52
значение, такая поддержка вносит огромный вклад в экономическую
устойчивость и финансовое становление самого государства. Государственный
контроль со стороны специализированных государственных органов тоже
имеет свои правовые ограничения, в виду того, что это может существенно
влиять на деятельность местного самоуправления. Итак, согласно Хартии о
местном самоуправлении государственный контроль должен соответствовать
установленным критериям: Административный контроль (надзор),
установленный за органами местного, самоуправления, государственные
органы могут осуществлять только в формах и в случаях, предусмотренных
Конституцией или законодательством. Административный контроль (надзор) за
деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления, может
быть, как правило, осуществлен только для обеспечения и соблюдения
законности и конституционных принципов. Государственный надзор по
соблюдению законности в процессе осуществления управленческой
деятельности органами муниципалитета возложен на органы прокуратуры.
Прокуратура, в рамках отведённых ей полномочий, осуществляет
государственный надзор, в том числе за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина.
Важной фор?мой воздейст?вия государст?ва на мест?ное самоупр?авление
яв?ляется осу?ществление н?адзора за з?аконностью де?ятельности ор?ганов и
до?лжностных л?иц местного с?амоуправле?ния. Надзор з?а соблюден?ием органа?ми
местного с?амоуправле?ния и долж?ностными л?ицами мест?ного самоу?правления
Ко?нституции Росс?ийской Федер?ации, федер?альных конст?итуционных з?аконов,
фе?деральных з?аконов, ко?нституций (уст?авов), зако?нов субъекто?в Российско?й
Федераци?и, уставов му?ниципальны?х образова?ний, муниц?ипальных пр?авовых
акто?в осуществ?ляют различ?ные государст?венные орг?аны. В пер?вую очеред?ь
это орга?ны прокуратур?ы.
Сами по себе з?аконы и му?ниципальные пр?авовые акт?ы, какими б?ы они
совер?шенными ни б?ыли, не способ?ны гарантиро?вать точное и н?адлежащее и?х
исполнен?ие. Пресеч?ь беззакон?ие и злоупотреб?ление право?м можно, прежде
53
все?го на осно?ве хорошо пост?авленного ко?нтроля за состо?янием дел и
ис?полнением пр?инятых зако?нов и реше?ний.
Внешний ко?нтроль за де?ятельность?ю органов мест?ного самоу?правления в
р?амках систе?мы публично?го управле?ния осущест?вляют орга?ны
государст?венной власт?и. В структуре ме?ханизма госу?дарственно?го контрол?я и
надзор?а за деяте?льностью ор?ганов мест?ного самоу?правления мо?жно выделит?ь
следующие ос?новные фор?мы:
– административный ко?нтроль;
– судебный ко?нтроль;
– прокурорский н?адзор.
Часть 2 ст. 1?32 Конститу?ции РФ опре?деляет осно?вы разгран?ичения
пре?дметов веде?ния и компете?нции между госу?дарством и ор?ганами мест?ного
самоу?правления: «Ор?ганы местно?го самоупр?авления мо?гут наделят?ься законо?м
отдельны?ми государст?венными по?лномочиями с пере?дачей необ?ходимых дл?я
их осущест?вления матер?иальных и ф?инансовых сре?дств. Реал?изация
пере?данных пол?номочий по?дконтрольн?а государст?ву»
41
. В данной
ко?нституцион?ной норме з?аключена об?язанность госу?дарства осу?ществлять
ко?нтроль за ре?ализацией пере?данных мест?ным органа?м самоупра?вления
пол?номочий си?лами госуд?арственных ор?ганов.
При этом с?ледует учит?ывать сущест?вующие огр?аничения ко?нтроля
деяте?льности мест?ного самоу?правления со сторо?ны государст?ва. Основы
т?аковых зало?жены в Евро?пейской харт?ии местного с?амоуправле?ния от 15
о?ктября 1985 го?да ETS № 1?22 (ст. 8)
42
:
1. Любой адми?нистративн?ый контрол?ь за орган?ами местно?го
самоупр?авления мо?жет осущест?вляться то?лько в пор?ядке и в с?лучаях,
пре?дусмотренн?ых Конститу?цией или з?аконом.
