65
Тогда совершенно непонятным является решение, принятое местной
властью относительно разделения этих полномочий
1
.
Мы полагаем, что подобные казусы приводят, в первую очередь, к
тому, что разрастается бюрократический аппарат, неоправданно
увеличиваются бюджетные расходы региона, направляемые на обеспечение
материальными средствами и ресурсами возможностей непосредственно
реализовать перечисленные выше функции одновременно двумя
исполнительными органами.
Кроме того, весьма немаловажно, с нашей точки зрения, и то, что
практически все министерства в своих подведомственных структурах
располагают десятком (а то и больше) учреждений различного характера.
Таким образом, вполне можно ставить вопрос относительно непомерно и
необоснованно высокой численности работников исполнительного аппарата
и государственных служащих в Крыму. А в нынешних сложившихся
условиях оптимизировать структуру исполнительной власти в
рассматриваемом регионе с целью сократить бюджетные расходы на
практике означает – вызвать судебные споры и разбирательства
2
.
Также следует отдельно отметить и низкую эффективность работы
весьма большого количества сотрудников органов власти в Крыму. К очень
большому сожалению, в подавляющем большинстве случаев, и у
сотрудников младшего состава аппарата, и у руководства совершенно
отсутствует представление относительно эффективности управленческой
работы в исполнительных органах. Это, в свою очередь, ведет к
непрофессионализму, практически полному отсутствию управленческих
1
Постановление Совета Министров Республики Крым от 27 июня 2014 года № 167 «Об
утверждении Положения о Службе капитального строительства Республики Крым». -
[Электронный ресурс]. – Режим доступа: rk.gov.ru›rus/file/pub/pub_232092.doc (дата
обращения – 22.07.2019).
2
Решение Ленинского районного суда города Севастополя от 7 сентября 2017 г. по делу
№ 2-2153/2017. - [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://leninskiy-
sev.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_op=case&_id=518988766&_deloId=1540005
&_caseType=0&_new=0&_doc=1&srv_num=1 (дата обращения 22.07.2019).
66
навыков, что порождает ряд существенных ошибок и недовольство
населения Крыма
1
.
3.2. Институциональные возможности и стратегии правового и
административного взаимодействия органов государственной власти
Республики Крым и муниципального управления
В науке и практике конституционного права и государственного
управления является устойчивым представление о публичной власти как
широком явлении, основой которого является принадлежность всей полноты
власти народу и ее осуществление в трех формах: государственная власть,
общественная власть и власть местного самоуправления
2
. В этом разделе
работы нас особенно интересуют государственная власть и местное
самоуправление, как формы публичной власти, отраженные в Конституции
Российской Федерации и активно развивающиеся, в т. ч. и на территории
Республики Крым.
Прежде всего, напомним основные институциональные возможности,
условия и принципы, на которых строится система и структура публичной
власти в России:
- в организации государственной власти и местного самоуправления
учитывается, что вся она исходит от народа, осуществляется в формах
прямого народовластия, то есть самими гражданами либо органами
публичной власти, избираемыми народом, а также производными от органов,
избираемых народом;
– принадлежность всей полноты власти в нашей стране народу
отражается уже в начале Конституции РФ (в ст. 3); таким образом, понимая
как реалисты, ведущую роль органов в осуществлении власти, мы все-таки
1
Русанова С. Ю. Муниципальные образования в Республике Крым: особенности создания
и тенденции развития // Крымский научный вестник. - 2016. - №3 (9). - С. 185–198.
2
Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс : в 2 т. / С.А. Авакьян. - 6-е
изд. - Т. 1. - М.: Норма, 2018. – С. 139-141.
67
должны исходить из первичного – прежде всего, именно народ обладает
властью; и если поручается осуществление власти органам, это не должно
отстранять народ от власти – ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Народ
осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления»
1
;
– наличие публичной власти в виде государственной власти и власти
местного самоуправления является одной из характеристик
конституционного строя России, что отражается не только в ст. 3, но и в
других положениях главы 1 Конституции «Основы конституционного
строя»: в ст. 11 отражается система государственной власти, в ст. 12 –
наличие местного самоуправления, самостоятельного от государственной
власти
2
.
В совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ предполагают
единство сущности публичной власти, принципов ее организации и
деятельности. Вместе с тем наличие двух названных разновидностей
публичной власти, а также федеративная организация государства,
специфика регионализма, местного самоуправления предполагают
особенности построения структуры публичной власти, наличие разных
организационных форм ее осуществления.
Есть и разные подходы к закреплению принципов организации и
функционирования власти. Прежде всего, обратим внимание на то, что для
государственной власти Конституцией РФ в ст. 10 закреплен принцип
разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную
и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти
самостоятельны»
3
.
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
3
См.: Там же.
68
Это так называемый «горизонтальный» принцип разделения властей –
между органами одного уровня. При реформировании ранее действовавшей
Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. в ст. 3 было
зафиксировано, что система государственной власти в Российской
Федерации основана на принципах разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей, «а также разграничения предметов
ведения и полномочий»
1
между Российской Федерацией и ее субъектами.
