75
Таким образом, правило «на местах виднее» хотя и действует, но не
должно вести к так называемому «партикуляризму», когда появляются
несуразные местные решения.
Таким образом, задачи, система и структура органов не могут быть
ограничены теми или иными уровнями публичной власти. Это
общегосударственная проблема, совершенствование теории и практики в
данном направлении должно вести к выработке общегосударственных
контуров и особенностей их применения на каждом уровне публичной
власти.
3.3. Разработка и обоснование региональной модели правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и
муниципального управления
Подытоживая результаты исследования, проведенного в этой работе,
считаем целесообразным, прежде всего, выделить проблемы в вопросах
взаимодействия органов государственной власти и муниципального
управления в рамках правового и административного поля, которые
обуславливают необходимость разработки региональной модели такого
взаимодействия.
Дублирование функций и конфликты во взаимодействии местных
органов исполнительной власти, а также органов государственной власти и
муниципального самоуправления становятся весомым институциональным
барьером при выборе приоритетов и механизмов реализации структурной
политики. Конфликты между представителями этих органов приводят к
созданию дублирующих управленческих структур, чрезмерных финансовых
затрат и, в итоге, к неэффективной и несбалансированной структуре
экономики. Так, полномочия между органами государственной власти и
органами местного самоуправления должным образом не распределены.
76
Одновременно происходит их неоправданная централизация, дублирование и
безосновательное делегирование полномочий.
Все эти факторы усложняют систему муниципального управления,
приводя к конфликтам между этими органами власти. Поэтому обеспечение
их оптимального взаимодействия является одним из приоритетных
направлений организации публичной власти на местах, поскольку от этого
зависит решение проблем как локального, так и местного характера. После
анализа законодательной базы, во-первых, было выявлено, что полномочия
местных государственных администраций полностью дублируются органами
местного самоуправления.
В то же время недостаточно использован опыт зарубежных стран при
разработке законов о местных государственных администрациях и местном
самоуправлении относительно четкого разграничения объектов управления.
Таким образом, можно говорить о так называемых противоречиях в сфере
компетенции властных структур.
Во-вторых, стоит упомянуть о принципе разделения властей: когда
органы местного самоуправления, не будучи органами исполнительной
власти, имеют право и выполняют функции исполнительной власти.
В-третьих, местные государственные администрации подконтрольны и
подотчетны органам соответствующего уровня, а те, в свою очередь,
контролируют реализацию комплексных программ, исполнение бюджета и
др. вопросы. Кроме этого, они заслушивают отчеты глав местных
государственных администраций, их заместителей, руководителей
управлений, отделов, других структурных подразделений государственной
администрации.
В то же время городской, поселковый, сельский главы подотчетны
только территориальным органам, а ты подконтрольны лишь настолько,
насколько депутаты подотчетны своим избирателям на округах.
Существуют также противоречия в сфере делегирования полномочий.
Согласно законодательству, государство делегирует часть своих функций
77
органам местного самоуправления. В результате они решают вопросы не
только местного характера, но и вопросы государственной политики.
Поскольку в законе не указаны конкретные особенности понятия «вопросы
местного значения», это дает возможность трактовать его в зависимости от
ситуации. В то время как районные, так и областные органы делегируют
местным государственным администрациям полномочия при отсутствии в
районах и областях исполнительного органа. Это приводит иногда к
превращению местных государственных администраций в исполкомы. Таким
образом, глава местной государственной администрации находится в
жесткой зависимости и должен в своей деятельности заниматься, прежде
всего, потребностями местной администрации, а не государства.
Одновременно возникают определенные разногласия во взглядах
между областными государственными администрациями, местными
властями и группами влияния на уровне региона и города.
Поэтому налаживание действенного взаимодействия местных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления и органов
государственной власти разных уровней возможно только на принципах
партнерства и взаимодействия. Это позволит осуществлять оптимальный
выбор приоритетных направлений структурной политики и определить
реальные механизмы их реализации.
Особенно важны взаимоотношения между органами самоуправления в
крупных городах и регионах. Существующий опыт в этой сфере обнаружил
много конфликтов. Роль крупных городов и целых метрополий в будущем
будет расти и потребует соответствующих механизмов регулирования при
реализации структурной политики на муниципальном уровне. Вместе с тем,
местные органы исполнительной власти и местного самоуправления
являются своеобразным посредником в отношениях «гражданин –
государство». Поэтому организация деятельности местных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления потребует
78
качественных радикальных изменений, направленных на обеспечение
реализации интересов гражданина.
В частности, сегодня это является насущной проблемой, поскольку это
определяет организационно-правовые и административные основы
деятельности местных органов исполнительной власти в России.