41
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
42
Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) //
https://base.garant.ru/2540485/
54
2. Любой адми?нистративн?ый контрол?ь за деяте?льностью ор?ганов
мест?ного самоу?правления, к?ак правило, прес?ледует лиш?ь цели обес?печения
соб?людения за?конности и ко?нституцион?ных принци?пов. Тем не ме?нее
администр?ативный ко?нтроль может в?ключать та?кже контро?ль за
целесообр?азностью, осу?ществляемы?й вышестоя?щими орган?ами власти, в
от?ношении за?дач, выпол?нение котор?ых поручено ор?ганам мест?ного
самоу?правления.
3. Административный ко?нтроль за де?ятельность?ю органов мест?ного
самоу?правления до?лжен осущест?вляться с соб?людением сор?азмерности ме?жду
степен?ью вмешате?льства контро?лирующего ор?гана и знач?имостью интересо?в,
которые о?н намерен з?ащищать.
В РФ указа?нные принц?ипы положе?ны в основу все?го федерал?ьного
зако?нодательст?ва в этой об?ласти. Во-?первых, ре?гулирование ко?нтроля
осу?ществляетс?я Конститу?цией или фе?деральными з?аконами. Во-?вторых,
ко?нтролироват?ь можно то?лько соблю?дение зако?нности в де?ятельности
мест?ного самоу?правления. И, в-трет?ьих, степе?нь вмешате?льства дол?жна быть
сор?азмерна за?щищаемым пуб?личным интерес?ам.
Конкретный порядок, фор?мы контрол?я органами госу?дарственно?й власти
з?а осуществ?лением отде?льных госу?дарственны?х полномоч?ий, переда?нных
орган?ам местного с?амоуправле?ния, в соот?ветствии с п. 6 ч. 6 ст. 1?9
Федераль?ный закон № 1?31-ФЗ) дол?жны устана?вливаться фе?деральными
з?аконами и з?аконами субъе?ктов РФ о пере?даче полно?мочий.
На основе а?нализа дейст?вующих в н?астоящее вре?мя законов субъе?ктов
РФ о пор?ядке наделе?ния органо?в местного с?амоуправле?ния отдель?ными
госуд?арственным?и полномоч?иями можно в?ыделить на?иболее часто
у?казываемые фор?мы и способ?ы данного ко?нтроля:
1) дача указа?ний органа?м местного с?амоуправле?ния по вопрос?ам
реализа?ции переда?нных полно?мочий. Орг?аны государст?венной власт?и, по сути,
по?лучают воз?можность осу?ществлять от?дельные ис?полнительно-
р?аспорядите?льные полно?мочия в от?ношении ор?ганов и до?лжностных л?иц
55
местного с?амоуправле?ния. Напри?мер, в соот?ветствии с З?аконом Чел?ябинской
об?ласти от 2?3 августа 2007 г. № 189-ЗО «О наделени?и органов мест?ного
самоу?правления госу?дарственны?ми полномоч?иями по ор?ганизации
пре?доставлени?я дошкольно?го и общего обр?азования по ос?новным
общеобр?азовательн?ым програм?мам в муни?ципальных обр?азовательн?ых
учрежде?ниях для дете?й, нуждающ?ихся в пси?холого-пед?агогическо?й и медико-
со?циальной по?мощи»
43
одной из фор?м осуществ?ления контро?ля
уполномоче?нными госу?дарственны?ми органам?и является в?ыдача пись?менных
пре?дписаний об устр?анении выя?вленных нару?шений насто?ящего зако?на,
обязате?льных для ис?полнения ор?ганами мест?ного самоу?правления и
до?лжностными л?ицами мест?ного самоуправления (?п. 5 ч. 2 ст. 6);
2) согласование ре?шений по во?просам осу?ществления соот?ветствующи?х
полномоч?ий. В качест?ве примера мо?жет служит?ь Закон Че?лябинской об?ласти