Можно говорить, что в дополнение к «горизонтали» был отражен принцип
разделения государственных ветвей власти «по вертикали». Действующая
Конституция РФ 1993 г. этого правила не содержит.
Можно ли сказать, что все же Основной закон этому правилу следует?
Трудно дать однозначный ответ. Наличие в Конституции РФ статей 71, 72, 73
позволяет говорить о разделении предметов ведения в государстве по
уровням «Центр – субъекты РФ». И, казалось бы, зафиксированное в ст. 71
надо считать предметами исключительного ведения Российской Федерации.
Однако Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет
передачу Россией осуществления федеральных полномочий на уровень
субъектов РФ
2
. Естественно, что при этом субъекты РФ могут пойти на
создание своих структур, органов для осуществления соответствующих
полномочий. В свою очередь Закон исходит из контроля Федерации за
осуществлением переданных (делегированных) полномочий, а при
необходимости и изъятия их обратно в свое ведение. Естественно, это влияет
на судьбу институциональных возможностей РК как субъекта РФ,
соответственно, на структуру власти.
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
69
Другой аспект состоит в том, что действующая структура власти
характеризуется наличием внушительного числа подразделений
федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории
РК. Конституция РФ это позволяет – в соответствии с ч. 1 ст. 78
«Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих
полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать
соответствующих должностных лиц»
1
. Но таких федеральных структур
становится в РК, как и в других субъектах РФ, уж очень много, их
количество превышает численность органов субъектов РФ по вопросам их
собственного ведения.
В свое время даже был издан Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г.
№773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти»
2
. Президент наделил
главу РК как субъекта РФ полномочиями по организации взаимодействия и
координации деятельности органов исполнительной власти РК и
территориальных органов МВД России, МЧС России, Минюста России,
Федеральных служб исполнения наказаний, судебных приставов,
федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной
власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных
этим министерствам. Согласно п. 2 этого Указа руководитель федерального
органа исполнительной власти, за исключением ряда ведомств, до решения
вопроса о назначении на должность руководителя территориального органа
федерального органа исполнительной власти согласовывает кандидатуру на
эту должность с главой исполнительной власти РК.
1
См.: Конституция РФ.
2
Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 (ред. от 07.12.2016) «Вопросы взаимодействия
и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» //
«Собрание законодательства Российской Федерации» от 4 июля 2005 г. № 27, ст. 273.
70
И все-таки: какова же может быть общая стратегия формирования
органов исполнительной власти в РК? Напомним, что в советское время в
стране применялся (и был конституционно закреплен) принцип так
называемого «двойного подчинения». Территориальный уровень ведомства
по горизонтали подчинялся руководящему исполнительному органу в
союзной республике, по вертикали – органу Союза ССР. Это позволяло
неплохо учитывать региональные особенности и вместе с тем обеспечивать
проведение общегосударственной политики.
Исходя из этого, почему бы не продумать сегодня и, оставив в
исключительном федеральном ведении так называемые «силовые» и
стратегические структуры, остальные отдать РК как субъекту РФ и
одновременно сохранить вертикаль управления. Напомним, что в ст. 78
Конституции РФ есть ч. 2, в которой сказано: «Федеральные органы
исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части
своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской
Федерации и федеральным законам»
1
. Исходя из этого положения, можно
ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и РК.
К тому же это будет соответствовать ст. 72 Конституции РФ, которая
говорит о наличии большого круга сфер совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ
2
. В жизни реально имеет место взаимодействие
органов исполнительной власти РК в данных сферах с органами
исполнительной власти Федерации.
Конституция в целом и особенно ст. 76 предполагают обязательность
для РК как для субъекта РФ федеральных актов. В ч. 5 ст. 76 определено:
«Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в
соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (то есть по
1
См.: Конституция РФ.
2
См.: Там же.
71
вопросам исключительного ведения Российской Федерации и в сферах
совместного ведения РФ и субъектов РФ). В случае противоречия между
федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации,
действует федеральный закон»
1
. Добавим к этому, что не только
федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты, принятые в
рамках полномочий федеральных органов, обязательны для РК, так же как и
законные правоприменительные действия федеральных властей.
Требует к себе внимания также и структурная организация власти на
уровне местного самоуправления в РК. По Конституции РФ здесь не
применяется принцип разделения властей. Но о разграничении полномочий
между представительными и исполнительными муниципальными органами
все равно говорить приходится.
Прежде всего, напомним, что с появлением в Российской Федерации
конструкции местного самоуправления, ее отражением в Конституции РФ
высказывались мнения о том, что властью народа является государственная
власть, а местное самоуправление – нечто подобное общественному
самоуправлению. Сторонников этого подхода не останавливало даже то, что
ст. 12 находится в главе 1 Конституции, посвященной основам
конституционного строя, тем самым как бы обозначая – вместе со ст. 3 – роль
местного самоуправления в системе народовластия.
