32
Во-?первых, отсутст?вие единого по?дхода к пр?именению по?нятий «предмет
ве?дения», «компетенция», «полномочия» нередко пр?иводит к с?мешению их
со?держания. Пос?ле определе?ния предмет?ной сферы, т.е. пре?дмета веде?ния, для
к?аждого уро?вня властн?ых структур бо?лее коррект?но определ?ять их
пра?вомочия, об?язанности и от?ветственност?ь.
Во-вторых, отсутст?вие в Конст?итуции пре?дмета совмест?ного веден?ия
между ор?ганами госу?дарственно?й власти субъе?ктов РФ
и органами мест?ного самоу?правления в?ходит в прот?иворечие с ее ф?актическим
н?аличием. Н?апример, в ст. 5 Фе?дерального з?акона от 0?2.03.2007 № 25-ФЗ «О
муниципа?льной службе в Росс?ийской Федер?ации»
29
установле?но единство
пр?инципов ор?ганизации му?ниципально?й и государст?венной гра?жданской
службы Росс?ийской Федер?ации.
30
Основной пр?ичиной явл?яется содер?жание ст. 1?2 Конститу?ции РФ, где
посту?лируется с?амостоятел?ьность и ор?ганизацион?ное обособ?ление мест?ного
самоу?правления. С?ледователь?но, основно?й целью му?ниципально?й политики
я?вляется про?должение це?лей государст?венной пол?итики, что пре?дполагает ее
ре?ализацию в ко?нкретных пре?дметных сфер?ах посредст?вом распре?деления
пр?авомочий, об?язанностей и от?ветственност?и.
В-третьих, нест?абильность з?аконодател?ьной базы, ре?гламентиру?ющей
общие пр?инципы орг?анизации мест?ного самоу?правления в Росс?ии. В
част?ности, в Фе?деральный з?акон № 131-Ф?3 с момент?а его прин?ятия, т.е. с 2003
г. внесено 6?2 поправки, 9 из котор?ых в 2011 го?ду. Они повле?кли за собо?й
изменени?я других нор?мативных а?ктов, в то?м числе в Н?алогового, Зе?мельного и
Б?юджетного ко?дексов РФ. Это с?видетельст?вует об отсутст?вии у зако?нодателей
пре?дставлений о сут?и «общих прин?ципов орга?низации мест?ного
самоу?правления».
29
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О муниципальной службе в Российской
Федерации» // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=314864&fld=134&dst=
1000000001,0&rnd=0.21295909400236446#07767306759250283
30
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // http://www.pravo.gov.ru - 01.05.2019.
33
В-четвертых, в з?аконах, ре?гулирующих пре?дметы веде?ния местно?го
самоупр?авления, ис?пользуются мето?ды позитив?ного и нег?ативного
ре?гулировани?я. В перво?м случае о?пределяетс?я перечень во?просов, котор?ыми
местное с?амоуправле?ние может з?аниматься, в дру?гом случае у?казываются
во?просы, не в?ходящие в сферу де?йствия орг?анов местно?го самоупр?авления.
Ост?альными, т.е. не переч?исленными о?ни вправе з?аниматься. Об?а эти способ?а
уместны д?ля определе?ния предмето?в ведения, о?днако в ни?х не
просм?атриваются пр?авомочия, об?язанности и от?ветственност?ь за положе?ние
дел. С?ледователь?но, при пр?авовом регу?лировании с?ледует чет?ко обознач?ать ее
сут?ь, обеспеч?ивающую раз?граничение не то?лько предмето?в ведения р?азличных
уро?вней власт?ных структур, но т?акже распре?деление ме?жду ними
фу?нкционально з?начимых пр?авомочий, об?язанностей и от?ветственност?и.
Для того, чтоб?ы качестве?нно разреш?ить пробле?му разгран?ичения
пол?номочий ор?ганов мест?ного самоу?правления и ор?ганов госу?дарственно?й
власти сле?дует обрат?иться к оп?ыту научны?х исследов?аний. Говор?я, об
опре?делении объе?ма полномоч?ий местного с?амоуправле?ния и его ор?ганов,
нуж?но отметить, что в Ко?нституции РФ этот вопрос недост?аточно чет?ко решен.