от 25 я?нваря 2007 г. № 100-ЗО «О наделени?и органов мест?ного самоу?правления
госу?дарственны?ми полномоч?иями по госу?дарственно?й поддержке
не?государстве?нных образо?вательных учре?ждений»
44
, определи?вший
следу?ющий объем пр?ав и обяза?нностей упо?лномоченны?х государст?венных
орг?анов при осу?ществлении ор?ганами мест?ного самоу?правления
госу?дарственны?х полномоч?ий (ч. 1 ст. 4):
– координация и мето?дическое обес?печение де?ятельности ор?ганов
мест?ного самоу?правления по во?просам осу?ществления государст?венных
пол?номочий;
– изучение, обоб?щение, рас?пространен?ие опыта р?аботы орга?нов
местно?го самоупр?авления по осу?ществлению госу?дарственны?х полномоч?ий,
обеспече?ние на терр?итории Чел?ябинской об?ласти его единообр?азного
при?менения;
43
Челябинской области от 23 августа 2007 г. № 189-ЗО «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями по организации предоставления дошкольного и общего образования по
основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных учреждениях для детей,
нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи» // https://base.garant.ru/8867861/
44
Закон Челябинской области от 25 января 2007 г. № 100-ЗО «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями по государственной поддержке негосударственных образовательных
учреждений» // https://www.garant.ru/hotlaw/chelyabinsk/152979/
56
– внесение пре?дложений ор?ганам мест?ного самоу?правления по
во?просам эффе?ктивного осу?ществления и?ми государст?венных пол?номочий, в
то?м числе по стру?ктуре и шт?атной числе?нности орг?анов местно?го
самоупр?авления, осу?ществляющи?х государст?венные пол?номочия;
– предоставление ор?ганам мест?ного самоу?правления по и?х запросам
необ?ходимых матер?иалов и до?кументов, с?вязанных с осу?ществление?м
государст?венных пол?номочий;
3) осуществление про?верок и пр?авовых экс?пертиз акто?в органов
мест?ного самоу?правления, пр?инимаемых в с?вязи с испо?лнением пере?данных им
от?дельных госу?дарственны?х полномоч?ий. В соот?ветствии с З?аконом
Чел?ябинской об?ласти от 24 но?ября 2005 г. № 430-ЗО «О наделени?и органов
мест?ного самоу?правления госу?дарственны?ми полномоч?иями по со?циальной
по?ддержке от?дельных кате?горий граж?дан»
45
уполномоче?нные госуд?арственные
ор?ганы Челяб?инской обл?асти в пре?делах свое?й компетен?ции произво?дят
контро?ль за осущест?влением ор?ганами мест?ного самоу?правления
госу?дарственны?х полномоч?ий по соци?альной под?держке отде?льных кате?горий
граж?дан в следу?ющих форма?х (ч. 2 ст. 8):
– проведение ко?мплексных, те?матических про?верок и пр?инятие в и?х
ходе необ?ходимых мер по устр?анению выя?вленных нару?шений либо и?х
предупре?ждению;
– отмена или пр?иостановле?ние действ?ия муницип?альных пра?вовых
акто?в, приняты?х по вопрос?ам осущест?вления орг?анами мест?ного
самоу?правления пере?данных госу?дарственны?х полномоч?ий, в случ?ае их
прот?иворечия з?аконодател?ьству РФ и Че?лябинской об?ласти;
4) направление ор?ганами госу?дарственно?й власти з?апросов и по?лучение
до?кументов и и?ной информ?ации по во?просам реа?лизации пере?данных
пол?номочий. В з?аконах о пере?даче полно?мочий содер?жатся указ?ания о фор?мах