Другим важным институциональным барьером является также
неэффективность самого института местного самоуправления. Известно, что
особая роль при формировании этого института принадлежит формальным
институтам, среди которых наиболее весомое значение имеют институты и
нормы муниципального законодательства.
Наряду с этим, институциональные недостатки муниципального права
в России заключаются в существовании противоречий, примерами которых
являются устаревшие нормы муниципального законодательства.
Выразительной особенностью современного российского муниципального
права является то, что к нему относится значительное количество
подзаконных нормативных актов, при этом некоторые из них противоречат
актам высшего юридического уровня.
Также достаточно распространено явление, когда очень слабой
является система правоприменения законодательных актов, в частности,
селективность исполнения законодательства на муниципальном уровне. Т.е.
достаточно слабыми являются механизмы контроля по выбору базовых целей
структурной политики на муниципальном уровне. Это приводит к массовой
практике неформальных договоренностей на муниципальном уровне и
лоббистскому давлению на структурную перестройку экономики региона в
целом.
Следующим барьером является недостаточность институционального
механизма объединения стратегий и программ развития, как на местном, так
и на региональном уровнях. В результате возникают различные видения
приоритетов структурного развития экономики, что является существенным
препятствием своевременности подготовки и реализации соответствующих
79
стратегий и программ. Таким образом, обсуждение на стадии формирования
структурной политики должно происходить на основе проведения
консультаций, где будут указаны основные действующие лица этого
процесса - региональные, местные органы власти и др.
На последующих стадиях формирования и реализации структурной
политики необходимо создать Наблюдательные комитеты, в состав которых
войдут представители всех заинтересованных сторон.
Вместе с тем к институционально-экономическим барьерам реализации
структурной политики следует отнести: доминирование государственных
трансфертов в структуре доходов местных бюджетов; низкую долю бюджета
развития в составе местных бюджетов; значительную дотационность
местных бюджетов (до 90%); высокий уровень централизованности местного
бюджета (до 70-75%)
1
.
Таким образом, сегодня не сформирована надлежащая финансово-
экономическая база органов местного самоуправления, которая дала бы им
возможность эффективно осуществлять собственные функции и
реализовывать структурные реформы экономики в целом. Соответственно
все это приводит к невозможности финансового обеспечения функций
местных органов власти.
Кроме этого, устранение институциональных барьеров, возникающих
при формировании и реализации структурной политики на муниципальном
уровне, потребует от всех участников этого процесса придерживаться
определенных принципов, в частности, принципа партнерства и
сплоченности действий (власти, бизнеса, общества и т.д.); принципа
открытости в выборе приоритетов и задач структурной политики для
повышения уровня доверия к властным институтам; принципа сочетания
стратегий и программ структурной перестройки экономики на региональном
1
Батанов А.В. Муниципальная власть в РФ: конституционно-правовые проблемы
организации и функционирования: Дис. ... д-ра юрид. наук / Александр Васильевич
Батанов. - М.: Наука, 2018. - С. 14.
80
и муниципальном уровне; принципа результативности при реализации
поставленных задач структурной политики; принципа адекватности
структурных сдвигов относительно экономически ресурсного потенциала
региона; принципа подотчетности на всех уровнях властных институтов в
определении четкости компетенции и их отчетности за процессы
формирования и реализации структурной политики.
Трансформационные процессы в социально-экономическом развитии
России вызывают объективную необходимость совершенствования
государственного регулирования территориального развития. Такая ситуация
вызвана необходимостью развития территориальной инфраструктуры в
России, что, соответственно, стимулирует развитие всех сфер хозяйственной
деятельности. Существенную роль в государственном регулировании
территориального развития играет организационный и административно-
правовой механизм, который, как было выявлено, в нынешних условиях
является многогранным и несовершенным и нуждается в модернизации.
Организационный механизм государственного регулирования
территориального развития содержит следующие составляющие:
- центральные органы исполнительной власти;
- органы местного самоуправления.
В частности, центральные органы исполнительной власти
ответственны за внедрение стратегий экономического развития территорий и
их взаимосвязь с общим стратегическим развитием страны с целью
обеспечения максимально рационального использования территориального
потенциала и общегосударственных нужд. Также центральные органы
исполнительной власти осуществляют регулирование межрегиональных
отношений и обеспечивают благоприятные условия для реализации
программ территориального развития, в состав которых входит несколько
регионов, на общегосударственном уровне.
В функции центральных органов исполнительной власти в этом
контексте входят следующие (рисунок 5):
81
Рисунок 5. Функции центральных органов исполнительной власти по
обеспечению территориального развития
Источник: составлено автором
Что касается функций органов местного самоуправления, то они
рассмотрены на рисунке 6.