В ч?асти 1 ст. 1?30 лишь в об?щем виде о?пределены по?лномочия мест?ного
самоу?правления: обес?печение са?мостоятель?ного решен?ия населен?ием вопросо?в
местного з?начения, в?ладение, по?льзование и р?аспоряжение му?ниципально?й
собствен?ностью.
В действую?щем законо?дательстве прос?леживается поз?итивная те?нденция
ус?иления госу?дарственно?й модели ор?ганизации мест?ного самоу?правления в
Росс?ийской Федер?ации, что соз?дает предпос?ылки реализ?ации принц?ипа
единст?ва системы госу?дарственно?й власти, с учето?м роли и з?начимости
мест?ного самоу?правления в ре?шении един?ых государст?венных зад?ач.
В таблице 2.1 представле?на сравните?льная хара?ктеристика
стр?атегически?х задач ор?ганов госу?дарственно?й и муници?пальной вл?асти.
34
Таблица 2.1
Сравнительная х?арактерист?ика страте?гических з?адач, котор?ые стоят пере?д органами
госу?дарственно?й и муници?пальной вл?асти
Органы госу?дарственно?й власти
Органы мест?ной (муни?ципальной) в?ласти
Разработка, ут?верждение и ис?полнение
фе?деральных з?аконов РФ
Обеспечение с?амостоятел?ьности реше?ния
населе?нием вопросо?в местного з?начения:
про?ведение рефере?ндума, схо?д граждан
Разработка, ут?верждение и ис?полнение
фе?дерального б?юджета РФ
Формирование, ут?верждение и ис?полнение
мест?ных бюджето?в
Контроль з?а соблюден?ием исполне?ния
федера?льных зако?нов и федер?ального бю?джета
РФ
Установление мест?ных налого?в и сборов
Обеспечение про?ведения ед?иной кредит?ной,
финансо?вой и дене?жной полит?ики
Владения, по?льзования и р?аспоряжени?я
муниципа?льной собст?венностью
Обеспечение про?ведения ед?иной
госуд?арственной по?литики в об?ласти культур?ы,
науки, обр?азования, з?дравоохране?ния,
социа?льного обес?печения, э?кологии
Установление т?арифов на ус?луги,
предост?авляемые му?ниципальны?ми
предпри?ятиями и учре?ждениями, и р?аботы,
выпо?лняемые му?ниципальны?ми предпри?ятиями
и учре?ждениям
Осуществление у?правления фе?деральной
собст?венностью
Организационное и м?атериально-те?хническое
обес?печение по?дготовки и про?ведения
му?ниципальны?х выборов, мест?ного
рефере?ндума, голосо?вания по отз?ыву депутат?а,
члена в?ыборного ор?гана местно?го
самоупр?авления, в?ыборного до?лжностного л?ица
местно?го самоупр?авления, го?лосования по
во?просам изме?нения гран?иц муницип?ального
обр?азования, преобр?азования му?ниципально?го
образов?ания
Осуществление мер по осу?ществлению оборо?ны
страны, госу?дарственно?й безопасност?и,
реализа?ции внешне?й политики
Осуществление мер по оборо?не территор?ии МО
и в це?лом субъект?а РФ Измене?ние границ МО
Организация ме?ждународно?го сотрудн?ичества
Организация сотру?дничества ме?жду МО
Осуществление мер по обес?печению за?конности, пр?ав и свобо?д граждан по о?хране собст?венности и
об?щественного пор?ядка, борьбе с престу?пностью.
Осуществление мер по обес?печению эко?логической безо?пасности
Несмотря н?а то, что ор?ганы местно?го самоупр?авления не в?ходят в
систе?му государст?венной власт?и, задачи, котор?ые стоят пере?д ними
пре?дставляют собо?й фундамент д?ля достиже?ния глобал?ьных целей
госу?дарства. Со?гласно про?веденному а?нализу осно?вных опреде?лений и за?дач,
как госу?дарственно?й, так и му?ниципально?й власти, мо?жно сделат?ь вывод, что
ор?ганы местно?го управле?ния предст?авляют собо?й форму пуб?личной власт?и,
имеющую с?амостоятел?ьность в пр?инятии реше?ний, касаю?щихся
жизне?деятельност?и населени?я МО.
