25
Необходимо сказать, что на тот исторический период все попытки
определения местного самоуправления в качестве деятельности,
отличающейся, по своей сути, от административной государственной
деятельности, постигла неудача. Как писал Б. Нольде, самоуправляющимися
единицами выполняются те же задачи, что и непосредственными
государственными органами, поэтому они являются такой же частью
управления государственного, как коронное управление
1
.
Историческим опытом тех времен полностью доказано, что взгляды
теоретиков - сторонников громадовской теории самоуправления и свободной
общины, реальной действительности не соответствует. Однако в настоящем
для избавления от тоталитарности прошлого, которое только условно можно
соотнести с реалиями местного самоуправления, идеи громадовской теории
все же были заложены Конституцию РФ
2
.
Ввиду того, что возможности государственного аппарата
характеризуются определенными границами в части решения вопросов на
местах, государственная власть нуждается в поддержке населения. По этим
причинам и возникает, образно говоря, кооперация между государственной
властью и органами местного самоуправления с целью совместно решать
местные дела. Такая идея оказала влияние на процесс развития
государственнической теории самоуправления, получившей наибольшее свое
распространение в Европе.
Ряд ее основных положений разработали немецкие ученые Л. Штейн
3
и
Р. Гнейст
4
. В соответствии с данной теорией, органы местного
самоуправления полностью подчиняются государству. По своей сути, они –
лишь звено власти государственной; у них нет собственных прав,
1
См.: Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. – С. 261-262.
2
Шаповал В. Сущность местного самоуправления (вопросы теории). - [Электронный
ресурс] / Шаповал В. – Режим доступа:
http://www.municipal.gov.ua/data/loads/7slyhanna_zbirnik_mynryh_statta_shapoval.doc (дата
обращения - 24.07.2019).
3
См. Штейн Л. Учение об управлении и право управления. – 584 с.
4
См.: Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. – 89 с.;
Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. – 76 с.
26
собственных компетенций. Как полагал Л. Штейн, на местах
самостоятельность органов состоит лишь в том, что они - не
непосредственные государственные органы, а органы в пределах местных
сообществ, на которые государством возложена реализация и решение
вполне конкретных задач по государственному управлению.
Надо отметить, что данный подход достаточно популярен в США.
Обусловлено это тем, что процесс регламентации управления на местах в
этой стране входит в компетенцию штатов и в большинстве своем местные
органы наделены лишь полномочиями, четко определенными штатом и
вытекающими непосредственно их них.
В нашей стране эта теория нашла поддержку у В. Безобразова
1
, Н.
Коркунова
2
, А. Градовского
3
, Н. Лазаревского
4
.
Например, В. Безобразов высказывал мнение о том, что
самоуправление и государство нераздельны между собой и что любые
попытки разъединить их способны разрушить либо самоуправление, либо
государство
5
.
В соответствии с рассматриваемой теорией, местное самоуправление –
это, в первую очередь, одна из форм, согласно которой организовано
государственное управление на местах, входящая в общую государственную
систему. Другими словами, местные дела – это государственные дела,
которые переданы в ведение органов на местах, поскольку именно местные
органы в наибольшей степени осведомлены относительно интересов и
проблем в местных общинах и поэтому способны удовлетворить их наиболее
полно.
1
См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная
власть. – 324 с.; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – 124 с.
2
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – 311 с.
3
См.: Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. – 148 с.
4
См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. – 121 с.
5
См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная
власть. – С. 11.
27
Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются
следующим статусом: это юридические лица, которые вступают в ряд
юридических отношений с государством, а также несут соответствующие
обязанности и имеют соответствующие права
1
.
Вполне очевидно, что в приведенном выше утверждении наблюдается
следующее противоречие - органы самоуправления подчинены
государственной власти (правительству) полностью и в то же время
находятся с государством в юридических отношения, подключаясь к системе
государственного управления.
Попытки примирить и отыскать компромисс между «естественниками»
и «государственниками» воплотились в теории муниципального дуализма
(общинно-государственнической теории). В соответствии с этой теорией,
органы самоуправления наделены самостоятельностью только в вопросах
неполитической сферы. Этой теорией обусловлено то, что на местном уровне
одновременно сосуществуют как органы самоуправления, так и
правительственные органы.
