. А. Харитонова, В. Харитонова]. – Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс»,2015. – С.
39; Местное самоуправление в России. История, проблемы, предложения. - М.: Наука,
2014. – С. 98.
3
См.: Кравченко В. Местное самоуправление в истории России. – С. 8-9.
24
местах осуществляются так, что государственными органами осуществляется
надзор и контроль над тем, чтобы обществом и выбранным им органами не
превышались пределы их компетенции, однако государственная власть не
может вмешиваться в компетенции общин и их органов.
Охарактеризованную выше теорию свободной общины сменила
(общественная) громадовская теория самоуправления. Во многом в ее основу
были положены постулаты предыдущей теории. Но на первые позиции ею
были выдвинуты уже не неотчуждаемый, естественный характер общинных
прав, а обоснованная негосударственная природа деятельности органов
местного самоуправления, в основном, имущественного характера
1
. Эта
теория базировалась на положении о том, что общество, являясь
самоуправляемым территориальным коллективом, характеризуется той же
самостоятельностью, что и государство, особенно, с учетом его более
раннего возникновения.
Как полагает сторонник этой теории А. Васильчиков, степень
самостоятельности общин обусловливает характер дел, которые входят в
полномочия их заведования и которые, в силу своей природы, достаточно
сильно отличаются от полномочий в рамках государственного управления.
Поэтому самоуправление – это особая форма самостоятельной организации
населения
2
.
Указанная выше теория послужила основанием для разработки и
принятия 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских
учреждениях, а также Городского Положения в 1870 г., которые во второй
половине XIX в. были внедрены в губерниях России.
3
.
1
Саханенко С.А. Организационно-правовой механизм публичного управления на
территориальном уровне. - [Электронный ресурс] / Саханенко С.А., 2016. – Режим
доступа: http://center.uct.ua/distants/courses/pu01/htm/p04_04.htm (дата обращения -
24.07.2019).
2
См.: Васильчиков А. О самоуправлении. – С. 19.
3
Евтушенко А.Н. Концепции государственной власти и местного самоуправления и их
влияние на развитие общественно-политических отношений в русских землях во второй
половине XIX в. / Евтушенко А.Н. // Гилея (научный вестник): Сборник научных трудов /
гл. ред. В.М. Вашкевич. - М., 2014. - Вып. 12. - С.178-186.