35
Проведенный ср?авнительны?й анализ стр?атегически?х задач ор?ганов
госу?дарственно?й и муници?пальной вл?асти, свидете?льствует о н?аличие черт,
котор?ые говорят о дуб?лировании фу?нкций между госу?дарственны?м и
муници?пальным упр?авлением, и в то?же время, о чет?ком разгра?ничении
по?лномочий, а в не?которых случ?аях, даже о прот?иворечиях ме?жду ними.
Данный факт об об?щих чертах в у?правлении поро?ждает недост?аточную
эффе?ктивность фу?нкциониров?ания обеих про?явлений вл?асти и способст?вует
тормо?жению в раз?витии как от?дельных ре?гионов так и стр?аны в цело?м.
Источни?ков дублиро?вания некотор?ых функций у?правления пр?и реализац?ии
государст?венной и му?ниципально?й политики я?вляется нео?пределенност?ь
взаимоот?ношений ме?жду должност?ными лицам?и, которые в?ыбраны
насе?лением и л?ицами, наз?наченными н?а должност?ь государст?венными
ор?ганами.
Снятие тако?й неопреде?ленности во вз?аимоотноше?ниях между ор?ганами
самоу?правления и госу?дарственны?ми органам?и на места?х должно пр?ивести к
а?декватным ре?шениям в об?ществе и с?амоорганиз?ации власт?и. Таким обр?азом,
осно?вные различ?ия и общност?ь «местного с?амоуправле?ния» и
«государственного у?правления» на местах ле?жат в област?и недостаточ?но
разведе?нных понят?ий и нечет?кости реал?изации поруче?нных функц?ий.
Таким образо?м, следует по?мнить что ос?новной, ка?к государст?венной, та?к
и муници?пальной вл?асти, являетс?я волеизъя?вление наро?да, и для то?го чтобы
го?ворит о перс?пективах р?азвития и вз?аимодейств?ия государст?венной и
му?ниципально?й власти с?ледует это по?мнить.
Главнейшим аспектом компетенции органов местного самоуправления
является предметы ведения, каждый должен иметь свое поле деятельности.
Прежде всего под предметами ведения нужно подразумевать
общественную деятельность, в которой осуществляется данное занятие
местного самоуправления, т.е. юридическая компетентность. Но под ними не
уточняются что, к предметам ведения относятся общественные компетенции,
включенные в компетенцию органов местного самоуправления.
36
Сфера общественной жизни – это круг деятельность местного
самоуправления, сфера деятельности. А сфера общественной жизни понятие не
юридическое. Но внесенная в законодательство в качестве предмета
деятельности местного самоуправления принимает вид юридической
категории.
31
Характеризуя компетенцию органов местного самоуправления можно
предположить, что деятельность органов местного самоуправления затрагивает
все стороны местной жизни. Но объем и содержание полномочий в сфере
местной жизни местной власти, отличаются от характера и содержания
компетенций местной администрации в тех же областях местной жизни
населения.
Права и обязанности следующий элемент компетенции, на которые она
опирается. Права и обязанности тесно связаны с предметами ведения местного
самоуправления. Права и обязанности характеризуются как, возможности
органной местного самоуправления в той или иной сфере общественного
отношения. Разграничивая компетенции, мы получаем часто возникающие
проблемы между органами государственной власти с органами местного
самоуправления, так и между органами местного самоуправления между
собой.
32
Разграничения компетенций между органами были определены во всех
законах всех субъектов федерации о местном самоуправлении. За частую в
субъектах просто дублируют положение Федерального законодательства.
Таким образом позволяет регулировать компетенцию в самом общем виде.
Видимо такой пробел предполагает восполнение его специальными законами
субъектов федерации. Утверждая, что субъекты Федерации определили общий
круг вопросов местного самоуправления, тем самым местному самоуправлению
дают возможность самим их разграничить, выбрать собственную компетенцию,
что еще раз подтверждает, что дуалистическая модель эволюционирует в
31
Кодина, Е.А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов /
Е.А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2013. – № 2. – С.13-22.
32
Лукьянова, Н.И. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного
самоуправления / Н.И. Лукьянова // Практика муниципального управления. – 2013. – № 2. – С.13-22.
37
направлении децентрализации, но не исключает вмешательство местного
самоуправления в компетенцию государственной власти и местного
самоуправления других муниципальных образований.
На раду с этим возникали проблемы. Поскольку субъект просто
дублировал нормы. Принятые попытки самостоятельно определить вопросы
местного значения, просто вызывало несоответствие с федеральным
законодательством.