При практическом использовании данной теории зачастую выходят на
поверхность недостатки предыдущих: государственной и громадовской. При
этом проявляется еще один, достаточно весомый, недостаток – нарушается
принцип разделения властей.
В соответствии с громадовско-государственной теорией органам
местного самоуправления при осуществлении ими соответствующих
управленческих функций с выходом за рамки местного самоуправления,
необходимо действовать как инструмент и элемент государственного
управления.
Этой теорией, по сути, усиливается государственная природа органов
местного самоуправления, так как совершенно размыты отличия между
местными и общегосударственными делами.
1
См.: Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство. – С. 86-87.
28
Как полагает Л. Кириченко, в наибольшей степени оптимальна для
России именно громадовского-государственная концепция. Прежде всего, ею
обеспечен процесс формирования механизма местного самоуправления с
точки зрения институционализации гражданского общества, то есть
построения самоуправляющихся образований как независимых относительно
государства институтов. Кроме того, именно эта модель предоставляет
возможность для активного привлечения органов местного самоуправления и
их должностных лиц к практической реализации задач и функций
государственного управления
1
.
В науке существуют и другие теории местного самоуправления, а
именно:
- теория самоуправляющихся единиц, согласно которой местное
самоуправление является «продуктом самоограничения государства»,
муниципалитеты выполняют функции государственного управления, но
остаются органами не государства, а территориальной общины
2
;
- органическая теория, рассматривающая общество как низовой
социальный организм, имеющий ряд публично-правовых полномочий, не
делегированных государством, а принадлежащих общине по собственному
праву
3
;
- теория муниципального социализма, основанная на возможности
эволюции буржуазного местного самоуправления в социалистическое;
- социальная классовая теория, согласно которой местное
самоуправление - это форма государственного управления определенным,
одним из публичных институтов государства, благодаря которому правящий
класс обеспечивает на местах соблюдение своих интересов
4
;
1
Кириченко Л. Народовластие и местное самоуправление в России / Кириченко Л. //
Право. - 2017. - №6. – С. 10-12.
2
Еллинек Г. Общее учение о государстве / Еллинек Г. – 2-е изд., испр. и доп. по 2-му нем.
изд. С.И. Гессена. – СПб.: Питер, 2018. – С. 98.
3
Роль государства и права в обществе - основные теории происхождения и сущности
государства и права // Основы правоведения: учеб. пособие. - М.: Инфра-М, 2015. - С.5-6.
4
См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. – С. 121.
29
- теория социального обслуживания, согласно которой
муниципалитеты осуществляют функции содействия благосостоянию
жителей коммун
1
.
Все эти теории нашли свое первоначальное воплощение в основных
моделях местного самоуправления, основное содержание и суть которых
рассмотрены далее.
1.3. Анализ зарубежных моделей правового и административного
взаимодействия между государством и муниципальным управлением
Проведенный анализ зарубежных моделей правового и
административного взаимодействия между государством и муниципальным
управлением позволил выделить основных модели такого взаимодействия,
представленные англосаксонской (английской или англо-американской),
континентально-европейской (французской, немецкой), иберийской и
советской.
Англосаксонская модель появилась в Англии, где и получила свое
развитие. Для этой страны характерно наличие административно-
территориальных образований (округов и графств), где в целях решения
вопросов на местах собирается совет, полномочия которого длятся в течение
четырех лет. Всех других должностных лиц в графстве (шерифа, менеджера и
др.) также избирает население. Низовое звено - приходы.
Результатом последней реформы местного самоуправления (1985 г.)
стало некоторое изменение функций в отдельных местных образованиях и
усиление правительственного влияния (переход ряда функций от местных
образований к ведомствам)
2
.
1
Шумянкова Н.В. Муниципальное управление: учеб. пособие / Н.В. Шумянкова. − М.:
Экзамен, 2015. – С. 27.
2
Иностранное конституционное право / под ред. В.В. Маклакова. – М.: Юрист, 2016. – С.
