85
Продолжение таблицы 2
1
2
3
Модель № 3
Координация действия органов
муниципального самоуправления.
Ответственность за внедрение
программ территориального
развития на общенациональном
уровне.
Закрепление власти и
ответственности органов
муниципального самоуправления на
конституционном уровне.
Избрание органов муниципального
самоуправления исключительно
населением определенной
территории.
Источник: составлено автором
Если рассмотреть особенности этих моделей более подробно, то первая
из них ориентирована на обеспечение государственной политики
территориального развития с незначительной ролью органов
муниципального самоуправления.
В рамках второй модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти с органами муниципального самоуправления
осуществляется территориальное управление неконцентрированного типа.
Следует обратить внимание на то, что в этой ситуации центральные органы
исполнительной власти частично назначают органы муниципального
самоуправления, ответственные за реализацию государственной политики
территориального развития. При этом органы местного самоуправления
оказывают существенное влияние на разработку и реализацию
государственной политики, поскольку в данном случае региональная
политика больше ориентирована на обеспечение потребностей определенной
территории. При этом органы местного самоуправления остаются
ответственными перед центральными органами исполнительной власти.
Что касается третьей модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти с органами муниципального самоуправления, то она
представляет собой модель, в которой органы местного самоуправления
имеют конституционно закрепленную власть и ответственность и
избираются исключительно населением определенной территории.
Соответственно, власть в этой модели сосредоточена на уровне регионов.
86
Следует обратить внимание на то, что в нынешних условиях Россия
находится в стадии трансформации первой модели взаимодействия
центральных органов исполнительной власти с органами местного
самоуправления ко второй модели. При этом расширяется перечень
полномочий органов местного самоуправления, увеличивается уровень их
самостоятельности в принятии решений, что в конечном случае позволит
повысить общую эффективность государственного регулирования
территориального развития на уровне регионов.
Выводы к Главе 3
Следует отметить, что исследование, представленное в рамках данной
главы, позволило сделать следующие выводы.
1. Исследование общей структуры организационного механизма
государственного регулирования территориального развития позволило
выделить в ней следующие составляющие: центральные органы
исполнительной власти; органы местного самоуправления. Подчеркнуто, что
центральные органы исполнительной власти ответственны за внедрение
стратегий экономического развития территорий и их взаимосвязь с общим
стратегическим развитием страны.
2. Определены функции центральных органов исполнительной власти и
органов муниципального управления по обеспечению территориального
развития. Отмечено, что среди функций органов местного самоуправления в
этом контексте выделяются следующие: присутствие инициативы
руководящего характера в процессе формирования и реализации политики
государственного регулирования территориального развития;
администрирование сложившихся определенных программ и проектов;
формирование благоприятных условий для максимально эффективного
применения всех имеющихся территориальных ресурсов.
87
3. Определены модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти с органами муниципального самоуправления.
Подчеркнуто, что в нынешних условиях Россия находится в стадии
трансформации первой модели взаимодействия центральных органов
исполнительной власти с органами муниципального самоуправления ко
второй модели, ориентированной на территориальное управление
неконцентрированного типа.
Как формирование полноценной структурной политики на
муниципальном уровне, так и реализация ее основных принципов должны
строиться исключительно на принципах демократического управления,
децентрализации полномочий, большей автономии для всех органов власти,
большей ответственности и инициативы как для высших, так и для рядовых
служащих.
Государственная власть и местное самоуправление - это институты,
призванные оказывать услуги населению. Понятно, что государство не может
брать все это на себя. Однако, предоставляя больше полномочий и
самостоятельности органам местного самоуправления, как того требуют
европейские стандарты, государство несет ответственность за
сбалансированное развитие всех территориальных образований, за
территориальную целостность страны. Поэтому местное самоуправление
можно считать децентрализованной формой государственного управления.
88
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Цель проведенного в работе исследования состояла в построении
модели административно-правового взаимодействия органов
государственного и муниципального управления на примере Республики
Крым.