Как уже было сказано, местное самоуправление наделено особым
спектром компетенций: вопросы местного значения и государственного. Но
законы и другие нормативно правовые акты принимались органами
государственной власти и не всегда они просто разграничивали эти понятия
(вопросы местного значения и государственного) и предпочитая их просто не
указывать, поскольку любое переданное государственное полномочие требует
так же передачу финансовых средств, что не всегда есть у органов
государственной власти. Разграничить положения на те или иные понятие
относительное поскольку многие вопросы местного значения тесно связаны
функциями государства (социальная поддержка, занятость населения,
санитарное благополучие населения).
В интересах четкого и ясного процесса правового регулирования
местного самоуправления, нужно чтобы нормативно правовые акты органов
государственной власти, содержали четкое определение предметов ведения и
полномочий, четкое содержание передаваемых органам местного
самоуправления полномочий государства. Например, в № 154-ФЗ 1995 года
33
было сформулировано так что некоторые вопросы местного значения
предполагали участие в решении органов государственной власти, но степень
их участия не определялась, что позволила органам государственной власти
самим определить данную степень, что привело органы местного
самоуправления к выполнения такого объема работы, при котором было
33
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» – Утратил силу.
38
невозможно обеспечение без дополнительных финансовых ресурсов.
Эффективное выполнение таких задач как занятость населения и охрана
окружающей среды стало просто невозможно, поскольку органы местного
самоуправления не могли решить данные вопросы без дополнительных
ресурсов. А финансовой помощи просить были не в праве поскольку эти задачи
входят в их перечень вопросов местного значения.
Теория муниципального права формулирует предположения по
преодолению проблем, вызванные не четкой формулировкой разграничения
компетенций. На примере В.Т. Батычко, считает, что в законодательстве
должен быть введен критерий совместного ведения.
34
Но думается, что такой
критерий может привести, что стороны начнут вмешиваться в компетенцию
друг друга либо вовсе устранятся от решения вопроса из этой сферы, опираясь
на то что другая сторона должна решать это. Что неизбежно приведет к
страданию населения. А что касается распределения ресурсов в предметах
общего введения, то они распределятся в пользу сильнейшего аппарата власти.
Что в конкретном случае пошатнет её функциональность.
Что касается вопросов, связанных с образованием, здравоохранением,
социальной защитой населения, охраны порядка и т.д., то эти вопросы
находятся в совместном ведении. Таким образом местное самоуправление
находится в двойственном подчинении: местной администрации;
государственным органам ведающим данным вопросам. С такими подходами
нельзя говорить с уверенностью, что полномочия в этих вопросах стали
вопросами местного значения. Поскольку большинство вопросов решаются
органами входящий в вертикаль государственной власти. Совместное введение
должно быть, как можно меньше.
Представляя обратное, взаимодействие должно принять принцип четкого
разграничения функций и полномочий. Каждый уровень власти имеет свою
четко сформулированную сферу деятельности, ресурсов для решения,
34
Батычко, В.Т. Муниципальное право Конспект лекций / В.Т. Батычко. – Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г. // 2016,
Административно-управленческий портал. URL: http://www.aup.ru/books/m234/4_2.htm
39
соответствующею ответственность. Но проблема остается в разграничении
функций государства и местных органов. И отсутствие её решения порождает
конфликты и споры, в чьем ведении находятся те или иные полномочия.
Говоря о вопросах разграничения, в российском законодательстве
регулируются на недостаточном уровне, что предполагает дальнейшее развитие
нормативно правовых актов. Вопросы совместного ведения, преодолеть все
трудности не удается, но есть определенный опыт в разграничении
полномочий, который способствует их реализации и передачи на нужный
уровень исполнения. Все это показывает, что уровень законодательной системы
в теории и на практике закрепило положении зависимости и автономии, что
предполагает дальнейшее её осмысление и воплощение.
На наш взгляд в этой сфере немаловажный результат может принести
договорной механизм урегулирования компетенций, который находится на
стадии разработки.
Некоторые исследователи такие как Шугрина Е.С., считают, что
делегированные полномочия возможны на договорной основе.
Государственные органы заключают с местным самоуправлением соглашения о
передачи некоторых полномочий, в которых указывают: сроки, цели, взаимные
обязательства, финансовые средства, ответственность, порядок прекращения
договора или соглашения.
