42
предполагает, что те или иные вопросы будут эффективно решаться на местном
уровне с теми или иными финансовыми источниками для последующей их
реализацией, то они закрепляются в перечне вопросов местного значения. Но
по определению такое делегирование полномочий невозможно считать
договорной. По договору местные органы вправе передать свои функции
частным компаниям. А в данном контексте взаимоотношения органов
государственной власти и местной следует определить как публично правовые
отношения. И поэтому эти отношения должны регулироваться нормативно
правовыми актами носящий конкретный характер. В определенном случае
регулирование этих отношений должно учитывать практику, мнение и
особенности конкретного муниципального образования.
Общественные черты, в которых и сохраняется вся суть местного
самоуправления имеют связь с его рядом вопросов носящий местных характер.
Если государство признает нецелесообразность общественных черт в его
природе, у местного самоуправления изменится целый спектр вопросов
местного значения, а именно местная власть будет заниматься не только
вопросами местного государственного характера. Если перечень вопросов
местного самоуправления будет передан в частный сектор такие как: ЖКХ,
благоустройство, и т.д. происходит огосударствление.
При таком раскладе к уровню муниципальных районов все вопросы
ведения – государственного значения, но используют методы из
муниципального права. Что окажется на практике, муниципальные районы
решают государственные задачи и не удовлетворяют желания жителей.
Логичным будет объединить вопросы местного значения района и округа.
Данная концепция двухуровневой модели самоуправления,
разграничивается компетенция муниципальных образований, предметы ведения
разных муниципальных образований совпадает не всегда, а лишь из части. Это
видно на примере обеспечения общественного порядка и медицинская помощь,
что не входило в ведение поселений. Это положение изменило создание
бюджетной системы на муниципальном уровне. Что согласно
43
законодательству, их введение, стабилизация бюджетной системы поселения,
входящий в их состав за свой счет. Данный предмет ведения подразумевает
детальное изучение, необходимо изучить источники поступаемых средств для
стабилизации.
Как мы знаем Федеральное законодательство закрепило положение о
перечне вопросов ведения местного значения, местное самоуправление
наделено полномочиями решать вопросы местного значения, обеспечение
делегированных полномочий. И никакими другими полномочиями не
обладают. Тем самым органы местного самоуправления наделены правами
решать тот перечень вопросов, который прописан в Федеральном законе.
Следовательно, ни население, ни органы государственной власти, ни другие
субъекты не уполномочены определять вопросы компетенции вопросов
местного самоуправления. Данная прерогатива остается за федеральным
законодателем. Из этого подтверждается тот факт, что органы местного
самоуправления встраивается в систему государственной власти.
Дуалистическая модель местного самоуправления все больше приобретает
черты административной.
Соглашусь с мнением Костюковой А.Н. которая говорит о проявлении
муниципальной власти в двух аспектах: власти в осуществлении своих
обязательств местного самоуправления; в местном самоуправлении действуют
органы государственной власти. Что же характерно для органов власти –
обязательное наличие властные полномочия для принятия решений на
конкретной территории. Государственная и муниципальная власть единая
система публичной власти. Её позиция заключается, что органы
государственной власти действуют в системе местного самоуправления и в
тоже время местная и государственная власть – различные по форме власти.
Если более по точнее, государственная власть исполняют свои полномочия на
уровне местного самоуправления. Что не подразумевает их вхождение в
систему местного самоуправления, но они являю системой публичной власти,
что позволяет обхватить все уровни местные и государственные.
44
У государства есть ряд обязательств по отношению к местному
самоуправлению, обеспечить самостоятельность, обеспечить правами на
судебную защиту, компенсация дополнительных расходов, связанных с
выполнением его деятельности. Все это закрепляется законодательно, но этого
мало для их выполнения. Требуются иные гарантии помимо правовых –
экономические и организационные.
Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями,
передача материальных и финансовых средств, контроль за их реализации. На
ряду с этим в некоторых регионах была создана процедура наделения
государственными полномочиями. Если же органы местного самоуправления
наделяются отдельными государственными полномочиями, они должны
обеспечиваться материальными и финансовыми средствами для выполнения,
если же государственные органы власти приняли решение, при котором
подразумевают затраты из местного бюджета для выполнения той или иной
цели, эти расходы должны компенсироваться.
Защита прав граждан на принятие участия в решение вопросов местного
самоуправления, являются основополагающими аспектами Конституционного
строя Российской Федерации. Но все же основная нагрузка по защите прав
возлегла на суды общей юрисдикции. Они же рассматривают конфликты между
гражданами и органами, должностными лицами органов местного
самоуправления. В помощь судам данные вопросы решают органы
государственной власти: законодательными и органами прокуратуры.
Финансовые гарантии самостоятельности органов местного
самоуправления регламентированы Бюджетным кодексом, Налоговым и
федеральным законодательством.
38
Принятые нормы позволяют населению
самостоятельно решать и исполнять местный бюджет, устанавливать
налоговую ставку.
38
Галушкин, А.А. Финансовая система Российской Федерации: состояние, тенденции и перспективы / А.А.