Для того чтобы достигнуть поставленной перед данным исследованием
цели, при его проведении были решены следующие задачи:
- дано теоретико-правовое обоснование государственной власти и
муниципального управления как формы публичной власти ;
- проведен анализ основных теорий взаимодействия органов
государственной власти и муниципального управления;
- проанализированы зарубежные модели правового и
административного взаимодействия между государством и муниципальным
управлением ;
- рассмотрены этапы эволюционного развития муниципального
управления и государственной власти в России;
- проведен анализ реформирования системы правовых и
административных основ взаимодействия органов муниципального
управления и государственной власти;
- проанализировано современное состояние правового и
административного взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ;
- проведен анализ основных этапов развития административных и
правовых аспектов взаимодействия между органами государственной власти
и муниципального управления в Республике Крым;
- изучены институциональные возможности и стратегии правового и
административного взаимодействия органов государственной власти
Республики Крым и муниципального управления;
89
- предложена и обоснована региональная модель правового и
административного взаимодействия органов государственной власти и
муниципального управления .
Подводя результирующие итоги исследованию, проведенному в этой
работы, можно сформулировать следующие основные выводы.
Проведенное исследование позволило обобщить, что местное
самоуправление - это политический институт, встроенный в общую систему
политических структур, отношений и взаимосвязей.
Сегодня заслуживает должной оценки то, что местное самоуправление
является элементом общественной политической системы. Его
существование в государстве означает, что в стране, наряду с интересами
личности и интересами государства, определяются и гарантируются еще и
местные (муниципальные) интересы.
Успех реформ, которые проводятся в России, скорость темпов перехода
к новой, более совершенной модели организации всех сфер общественно-
политической и социально-экономической жизни в ней, осуществление
процессов реформирования местного самоуправления, децентрализации,
деконцентрации, решение всех вопросов местного значения и обеспечение
существенного повышения уровня жизни граждан во многом зависит от
эффективного административно-правового взаимодействия между
представительной и исполнительной ветвями власти.
Причинами, которые на современном этапе мешают эффективному
взаимодействию органов местного самоуправления и органов
государственной власти, прежде всего являются: нечеткое разграничение
полномочий между органами местного самоуправления и местных
государственных администраций, неэффективный механизм их
взаимодействия, отсутствие четкого разделения полномочий и
ответственности между органами местного самоуправления разного уровня.
Именно поэтому проблема совершенствования административно-
правового взаимодействия органов государственной власти и органов
90
местного самоуправления является весьма актуальной и непосредственно
связана с системными реформами и трансформационными процессами,
происходящими в государстве.
Сделан также вывод о том, что дальнейшие исследования необходимо
проводить в направлении совершенствования законодательной базы,
регламентирующей вопросы административного и правового взаимодействия
в сфере государственной власти и управления на местах.
Актуальными вопросами до сих пор остаются оптимизация структуры
государственного управления на различных уровнях, повышение
эффективности работы государственных служащих и их ответственности
перед народом страны - единственным источником власти в стране.
Проведенное исследование выявило, что итогом реализации реформ в
сфере государственного управления в России стал так называемый «новый
менеджеризм» в практике современного публичного администрирования.
Рассмотрен мировой опыт реформирования систем госуправления и
сделаны необходимые выводы о том, что он весьма неоднозначен. В ходе
реформ в большинстве стран были в значительной мере достигнуты такие
цели как сокращение госаппарата и расходов на его содержание; обеспечение
большей прозрачности, гибкости системы управления, ее эффективности;
привлечение в аппарат кадров управленцев из сферы бизнеса.
Однако и издержки достаточно очевидны: в ряде стран отчетливо
проявилось противоречие между нерыночной по своей природе госслужбой и
ее реорганизацией на рыночной основе. В других – сократилось количество
предоставляемых государством услуг. Общим местом стало также
ослабление легитимности госслужбы, падение ее общего престижа,
определенная эрозия традиционной этики госслужбы.
Анализ институциональных возможностей развития административно-
правового взаимодействия органов государственной власти и
муниципального управления позволил сделать следующие выводы.
Негосударственный характер органов местного самоуправления,
91
закрепленный в Конституции РФ, не является достаточным основанием для
того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного
механизма, хотя понятно, что соотношение органов государственной власти
и местного самоуправления будет существенно отличаться управленческими
механизмами.
Кроме того, местное самоуправление – это необходимый элемент
гражданского общества, которому присущи практически все его базовые
компоненты. Все это подтверждает мысль об одинаковой природе
государственной власти и местного самоуправления, которые при этом
имеют разную специфику как институты власти.
Понятно, что в большинстве случаев невозможно четко разделить
вопросы, входящих в компетенции местных органов и органов
государственной власти. Однако в тех случаях, когда это возможно сделать,
мы не можем их противопоставить друг другу, поэтому и
противопоставление государственной власти и местного самоуправления не
имеет ни теоретических, ни практических оснований.