Рисунок 6. Функции органов муниципального самоуправления по
обеспечению территориального развития
Источник: составлено автором
Формирование и
исполнение бюджетов
на местном уровне
Управление объектами,
которые находятся в
коммунальной
собственности
Формирование
благоприятных условий
для развития
предпринимательства
Функции органов муниципального самоуправления по
обеспечению территориального развития
Обеспечение социальной
защиты населения
Обеспечение экологической
безопасности
Развитие инфраструктуры
на региональном уровне
Формирование
благоприятных условий
для территориального
социально-экономического
развития
Функции центральных
органов исполнительной
власти по обеспечению
территориального развития
Функционирование единой
таможенной, бюджетной и
денежной систем
Обеспечение соблюдения норм
действующего законодательства в
стране в целом и в пределах
конкретных регионов
Управление объектами,
которые находятся в общей
собственности
государства
82
При этом необходимо отметить, что органы местного самоуправления
традиционно играют три ведущих роли в обеспечении территориального
развития.
Первая из указанных ролей предполагает присутствие инициативы
руководящего характера в процессе формирования и реализации политики
государственного регулирования территориального развития. В частности, в
рамках этой роли проводится мониторинг текущего состояния социально-
экономического развития территории, а также определяются первоочередные
влиятельные факторы и определяются перспективы социально-
экономического развития территории.
Вторая роль предполагает администрирование сложившихся
определенных программ и проектов территориального развития с целью
достижения поставленных задач, контроля над процессом внедрения
разработанных мероприятий и получения предусмотренного результата.
Третья роль посвящена формированию благоприятных условий для
максимально эффективного применения всех имеющихся территориальных
ресурсов.
Следует при этом учесть, что именно органы муниципального
самоуправления являются главными инициаторами формирования программ
территориального экономического развития путем привлечения финансовых
ресурсов на общегосударственном и местном уровне. Таким образом, органы
муниципального самоуправления применяют регулятивные функции с целью
обеспечения территориального развития.
При этом необходимо учесть, что местные органы власти в этом
контексте играют ключевую роль через:
- формирование благоприятных условий для развития физической
территориальной инфраструктуры;
- обеспечение эффективного развития предпринимательства и бизнеса
в целом;
83
- рациональное применение объектов коммунальной собственности и
эффективное использование ресурсов местных бюджетов как финансового
базиса управления на местном уровне;
- эффективное управление территориальным государственным
сектором экономики;
- информационное обеспечение бизнес-структур и территориальных
общин относительно территориальных ресурсных возможностей, изменений
в содержании регулирующих функций на общегосударственном и местном
уровнях, новые возможности, инновации и др.
Необходимо в процессе анализа организационного механизма
государственного регулирования территориального развития выделять как
внешнюю, так и внутреннюю составляющие. В частности, что касается
внутренней составляющей, то в ее пределах осуществляется анализ связи
общегосударственного и территориального развития в контексте развития
регионов, а также определяются соответствующие направления и
устанавливаются сопутствующие показатели.
Если проанализировать внутреннюю составляющую организационного
механизма государственного регулирования территориального развития в
целом, то она обеспечивает:
- определение территориальной социально-экономической политики,
которая отвечает за социально-экономическую структуру государства и ее
регионов;
- формирование социально-экономических программ развития и их
финансовое обеспечение;
- развитие общенациональной инфраструктуры физической,
финансовой и юридической точки зрения.
При этом центральные органы исполнительной власти обеспечивают
формирование политико-экономических условий для государственного
регулирования территориального развития, предусматривает формирование
84
необходимой инфраструктуры и общенационального климата хозяйственной
деятельности.
Необходимо также обратить внимание на правовое и административное
обеспечение взаимодействия между центральными органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления в контексте государственного
регулирования территориального развития.
При предлагаем рассматривать следующие модели подобного
взаимодействия (табл. 2).
Таблица 2. Модели взаимодействия центральных органов
государственной власти и органов муниципального управления
Модель
взаимодействия
Функции центральных органов
исполнительной власти
Функции органов муниципального
самоуправления
1
2
3
Модель № 1
Формирование
общегосударственной политики
территориального развития.
Назначение территориальных
органов управления.
Контроль над деятельностью
территориальных органов
управления относительно
выполнения решений центральных
органов исполнительной власти
Реализация государственной
политики территориального
развития на уровне отдельных
территорий.
Отсутствие инициативы по
созданию собственной модели
территориального развития.
Модель № 2
Выделение ключевых направлений
государственной политики
территориального развития.
Выборочное назначение
региональных органов управления.
Контроль над деятельностью
территориальных органов
управления относительно
выполнения решений центральных
органов исполнительной власти.
Разработка и реализация
государственной политики
территориального развития на
основе принципов
соответствующей
общегосударственной политики.
Ответственность за внедрение
государственной политики
территориального развития перед
центральным правительством.
Частичное назначение органов
муниципального самоуправления
центральным правительством и
частичное их избрания населением
определенной территории.