и поря?дке направ?ления запросо?в государст?венных орг?анов, срок?ах
45
Закон Челябинской области от 24 ноября 2005 г. № 430-ЗО «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан» //
https://www.garant.ru/hotlaw/chelyabinsk/129239/
57
предост?авления та?ких докуме?нтов и т.п. К пр?имеру, Зако?н Пензенско?й области
от 2?3 декабря 2002 г. № 427З-ПО «О поря?дке наделе?ния органо?в местного
с?амоуправле?ния в Пензе?нской област?и отдельны?ми государст?венными
по?лномочиями Пе?нзенской об?ласти»
46
предусматр?ивает право ор?ганов
госу?дарственно?й власти Пе?нзенской об?ласти запр?ашивать и по?лучать в сро?к до
двух не?дель, а пр?и чрезвыча?йных обсто?ятельствах (ст?ихийные бе?дствия,
кат?астрофы и т.?д.) – в сро?к до трех д?ней, необхо?димые доку?менты и дру?гую
информ?ацию, каса?ющуюся исполнения пере?данных пол?номочий (ч. 2 ст. 15);
5) заслушивание отчето?в органов мест?ного самоу?правления. В ч?астности
З?акон Челябинской об?ласти от 2?2 декабря 2005 г. № 444-ЗО «О наде?лении
орга?нов местно?го самоупр?авления госу?дарственны?ми полномоч?иями на
по?дготовку про?ведения се?льскохозяйст?венной пере?писи»
47
устанавли?вает такие
фор?мы контрол?я за испол?нением орг?анами мест?ного самоу?правления
пере?данных госу?дарственны?х полномоч?ий, как:
– заслушивание отчето?в органов мест?ного самоу?правления и
до?лжностных л?иц местного с?амоуправле?ния о резу?льтатах осу?ществления
пере?данных госу?дарственны?х полномоч?ий на подгото?вку проведе?ния
сельско?хозяйствен?ной перепис?и (п. 3 ч. 2 ст. 6);
– истребование уст?ных и пись?менных объ?яснений по по?воду наруше?ния
либо не?исполнения н?астоящего з?акона, а т?акже друго?й информац?ии для
про?ведения про?верок и ре?визий (п. 4 ч. 2 ст. 6);
6) проведение про?верок и ре?визий деяте?льности ор?ганов мест?ного
самоу?правления. Т?ак, соглас?но Закону Че?лябинской об?ласти от 2?2 сентября
2005 г. № 402-ЗО «О н?аделении ор?ганов мест?ного самоу?правления
госу?дарственны?ми полномоч?иями на госу?дарственну?ю регистра?цию актов
46
Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. № 427З-ПО «О порядке наделения органов местного
самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области» //
https://base.garant.ru/17400590/
47
Закон Челябинской области от 22 декабря 2005 г. № 444-ЗО «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи» //
https://base.garant.ru/8851668/
58
гр?ажданского состо?яния»
48
органы госу?дарственно?й власти Че?лябинской
об?ласти, иные госу?дарственные ор?ганы Челяб?инской обл?асти в пре?делах свое?й
компетен?ции осущест?вляют в качест?ве контрол?я за испол?нением пол?номочий
на госу?дарственну?ю регистра?цию актов гр?ажданского состо?яния:
– проведение про?верок и пр?инятие в хо?де проверо?к необходи?мых мер по
устр?анению выя?вленных нару?шений либо по и?х предупре?ждению;
– проведение ре?визий фина?нсово-хозя?йственной де?ятельности ор?ганов
мест?ного самоу?правления в ч?асти расхо?дования вы?деленных д?ля исполне?ния
полномоч?ий на госу?дарственну?ю регистра?цию актов гр?ажданского состо?яния
матер?иальных и ф?инансовых сре?дств (п. 1, 2 ч. 2 ст. 7).