Наиболее обоснованной, по нашему мнению, является промежуточная
позиция, которая получила теоретическое обоснование в смешанной
дуалистической теории, поскольку в российском законодательстве должна
быть представлена именно дуалистическая концепция как наиболее
обоснованная.
Она больше соответствует требованиям общегосударственной
стратегии развития и формирования управленческой системы, направляя
развитие местного самоуправления на сохранение стабильности в
государстве, на развитие гражданского общества.
Сегодня недопустимым является попытка найти пути решения проблем
в этих сферах на основе противопоставления государственной власти и
местного самоуправления. Однако для обеспечения эффективного
взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, их
ответственности за выполнение предоставленных им полномочий в законе
92
должны быть прописаны принципы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления, для того чтобы у
государственной власти не возникало желания подчинить себе органы
местного самоуправления.
Таким образом, муниципальное управление - это политический
институт, встроенный в общую систему политических структур, отношений
и взаимосвязей. Сегодня заслуживает должной оценки не только то, что он
является институтом гражданского общества (выполняет функции
внутренней самоорганизации местного сообщества для решения
хозяйственных задач, связанных, например, с обеспечением работы
коммунальных служб, муниципальных предприятий и т.д.), но и то, что он
выполняет политическую роль, ему присущи политические свойства, в
частности соответствующие властные взаимоотношения, различные формы
согласования интересов и активности жителей территориальных
образований.
Местное самоуправление - это элемент политической системы
общества. Его существование в государстве означает, что в стране наряду с
интересами личности и интересами государства определяются и
гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы.
Таким образом, цель работы достигнута, а задачи выполнены в полном
объеме.
93
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-
ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Собрание
законодательства РФ», 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019)
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
4. Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 07.12.2016)
«Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание
законодательства Российской Федерации» от 4 июля 2005 г. № 27, ст. 273.
5. Постановление Правительства РФ от 27.05.1993 № 491 «О
порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и
ведомств Российской Федерации» // «Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации», 31 мая 1993 г., № 22, ст. 2032.
6. Конституция Республики Крым (принята Государственным
Советом Республики Крым 11 апреля 2014 г.) // «Крымские известия», N
68(5479), 12.04.2014.
7. Закон Республики Крым от 29.05.2014 № 5-ЗРК «О системе
исполнительных органов государственной власти Республики Крым» (принят
Государственным Советом Республики Крым 21.05.2014) // «Ведомости
94
Государственного Совета Республики Крым», 2014, № 1, часть 2 (подписано
в печать 26.08.2014).
8. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс : в 2
т. / С.А. Авакьян. - 6-е изд. - Т. 1. - М.: Норма, 2018. – 347 с.
9. Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы
формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института
МВД России. – 2018. - № 4.
10. Андрияш В.И. Евтушенко А.Н. Местное самоуправление в
политической системе общества / Андрияш В.И. Евтушенко А.Н. //
Современная российская политика. Политики и политологи о ней. – Спб.:
Питер, 2017. - Вып. 11.
11. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс
лекций. – 6-е изд. – М.: Издательство «Омега-Л», 2016. – 279 с.
12. Бакуменко В. Теоретические и организационные основы
государственного управления: учеб. пособие. / В.Д. Бакуменко, П.И.
Надомный - М .: Миллениум, 2015. - 256 с.
13. Балабанова Л.В. Управление персоналом: учебник [Текст] / Л. В.
Балабанова, А. В. Сардак. - М.: Центр учебной литературы, 2014. – 429 с.
14. Батанов А.В. Муниципальная власть в РФ: конституционно-
правовые проблемы организации и функционирования: Дис. ... д-ра юрид.
наук / Александр Васильевич Батанов. - М.: Наука, 2018. – 221 с.
15. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление,
самоуправление и судебная власть / Безобразов В.П. – СПб., Питер, 2014. –
324 с.; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление / Безобразов
В.П. – М.: Инфра-М, 2014. – 124 с.
16. Бельгийская конституция 7 февраля 1831 года / [под ред. и с
примеч. С.Г. Сватикова; пер. с фр. А. Харитонова, В. Харитонова]. – Ростов-
на-Дону: Изд-во «Феникс»,2015. – С. 39