35
Федеральное законодательство в принципе запрещает какую-либо
передачу полномочий «сверху вниз» каким-либо путем кроме как по закону.
Все заключенные договорные отношения противоречат федеральному
законодательству, тем самым считаются недействительными. Смысл в этом
есть, и корректная позиция. Переданные полномочия государственной властью
органам местного самоуправления в рамках системы публичной власти,
считаются публично правовыми отношениями. Несмотря на то, что
Конституция РФ допускает договорные правовые отношения ст. 11 ч. 3, но
35
Шугрина, Е. С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е.С.
Шугрина // Муниципальное право. – 2012. – № 4.
40
институт договоров в публичном правеет ни в муниципальном праве, ни на
практике недостаточно развит. Поскольку в законодательстве продвигается
идея о том, что публично правовые отношения регулируются только законом.
Но существует и обратный вопрос, который является недостаточно
исследованным в муниципальном праве и фактически не применяется на
практике. Речь пойдет о делегирование полномочий местного самоуправления
органам государственной власти. Но по данному вопросу Конституционный
суд РФ постановил, что решение вопросов местного значения должны решать
именно органы местного самоуправления или местные жители. Но не
исключает возможность взаимодействия на договорной основе для решения
общих задач, для и в интересах населения.
Право передачи полномочий органами местного самоуправления
государственной власти, можно понимать как передачу во временное
пользование, тем самым права местного самоуправления остаются
незатронутыми, так как передача полномочий осуществлялась самостоятельно
органами местного самоуправления и решение его это мера временная, не на
постоянной основе. Возникающие спорные вопросы о переданных полномочий,
в ходе которых будут затронуты интересы местного населения или отдельных
граждан в решение вопросов местного значения могут решаться в судах общей
юрисдикции. Самое важное состоит в том, что передача прав, и делегирование
полномочий осуществляется на договорной основе их взаимного согласия.
Договорные отношения в публичном праве являются перспективным
направлением в изучении.
36
Принцип самостоятельности решений подразумевает право их передать.
Правовая форма подразумевает возникновения договора о совместной
деятельности, либо о предоставлении услуг. Местное самоуправление
выступает как заказчик и может заключать договора как между собой, так и с
территориальными органами власти.
36
Бурмистров, С.А. Пределы контроля органов государственной власти в сфере муниципального
самоуправления: проблемы делегирования государственных полномочий / С.А. Бурмистров // Государственная
власть и местное самоуправление. – 2008. – № 4. – С. 14-17.
41
Но в муниципальном праве такое понятие не получило однозначного
мнения. Некоторые считают, что одни органы власти не вправе и не в
состоянии решать те или иные вопросы. Другие же считают, что органы
местного самоуправления или население вправе передать конкретные
полномочия или их часть.
Акмалова А.А. допускает возможность что КСРФ слишком
прямолинейно воспринял данное положение, поскольку КРФ данные
отношения не запрещает, но требуется ее уточнение, регламентация этого
принципа осуществления местного самоуправления.
37
Для построения оптимальной модели взаимоотношения между всеми
уровнями власти нужно всего лишь четкое и детальное, последовательное
разграничение, ярко выраженные общие функциональные сферы деятельности,
отдельные полномочия. Вопрос в том, причисляют ли это к вопросам
государственного значения. Вопросы должны решаться на определенном
уровне, на котором будут рассмотрены затратные моменты дающие
максимальный результат в адекватное время. Эта точка зрения предполагает
огосударствление местного самоуправления при следующим моменте, что
государственные органы не откажутся от нехарактерных им функций. То есть
откажутся от организации собственных коммунальных служб сбросив все это в
частный сектор.
Из этого следует, что допускается делегирование полномочий лишь в том
случае, если органы местного самоуправления не в состоянии реализовать
эффективную политику управления. В контексте выше сказанного понятие
«временно» является ключевым и может пониматься как основная точка опоры
на то, что органы местного самоуправления не могут решать те или иные
задачи, им передали задачи несвойственные их функционалу и должны быть
изъяты для последующей реализации на уровне государственной власти. Это
же можно отнести к делегированным полномочиям. Если государство
37
Акмалова, А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / А.А.
Акмалова // 2016, ВИПЕРСОН. URL: http://viperson.ru/wind.php?ID=645867&soch=1