53
экономическому, финансовому и социальному развитию возглавляемых ими
муниципальных образований.
54
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УЛУЧШЕНИЮ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
3.1 Предложения совершенствования правовых и административных ос-
нов взаимодействия органов государственного и муниципального управ-
ления
Необходимо отметить, что роль муниципальных правовых актов в регу-
лировании общественных отношений снижается, как и эффективность муници-
пального правотворчества в результате разрозненности указанных правовых
актов.
Ведение реестра муниципальных нормативных правовых актов, которое
представляет собой, по сути, лишь их учет, не разрешает проблем противоречи-
вости и многочисленности муниципальных правовых актов.
Необходимость систематизации нормативных муниципальных правовых
актов и актов, не носящих нормативного характера, очевидна, как и ее цель -
преодоление множественности правовых актов и обеспечение единства право-
вого воздействия.
В целом систематизация правовых актов - это деятельность, направленная
на их упорядочение и приведение действующих юридических документов в
единую, согласованную систему.
Необходимость систематизации муниципальных правовых актов обу-
словливается следующим:
накопление большого количества нормативных актов в процессе
преобразований, происходящих в государстве;
противоречивость нормативных актов, а порой и противоречивость
положений внутри одного нормативного акта;
многочисленность правотворческих субъектов (что само по себе не
осуждается, однако является причиной коллизии между нормативными актами,
55
ими издаваемыми);
засоренность нормативного массива недействующими или дубли-
рующими предписаниями;
разграничение актов ненормативного и нормативного характера;
обеспечение удобства пользования нормативными актами.
Учитывая обстоятельства, названные выше, муниципальным образовани-
ям следует принимать консолидированные либо кодифицированные норматив-
ные правовые акты (а в отношении актов ненормативного характера - кодифи-
цированные либо консолидированные акты).
Рассмотрим возможности систематизации муниципальных правовых ак-
тов на примере регулирования муниципального правотворческого процесса.
Например, можно принять положение о правотворческом процессе в му-
ниципальном образовании (либо основы правотворческого процесса в муници-
пальном образовании), в котором подробно будут регламентированы все субъ-
екты правотворчества, каждая стадия процесса правотворчества с образцами
документов, закреплены ответственные органы и должностные лица за приня-
тие решений по каждому проекту муниципального правового акта и так далее.
Указанный единый правовой акт сможет содержать в себе целый ряд пра-
вовых актов, создаст удобство в отыскании и пользовании нормативными до-
кументами гражданам, органам и должностным лицам всех уровней власти,
нормализует муниципальный правотворческий процесс.
Отметим, что до сих пор не во всех муниципальных образованиях полно-
ценно регламентирован муниципальный правотворческий процесс, несмотря на
то что федеральный законодатель отдал этот вопрос для самостоятельного ре-
шения муниципальным образованиям.
В Федеральном законе от 06.10.2003 г., № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности,
закрепляется, что органы местного самоуправления и должностные лица мест-
ного самоуправления самостоятельно, в уставе и в иных нормативных право-
вых актах, должны закреплять:
56
порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, пере-
чень и форму прилагаемых к ним документов;
порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых
актов с возможностью ознакомления с ними граждан, за исключением муници-
пальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения,
распространение которых ограничено федеральным законом;
порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, за ис-
ключением нормативных правовых актов представительных органов местного
самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с
Налоговым кодексом Российской Федерации.
Можно сказать, что причины отсутствия системы муниципальных право-
вых актов на сегодняшний день кроются и в разночтениях теоретико-правового
понимания, критериев нормативности и ненормативности муниципальных пра-
вовых актов, множественности терминологических подходов к их наименова-
ниям.
Так, законодатель, применительно к муниципальным правовым актам (в
частности, в ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ) употребляет
различные термины: «правовой акт», «нормативные и иные правовые акты»,
«правовой акт, не носящий нормативного характера», и др. При этом, что озна-
чает акт нормативный и акт ненормативный, в законодательстве Российской
Федерации не определено, как и не определено их соотношение.