Галушкин, В.В. Митрохин, А.В. Тарадаева, И.В. Усков. – М., 2015. – С. 72.
45
Гарантии избирательного права граждан при формировании органов
местного самоуправления и их должностных лиц регламентируются
федеральным законодательством «Об основах гарантий избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
39
, на уровне
субъектов регламентируются порядком проведения муниципальных выборов.
Регламентация ответственности местного самоуправления и
должностных лиц за нарушение устанавливается Федеральным законам,
ответственность органов муниципальным и гражданским законодательством,
ответственность должностных лиц в административном, трудовом,
гражданским, муниципальном и уголовном законодательстве.
Реализация основ муниципальной службы в Российской Федерации
определяют организацию муниципальной службы и статус муниципального
служащего в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской
Федерации».
40
Все выше перечисленной указывает, что к федеральным органам власти
относится правовое регулирование предметов ведения и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения, прав, обязанностей
и ответственности федеральной государственной власти органов и
должностных лиц в области местного самоуправления. Тем самым
предполагается широкий спектр регулирования местной жизни местного
самоуправления. Акцентирование на предметы совместной деятельности,
несущественна.
Муниципальное право – это комплексная отрасль права, она
обуславливается образованием комплексных общественных отношений и
двойственной природой муниципальных правовых норм. Многообразие норм
реализуются путем двойственности. С одной стороны, вторичная правовая
структура (комплексная отрасль права), а с другой основная (финансовая,
39
Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» //
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=325678&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.0
4041825753043338#0755871230495597
40
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» //
https://base.garant.ru/12152272/
46
административная, конституционная). Следовательно, те или иные вопросы
местного значения определяются уровнем, на котором они возникли, то есть
уровнем муниципального образования. Многообразие видов реализуется на
местном уровне. Тем самым государство может неограниченно вмешиваться в
дела местного самоуправления, регулировать вопросы местного значения,
выполнять любые полномочия тем самым заменять органы местного
самоуправления. Что как видится переход от дуалистической модели местного
самоуправления в административную. Так же ст.5 ч.1 пункт 4 «правовое
регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при
осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы
местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке,
установленном настоящим Федеральным законом.» что не совсем
соответствует Конституции РФ ст.12. Статус местного самоуправления должен
определяться в соответствии с конституционной моделью местного
самоуправления (самостоятельно самим населением), а не федеральными
органами. Правовое регулирование прав, обязанностей, ответственности при
осуществлении отдельных государственных полномочий, которые определены
федеральным законодательством. Ст. 5 ч.1 пункт 2 «правовое регулирование по
предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и
ответственности федеральных органов государственной власти и их
должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;» что
понимается как распорядительно-исполнительные отношения федеральными
органами власти по отношению к органам местного самоуправления. Что еще
раз подтверждает эволюцию дуалистической модели взаимоотношений.
Из ст. 6 ч. 4 пункта 1 «правовое регулирование прав, обязанностей и
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
47
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами
субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим
Федеральным законом. Несмотря на столь общую формулировку предполагает
более конкретно разграничить полномочия, а именно.
Изменения и принятия законов субъектов РФ о местном самоуправлении
и контроль за их осуществлением. На федеральном уровне, только общие
прицепы организации местной власти, весь остальной перечень регулирования
должен осуществляться на уровне субъектов федерации. Следовательно, в
субъектах должны приниматься комплексные законы, специальные для
организации местного самоуправления.
Регулирование передачи объектов собственности субъектов РФ в
муниципальную собственность регулируется специальными правовыми
нормами субъектов РФ о разграничении собственности, о порядке передачи.
Отношение между бюджетами субъектами и местным самоуправлением
регулируется основополагающим для этой сферы – Бюджетным кодексом. Но и
посей день является актуальной проблемой, прежде всего в взаимоотношении.
В некоторых субъектах приняты законы о таких взаимоотношениях.
В обеспечении стабильности местных бюджетов субъекты РФ
обеспечивают достаточное финансирование для покрытия расходов.
С принятием региональных программ для поддержания и развития
местного самоуправления, в некоторых субъектах РФ стимулируется
инфраструктура местного самоуправления. Данные программы разрабатывают,
утверждают и реализуют органы исполнительной власти субъектов.
Как было уже сказано если переданные государственные полномочия
местному самоуправлению несут определенные затраты и если органы
государственной власти принимают решение которые несут затраты по их
реализации из местных бюджетов, то расходы также подлежат обязательному
возмещению в бюджет местного самоуправления.
48
Регулирование законов с учетом исторических и иных традиций, приняты
целые комплексы по реализации этих полномочий, также это является одним из
конституционных принципов местного самоуправления. Поскольку Россия
имеет богатый исторический опят, многообразие народов и культур, что
позволяет создавать разные модели местного самоуправления. В каждом
муниципальном образовании будет своя специфика во взаимоотношении, но
нельзя забывать, что она эволюционирует под воздействием внешней среды
(изменение финансовых, экономических, правовых и территориальных основ).