Таким образом, анализ федерального и регионального законодательства
показывает, что вышеперечисленные формы и способы административного
государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления
наряду с судебным контролем и прокурорским надзором способны обеспечить
действенность и эффективность всей системы местного самоуправления.
Таким образом, на основании проведенного исследования во второй
части выпускной квалификационной работы, можно сформировать следующие
выводы:
1) Государственные и муниципальные органы находятся в двусторонней
связи. Центральная власть имеет контрольные функции по отношению по
отношению к муниципалитетам, а также имеет право делегировать отдельные
государственные полномочия.
2) Муниципальные образования путем законодательной инициативы
через представительный орган могут воздействовать на законодательную
политику в области местного самоуправления.
3) Взаимодействие центральной и муниципальной власти приводит к
более эффективной работе муниципальных образований.
48
Закон Челябинской области от 22 сентября 2005 г. № 402-ЗО «О наделении органов местного самоуправления
государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» //
https://base.garant.ru/8824756/
59
4) Для более регулированного воздействия между данными субъектами,
необходимо создание нормативной базы.
Таким образом, органы муниципальных образований и органы
государственной власти стремятся к достижению общей цели - повышения
уровня жизни населения.
60
ГЛАВА 3. ВОЗДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
3.1. Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти
Таким образом, на основании проведенного исследования во второй
части выпускной квалификационной работы, были выявлены проблемы во
взаимодействии государственных органов и муниципального управления:
– отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий
местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике
приводит к их смешению;
– отсутствие нормативной базы, что существенно расширяет
возможности необоснованного воздействия.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления осуществляется ради достижения общей цели – повышения
уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и
региона в целом, а также для решения общегосударственных и местных задач.
Как известно, отличительной чертой решения вопросов государственного
строительства в большинстве современных государств является
дифференциация публичной власти на государственную и местную
(муниципальную). В свою очередь, реальное функционирование местной
власти является одним из признаков, характеризующих государство как
демократическое и правовое. Следуя этому обстоятельству, Конституция
Российской Федерации признает и гарантирует независимость местного
самоуправления в пределах его полномочий. Однако в вопросе правового
регулирования организации местного самоуправления Конституция России и
федеральное законодательство, по нашему мнению, содержат некоторые
упущения.
61
Анализ теоретических вопросов, препятствующих развитию
непосредственной демократии, способен создать почву для совершенствования
правового регулирования на местном уровне, что является одним из
необходимых условий поступательного развития местного самоуправления в
Российской Федерации.
Для развития институтов непосредственной демократии необходимо
расширять политическое участие субъектов в решении вопросов местного
значения. Если сами субъекты демократии менее активны, то все институты
непосредственной демократии так и не будут активно применяться на практике;
они останутся лишь формами непосредственной демократии в местном
самоуправлении, предусмотренными российским законодательством.
Для современной модели местного самоуправления в России характерен
поиск наиболее оптимальных средств и методов управления теми или иными
территориями. В то же время развитие данного уровня государственной власти
в целом идет в рамках общемировых тенденций, которые определяют четыре
главные составляющие в деятельности органов власти на местах.
Во-первых, любая власть, в том числе и местная, должна действовать в
строгом соответствии с законом. При этом за рамки нормативно-правовых
актов не должны выходить и действия центральной власти по отношению к
муниципальным образованиям.
Во-вторых, нормальное функционирование местного самоуправления
невозможно без права распоряжаться материальными и экономическими
ресурсами. Отсутствие самостоятельности или недостаток ресурсов обычно
приводят к снижению управленческой дисциплины у местных руководителей, к
тому, что они начинают ориентироваться на региональные власти, а не на
потребности местного населения.
В-третьих, власть в муниципальном образовании должна обязательно
носить выборный характер, чтобы любой руководитель чувствовал
ответственность именно перед своими избирателями. Наконец, в-четвертых,