Противоречивость и неоднозначность формулировок федерального зако-
на, расплывчатость и двоякое толкование являются недопустимыми и требуют
разъяснения.
Легальное определение муниципального правового акта содержится в ФЗ
№131, под которым законодатель понимает решение, принятое непосредствен-
но населением муниципального образования по вопросам местного значения,
либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должност-
ным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по во-
просам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
57
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъек-
тов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом
муниципального образования в соответствии с федеральными законами к пол-
номочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местно-
го самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполне-
ния на территории муниципального образования, устанавливающие либо изме-
няющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер
25
.
Таким образом, как и система нормативных правовых актов Российской
Федерации, система муниципальных нормативных правовых актов должна
иметь определенную иерархию и выстраиваться в зависимости от юридической
силы и субъекта, принявшего соответствующий акт.
Четкое понимание и разграничение муниципальных нормативных право-
вых актов и муниципальных ненормативных правовых актов необходимы для
осуществления их правильной систематизации, а конкретнее, учета, поскольку,
как упоминалось выше, муниципальные нормативные правовые акты (в том
числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном ре-
ферендуме (сходе граждан)) подлежат включению в реестр муниципальных
нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.
Систематизация муниципальных правовых актов позволит провести раз-
граничение муниципальных правовых актов по признаку нормативности.
Очевидно, что систематизировать муниципальные правовые акты только
по субъектам их принятия недостаточно. Представляется, что было бы целесо-
образно привести их в систему в зависимости от юридического содержания.
В ведении п. Бахта. находятся вопросы местного значения городского
округа, а также отдельные государственные полномочия, которые переданы ор-
ганам местного самоуправления города федеральными законами и законами
Красноярского края. Муниципальное образование (МО) следует рассматривать
как социально-экономический объект, который состоит из совокупности ком-
25
Соловьев С.Г. Кодекс нормативных правовых актов муниципального образования - основа правопорядка в
сфере российского местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2018. – №11. – С.
12 - 15.
58
понентов и элементов, входящих в этот объект и системы связей, взаимосвя-
зей, взаимозависимости с внутренней и внешней средой, объединенных целями,
задачами и единым процессом целесообразной деятельности, направленным на
достижение оптимального конечного результата местного самоуправления.
В проведенном исследовании основной задачей по совершенствованию
управления Туруханского района Территориального управления Администра-
ции п. Бахта как социально-экономическим объектом можно считать проекти-
рование и логическое описание с помощью моделирования системного управ-
ления, которое включает в себя управление функционированием и управление
развитием объектами социального типа.
Нормативное проектирование самого объекта и его организационной си-
стемы позволяет объяснить взаимосвязь и взаимозависимость компонентов и
элементов, входящих в объект управления, и на этой основе разрабатывать и
принимать аналитически обоснованные управленческие решения по управле-
нию функционированием и развитием. С этой целью выделяют основные ком-
поненты и формируют подсистемы в исследуемом объекте для системного
управления.
Для решения этой задачи формируют кибернетические модели, как объ-
екта в целом, так и его отдельных частей, например в виде вышеперечисленных
и других выделенных подсистем. Кроме того, при более глубоком исследова-
нии такие модели могут описать не только отдельные компоненты, входящие в
объект, но и процессы, протекающие в МО, так как именно они направлены на
изменение состояния самого объекта.
Таким образом, нормативное проектирование процесса управления поз-
воляет описать конструкцию муниципального образования. Исходя из кон-
структивных компонентов и элементов, их взаимосвязей и взаимозависимости,
формируется технология системного управления. Такая технология предусмат-
ривает инструментарий, который обеспечивает системное управление функци-
онированием и развитием. «Конструирование» самого объекта, отбор способов,
механизмов, методов управления и эффективных управленческих решений поз-
59
воляет создать оптимальную конструкцию исследуемого объекта, а далее ре-
формировать действующую организационную систему и сам объект управле-
ния.