В результате формируется качественная, функциональная модель.
Развитие судебной зашиты органов местного самоуправления
свидетельствует о обжалование в суде любого федерального закона
затрагивающие его интересы.
Как видно в деятельности государственной на местном уровне выступает
как один из участников муниципально – правовых отношений, оказывают
поддержку создавая все необходимое.
Все это значит, что на федеральном уровне появился подробный перечень
предметов введения и полномочий, вследствие чего, будут устраняться
проблемы в построении модели взаимоотношения, а именно четкое
разграничение полномочий, определение ответственности каждой стороны этой
системы.
Таким образом, разграничение полномочий должно опираться на научно
проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий
«компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «вопросы местного
значения», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий»;
«совместное ведение», исключая при этом расплывчатые формулировки такие,
как «создание условий», «участие в....», «содействие...» применительно к
вопросам местного значения.
49
2.2. Формы воздействия государства на местное самоуправление
Институт местного самоуправления в Российской Федерации является
одним из главных институтов гражданского общества. Российская Федерация -
это демократическое государство, что прямо закреплено в Конституции.
Согласно основному закону РФ, а именно статье 3, «Носителем суверенитета и
единственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ».
Народ может осуществлять свою власть непосредственно, через
выборные органы. В большинстве своем, народ осуществляет власть путем
взаимодействия с органами местного самоуправления. Формы
непосредственного осуществления населением местного самоуправления и
участия населения в осуществлении местного самоуправления подробно
прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ.
К их числу относятся: местный референдум, муниципальные выборы,
голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,
голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и
другие формы.
Используя данные механизмы, народ реализует свое право на участие в
управлении делами государства, решает вопросы, касающиеся их интересов.
Несмотря на то, что институт местного самоуправления является, в
большей своей части, демократическим, из чего следует, что прямым
источником власти является народ, необходимо отметить, что реализация прав
населения была бы невозможна без хорошо отлаженного государственного
механизма.
Хотя согласно Основному закону РФ, местное самоуправление
самостоятельно в рамках своей компетенции, фактически же обе власти
(центральная и муниципальная) тесно взаимосвязаны и находятся во влиянии
друг от друга.
50
Ярким примером данного тезиса, может выступать право
государственных органов наделять местное самоуправление отдельными
государственными полномочиями в рамках организации и планирования,
передаваемых средств на исполнение должностных обязанностей. Также
центральная власть осуществляет контроль за исполнением органами местного
самоуправление своих полномочий, а также реализации муниципальной
собственности.
Еще одним примером подтверждающим влияние государственных
органов на местное самоуправление является то, что государственные органы
имеют право выносить обязательные для исполнения органами местного
самоуправления и должностными лицами предписания, в определенных
случаях.
Таким образом, хотелось бы отметить, что центральная власть оказывает
на муниципалитеты воздействие во многих аспектах, что обусловлено единой
государственной политикой в Российской Федерацией.
Однако во многом данная связь приводит к более эффективному
функционированию местного самоуправления.
На данный момент в Российской Федерации наиболее пропорционально
сбалансированы императивный и диспозитивный методы в области местного
самоуправления.
Несомненно, местное самоуправления носит демократический характер и
муниципалитеты в вопросах своей компетенции остаются самостоятельными,
однако без воздействия в работу муниципалитетов, было бы невозможно их
функционирование.
Каждый из муниципалитетов не может полностью обособиться от
государственной власти, так как только взаимодействие с ней приводит к
достижение общей цели - повышению уровня жизни и благосостояния
населения как отдельного муниципального образования, так и населения
России в целом.
51
Рассматривая вопрос о взаимодействии муниципальных образований с
государственными органами, необходимо отметить, что они находятся в
двусторонней связи. Муниципальные образования могут выступать как
активные субъекты данных отношений.
С помощью определенных механизмов, органы муниципалитетов
воздействуют на формирование государственной политики в области местного
самоуправления.
Например, правом законодательной инициативы в представительные
органы государственной власти субъекта РФ обладает представительный орган
муниципального образования. Проекты, вносимые представительным органом
муниципалитета обязательны для рассмотрения.
Таким образом, данное право характеризует активную составляющую
муниципальных образований по отношению к государственный органам.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что центральная
власть и местное самоуправление – это, безоговорочно, элементы единой
системы социального управления, это единое целое.
Центральная власть влияет на местное самоуправление следующим
образом: на федеральном уровне устанавливаются принципы организации
местного самоуправления, федеральные органы государственной власти
принимают программы государственной поддержки местного самоуправления,
принимается ряд сопутствующих федеральных законов.
В большинстве своем взаимодействие государственных органов с
муниципалитетами не имеет нормативной базы, что существенно расширяет
возможности необоснованного воздействия.
По моему мнению, необходимым является формирование нормативно-
правового акта, четко регулирующего вопросы данного двустороннего
воздействия.
Местное самоуправление в Российской Федерации нуждается в реальных
шагах государства, направленных на его поддержку. Укрепление местного
самоуправления имеет большое политическое, экономическое и социальное