63-69.
30
Если говорить об особенностях данной модели, то основная из них –
это устойчивость обычного права, основа которого характеризуется
однородностью и единством всего права, которое является обязательным не
только для носителя верховной государственной власти, но и для народа. По
этим причинам в XIX в. в Англии управление территориями формировалось
и существовало не как самоуправление, а в качестве государственного
института, которым управляли не центральные органы, а законы, принятые
на уровне парламента.
Данной моделью полностью исключены на местах представители со
стороны центрального правительства. Власть осуществляется
муниципалитетами. Наряду с этим, когда муниципалитетами превышаются
пределы их полномочий, это предоставляет правительству возможность
вмешательства в их дела.
Англосаксонскую модель применяют такие страны как
Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и ряд других
государств. Аналогичную систему организации местной власти используют и
в нашей стране России, когда представительные органы со стороны местного
самоуправления могут формально выступать в качестве автономно
действующих в пределах тех полномочий, которые им предоставлены.
Как указывает российский исследователь К. Павлов, англосаксонский
вариант системы местного самоуправления соответствует задаче построения
демократического общества с рыночными принципами построения
экономики. Однако опыт проведения реформ в РФ показывает, что при
отсутствии демократического опыта он вряд ли является оптимальным. По
его мнению, в связи со слабым влиянием высших государственных органов
англосаксонская система наименее подходит для России, поскольку
негативно влияет на эффективность российского производства
1
.
1
Павлов К. Выбор оптимальной модели местного управления / Павлов К. // Общество и
экономика. − 2017. – №5. – С. 123.
31
Континентальная (французская) модель местного управления,
базируется на сочетании государственного управления на местах и местного
самоуправления. Согласно этой модели местные органы власти подчиняются
высшим государственным органам, осуществляющим непосредственный
контроль над их деятельностью.
Французская модель допускает контроль центральной власти через
специально предназначенных представителей.
Для Франции характерной является иерархичность подчиненности
властных структур. Присутствуют выборные органы не везде, а лишь в
регионах, департаментах, коммунах.
Основа административной территориальной единицы здесь - коммуна,
населением которой избираются мэр и муниципальный совет. Совет
распоряжается имуществом, руководит службами, распоряжается
бюджетом
1
.
Низовой уровень местной власти - провинция, которая объединяет в себе
отдельные муниципалитеты. Ею управляет депутация, а муниципалитетами -
советы, которые избирает население страны
2
.
Местные органы наделены широкими правами в целях решения
социальных и экономических задач, а также они располагают возможностью
объединить усилия для решения особо значимых проектов
3
.
Смешанная модель присуща таким странам как Австрия, Германия,
Япония. Для нее характерны определенные сходства и с континентальной, и
с англосаксонской моделями.
Наряду с этим, из этой группы государств следует выделить Германию,
соединившую в себе принципы обеих моделей и выработавшую собственные
яркие особенности. От французской немецкая модель отличается тем, что
органы местного самоуправления ведут свою деятельность в соответствии с
1
Организация административной власти во Франции. – М.: Юрист, 2015. – С. 131.
2
Пэюнэнен А. Исполнительная власть в Финляндии. Государство и право / Пэюнэнен А. –
2014. – №7. – С. 355.
3
Конституции зарубежных государств. – М.: Норма, 2017. – С.292-297.
32
поручением со стороны государства, а общиной в соответствии с законами и
под ее ответственность решаются задачи общинного уровня.
1
На сегодняшний день в Германии система самоуправления приняла на
себя часть государственных функций. Земли и Федерация – это уже не
единственные субъекты государственного управления. Общины
осуществляют свое функционирование либо в качестве институтов
самоуправления, либо в качестве органов, которым делегирован ряд функций
со стороны государства
2
.
Что касается иберийской и советской моделей, то они являются
разновидностью англосаксонской модели. Этому варианту присуща общая
особенность - отсутствие территориальных представительств центральных
органов государственного управления.
Однако кроме названных существуют и другие модели взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления, одной из
которых является классификация, предложенная современным российским
исследователем А. Черкасовым. Она состоит из трех моделей (рис. 1).