3.2 Порядок внедрения предложений по улучшению взаимодействия
государственного и муниципального управления
Сформируем кибернетическую модель управления муниципальным обра-
зованием, выделим основные компоненты, которые необходимы для системно-
го управления исследуемого социального объекта. Муниципальное образование
рассматривается как единый социально-экономический объект (СЭО). Все вы-
деляемые конструктивные компоненты, входящие в такой тип СЭО, декомпо-
зируем по следующим группам:
Таблица 8
Компоненты входа Туруханского района
Компоненты мо-
дели
Способ реализации
Цели на входе
Задаются органом управления в соответствии с планом
социально-экономического развития Туруханского райо-
на. Это может быть рост уровня благосостояния и каче-
ства социально-экономической жизни населения террито-
рии на основе принятых планов социально-
экономического развития Туруханского района.
Ресурсы для до-
стижения цели
Для достижения целей, принятых в МО, определяют необ-
ходимые ресурсы: материальные; трудовые; финансовые;
временные.
Информация о
состоянии СЭО
Формируется в целях, ресурсах, планах, программах и
концепциях. Для Туруханского района – это, прежде все-
го, информация об исполнении плана социально-
экономического развития, исполнения бюджета, уровня
решения проблем, выявленных нарушениях по результа-
там деятельности и т.п.
Таблица 9
Компоненты объекта исследования Туруханского района
Территория
Устанавливаются границы и размер территории Турухан-
ского района. Составляется кадастр земель, а также зем-
ли общего пользования, рекреационные зоны, земли, не-
обходимые для развития поселения, и другие земли в
границах Туруханского района независимо от форм соб-
ственности и целевого назначения.
Население
Численность населения Туруханского района в трудоспо-
60
собном возрасте в 2016 году составила 15,6 тыс. человек
Органы, структу-
ры, технология
управления
Органы, структуры управления Туруханского района и
принятая технология может иметь единую организацион-
ную систему, в виде программно-целевой структуры
управления с единой базой данных.
Персонал
Система управления персоналом, которая включает в себя
выполнение функций, а именно: набор, формирование
резерва, обучение, повышение квалификации, стажиров-
ка, ротация, аттестация, увольнение и т.д..
Производство
Вся производственно-хозяйственная деятельность Туру-
ханского района (учитываются крупные предприятия,
средние и мелкого бизнеса).
Инфраструктура
Организации, учреждения, сфера обслуживания потреб-
ностей населения Туруханского района.
План социально-
экономического
развития
Прогнозный, комплексный или стратегический план соци-
ально-экономического развития Туруханского района на
10-15 лет, среднесрочный план на 3-5 лет, текущие пла-
ны и целевые программы.
Бюджет
Система управления бюджетом: планирование, отчет-
ность, оценка финансово-экономической деятельности
Туруханского района.
Таблица 10
Компоненты выхода Туруханского района
Конечный ре-
зультат на выхо-
де
Итоги социально-экономического развития муниципально-
го образования за определенный промежуток времени,
отчеты об исполнении бюджета (с указанием сроков, %
выполнения плана)
Ресурсы после
достижения цели
Состояние всей совокупности материальных, трудовых,
финансовых, организационных, временных ресурсов,
имеющихся в распоряжении Туруханского района
после достижения цели и оценка состояния ресурсов.
Структура орга-
нов управления
Разрабатывается администрацией и утверждается в зако-
нодательном органе МО.
Система управ-
ления
Разрабатывается и регламентируется администрацией
Территориального управления п. Бахта.
Информационная
система
Принимается готовая конструкция например 1С или раз-
рабатывается под конкретные направления деятельности
МО в виде подсистем.
Технология при-
нятия решений
Принимается готовая или разрабатывается и описывается
собственная. Такая система предусматривает контроль
исполнения принимаемых решений в Туруханского рай-
оне.