Поскольку, РК – достаточно «молодой» регион в современном составе
России, то показательной, на наш взгляд, является позиция
Конституционного суда Российской Федерации в отношении других
республик, входящих в структуру РФ. В постановлении от 24 января 1997 г.
«По делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ определил, что местное
самоуправление и его органы являются видом публичной власти. Тезис о
том, что публичная власть может быть не только государственной, но и
1
См.: Конституция РФ.
72
муниципальной, Конституционный Суд РФ повторил также в постановлении
от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92,
93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми
от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике
Коми».
Таким образом, государственная власть и муниципальная власть
являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской
Федерации. На сегодняшний день отнесение муниципальной власти к
публичной власти никем не оспаривается.
Отсюда можно сказать, что Конституция РФ в целом исходит из того,
что вертикальное разделение полномочий, задач предполагается в том числе
с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное
самоуправление.
Но неизбежен вопрос: существует ли внутри местного самоуправления
разделение полномочий? Обращение к нормам и Конституции РФ и
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» с многочисленными изменениями
и дополнениями позволяет увидеть сложность решений. Общий подход как
будто бы виделся сначала в том, что местное самоуправление едино, его
осуществляет и народ, и муниципальные органы, а уж кто конкретно из них
это делает – не столь важно. То есть была как бы логика: местные дела
таковы, что их могут решать как граждане массово, так и органы сообща и в
порядке подмены друг друга.
Однако обращение к нормам и Конституции РФ и вышеназванного
Федерального закона позволяет увидеть, что полномочия могут иметь
адресный характер, а отсюда – и структуру органов местного самоуправления
надо более или менее четко обозначать. В самом деле: если в главе
Конституции РФ «Местное самоуправление» этому уровню публичной
власти поручаются какие-то дела, то надо ведь все-таки разобраться, что
73
делает само население, что – органы местного самоуправления и при этом –
какие органы.
И есть еще один важный фактор: ст. 132 Конституции РФ допускает
передачу местному самоуправлению части государственных дел. И здесь тем
более надо определиться, кому эти дела решать
1
.
Законодатель пошел в этой группе вопросов разными путями: либо они
переносятся на муниципальный уровень, и там сами разберутся, кому и что
делать, – это решат либо властные инстанции субъектов РФ, либо
представительные органы местного самоуправления, или же федеральный
законодатель сразу определяет, каким органам местного самоуправления
решать передаваемые вопросы. «Технология» решений, конечно, важна, но
мы в данном случае акцентируем внимание лишь на том, что структуру
органов местного самоуправления все-таки надо определять
2
.
В чем-то здесь применяется принцип аналогии – если есть
представительные органы публичной власти на федеральном уровне, в
субъектах РФ такие же органы надо непременно создавать и в
муниципальных образованиях. Но есть ведь и органы исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов РФ. Значит, можно создавать и похожие
органы на муниципальном уровне?
3
С учетом сказанного можно видеть следующие принципиальные пути
решения проблемы системы и структуры публичной власти в РК.
Во-первых, налицо единство предназначения всех соответствующих
органов как средств реализации народовластия. Отсюда принципиальные
различия между ними обусловлены уровнем органов, когда одни могут
1
Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и
развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. – 2018. - № 4. – С.
7-14.
2
Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе
местного самоуправления Российской Федерации / Т.М. Бялкина // Конституционное и
муниципальное право. - 2018. - № 1. – С. 9-12.
3
Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере
Российской Федерации: учебное пособие / под ред. В.В. Комаровой. - 2-е изд. - М.:
Проспект, 2016. – С. 134-139.
74
принимать ключевые решения, другие же – выполнять задачи содействия их
формулированию и обеспечения последующей реализации.
Во-вторых, система органов публичной власти в главных контурах
едина. Она опирается на существование представительных органов
публичной власти, исполнительной власти (мы не затрагиваем судебные
органы).
Естественно, при внешнем сходстве цели и масштабы деятельности
различны: представительные органы власти на федеральном уровне в
большем объеме законодательствуют, в РК они тоже этим занимаются, хотя
и в меньшем объеме. Соответственно, принятые акты являются не только их
актами, но и законами Российской Федерации (федеральными законами),
законами РК как субъекта РФ.
Представительные органы местного самоуправления тоже принимают
нормативные правовые акты, они аналогичны по многим свойствам
федеральным и региональным законам, однако их принципиально не
называют «муниципальными законами», чтобы не нарушать единство
именно законодательного регулирования, не создавать конфликта уровней
власти.
В-третьих, признавая самостоятельность власти на уровне РК как
субъекта РФ, а также на уровне местного самоуправления, нужно видеть
такую самостоятельность в содержании деятельности, творчестве. Но во
многих параметрах построения и выбора направлений деятельности можно
предполагать как единство, так и использование опыта, причем как по
«нисходящей», так и по «восходящей». К примеру, рекомендуемые
федеральным законодателем параметры численности депутатов
региональных и муниципальных представительных органов учитываются на
соответствующих уровнях, но при этом ключевые направления деятельности
отражаются на образуемых депутатских комитетах и комиссиях.