Таким образом, не только местные органы оказываются зависимыми от
правительства (общая поддержка, финансовые субсидии, законодательное
регулирование и т.д.), но и правительство зависит от местной власти при
реализации своего политического и экономического курса на местах.
По сути, указанная модель схожа с моделью партнерства, но в ней
отсутствует равноправие государственных органов и органов местного
самоуправления.
Государственная власть и местное самоуправление - это институты,
призванные оказывать услуги населению. Понятно, что государство не может
брать все это на себя.
1
Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры,
особенности, недостатки) / Кнемайер Ф.Л. // Государство и право. – 2015. – №4. – С. 21-
23.
2
См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. – С. 6.
33
Рисунок 1. Система моделей взаимодействия по А. Черкасову
Источник: составлено автором на основании
1
Однако, предоставляя больше полномочий и самостоятельности
органам местного самоуправления, как того требуют европейские стандарты,
государство несет ответственность за сбалансированное развитие всех
территориальных образований, за территориальную целостность страны.
Поэтому есть смысл в том, что исследователи признают местное
самоуправление децентрализованной формой государственного управления
2
.
Перечисленные модели опираются на рассмотренные выше мировые
теории государственной власти и местного самоуправления. Так, «модель
1
См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – С. 115 –
119.
2
См.: Шаповал В. Сущность местного самоуправления (вопросы теории).
1. Модель партнерства
• Предложена в XIX в. в трудах Дж. Ст. Миля. Согласно этой модели отношения
местной и центральной власти - это отношения партнеров и равноправных
товарищей, имеющих общие цели и предоставляющих необходимые услуги
населению. Местное управление - это «органический элемент самовыражения
соответствующего местного сообщества»
2. Агентская модель
• Местные органы считаются своеобразным инструментом, с помощью которого
государственная власть реализует свой политический курс на местах. Местное
управление является только административным средством осуществления
управленческих функций на местах, направленным не столько на обеспечение
местного представительства, сколько на предоставление услуг. Государственная
власть как гарант эффективности социально-экономической и общественной
жизни призвана обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых
гражданам.
3. Модель
взаимозависимости
• Отношения центральных и местных органов характеризуются, как и некоторой
степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным
властным потенциалом сторон, а также имеющимися в их распоряжении
ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Правительство
контролирует парламент и имеет возможность добиваться принятия законов,
регулирующих деятельность муниципальных учреждений. Местные
представительные органы, в свою очередь, имеют самостоятельный мандат,
полученный от избирателей, собственные финансовые средства, компетенции,
которые закреплены за ними законодательством.
34
партнерства» построена на общинной теории, «агентская модель» - на
государственнической, «модель взаимозависимости» - на громадовско-
государственнической (муниципального дуализма) теории.
Выводы к Главе 1
Проведенный в работе теоретический анализ позволил сделать вывод о
том, что негосударственный характер органов местного самоуправления,
закрепленный в Конституции РФ, не является достаточным основанием для
того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного
административно-правового механизма, хотя понятно, что соотношение
органов государственной власти и местного самоуправления будет
существенно отличаться управленческими механизмами. Кроме того,
местное самоуправление – это необходимый элемент гражданского
общества, которому присущи практически все его базовые компоненты.
Все это подтверждает мысль об одинаковой природе государственной
власти и местного самоуправления, которые имеют разную специфику как
институты власти. Понятно, что в большинстве случаев невозможно четко
отделить вопросы, входящие в компетенции местных органов и органов
государственной власти. Однако в тех случаях, когда это возможно сделать,
мы не можем их противопоставить друг другу, поэтому и
противопоставление государственной власти и местного самоуправления не
имеет ни теоретических, ни практических оснований.
Наиболее обоснованной, по нашему мнению, является промежуточная
позиция, получившая теоретическое обоснование в смешанной
дуалистической теории, поскольку в российском законодательстве должна
быть представлена именно дуалистическая концепция как наиболее
обоснованная. Она больше соответствует требованиям общегосударственной
стратегии развития и формирования управленческой системы, направляя