Таблица 11
Системы и подсистемы управления функционированием Турухан-
ского района
Система страте-
гического разви-
тия МО
Стратегия социально-экономического развития Краснояр-
ского края до 2020 года и на период до 2025 года, утвер-
ждена постановлением Правительства Красноярского края
от 26.08.2010 № 383-ПП, отраслевых и территориальных
61
стратегий и концепций развития.
Система развития
бюджета МО
Методика формирования бюджета, которая действует в
субъекте РФ. А на ее базе целенаправленное формирова-
ние налогов муниципального образования.
Система инвести-
ционного про-
цесса в МО
Эта система целенаправленного привлечения инвестиций
направленная на развитие территории. Инвестиции обес-
печивают новой продукцией и услугами население, и яв-
ляются дополнительной возможностью увеличения бюд-
жета Туруханского района.
Система кон-
троля исполне-
ния управленче-
ских решений в
МО
Контроль исполнения принимаемых решений в МО явля-
ется ключевой задачей управленческого персонала орга-
нов управления
Таблица 12
Компоненты, влияющие на деятельность МО
Внешняя среда
Взаимодействие с окружением МО (региональный,
федеральный уровни власти, соседние МО).
Управляемые пе-
ременные системы
по обеспечению
функционирования
системы
Параметры и границы управления сформированных
функциональных систем и подсистем. Формируются при
разработке систем и подсистем по направлениям деятель-
ности МО.
Управляемые пе-
ременные системы
по обеспечению
развития системы
Параметры и границы управления систем и подсистем,
обеспечивающих развитие СЭО, формируются при норма-
тивном проектировании отдельных направлений деятель-
ности или в целом МО.
Неуправляемые
переменные, воз-
никающие в МО и
его системах
Определяются на основании статистических данных по
сбоям в работе МО: любые социальные, в том числе и де-
фицит бюджета, или организационно-экономические сбои,
а также нарушение процесса управления между подраз-
делениями органов власти, так и внутри каждого из них.
Оператор связи -
функциональная
зависимость меж-
ду входными и вы-
ходными парамет-
рами МО
Рассматривается как функциональная зависимость между
входными и выходными параметрами МО: в виде конеч-
ных зафиксированных результатов о выполнении плана
социально-экономического развития, исполнения бюдже-
та и соответствующего анализа, выявления соотношений
между запланированными индикативными показателями и
достигнутыми.
Коэффициент оп-
тимального управ-
ления
Показатель эффективности достижения конечного резуль-
тата в МО определяется как отношение выхода к входу по
всем установленным индикативным показателям оценки
деятельности МО.
Количество выделяемых конструктивных компонентов и элементов
62
должно обеспечить самодостаточность конструкции Туруханского района. На
основании выделенных в таблице 4. конструктивных компонентов и элементов
необходимо сформировать ресурсы, обеспечивающие функционирование и раз-
витие, а также регламентирующие документы, которые обеспечат реализацию
процесса управления развитием исследуемого Туруханского района.
Конструктивные компоненты и элементы, входящие в состав муници-
пального образования, исходя из их функционального значения, можно объ-
единить или декомпозировать с целью формирования подсистем, разработки
алгоритмов их функционирования и дальнейшего информационного обеспече-
ния за счет включения их в ИУС, которая формируется на уровне Туруханского
района.
Такой подход позволяет промоделировать процесс управления по прогно-
зируемым (расчетным) индикативным показателям для объекта в целом или его
отдельной компоненте (подсистеме), выделяемой для целевого управления. Все
выделяемые компоненты включаются в кибернетическую модель для формиро-
вания процесса системного управления Туруханского района. Описание про-
цесса системного управления функционированием и развитием Туруханского
района формируется в следующей логической последовательности:
Система управления развитием исследуемого муниципального образова-
ния.
Структура и система управления муниципальным образованием.
Анализ результатов финансово-экономической деятельности Туру-
ханского района.
Программа социально-экономического развития Туруханского рай-
она.
Управление бюджетом и бюджетным процессом в Туруханского
района.
Система мониторинга принимаемых решений и процесса развития
Туруханского района.
В исследуемом объекте выделены подсистемы, которые обеспечивают