5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕДИКО –
СОЦИАЛЬНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В СИСТЕМЕ РЕАБИЛИТАЦИИ
ИНВАЛИДОВ .......................................................................................................... 9
1.1. Организация медико - социальной экспертизы в системе реабилитации
инвалидов ................................................................................................................. 9
1.2. Правовое обеспечение медико-социальной экспертизы в системе
реабилитации инвалидов ....................................................................................... 15
ГЛАВА 2. ПОРЯДОК РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕДИКО -
СОЦИАЛЬНОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ В СИСТЕМЕ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ
................................................................................................................................. 26
2.1. Порядок предоставления государственной услуги - медико-социальной
экспертизы .............................................................................................................. 26
2.2. Порядок разработки и реализации индивидуальной программы
реабилитации инвалидов ....................................................................................... 32
ГЛАВА 3. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕДИКО-
СОЦИАЛЬНОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ В СИСТЕМЕ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ
................................................................................................................................. 38
3.1. Анализ реализации законодательства по медико-социальной экспертизе на
примере ФКУ «ГБ МСЭ по Республике Хакасия» Минтруда России ................ 38
3.2. Проблемы реализации законодательства о медико-социальной экспертизе в
системе реабилитации инвалидов ......................................................................... 51
3.3. Тенденции развития законодательства о медико-социальной экспертизе в
системе реабилитации инвалидов ......................................................................... 58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................................... 65
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................ 68
6
ВВЕДЕНИЕ
Решение проблем инвалидности выступает одним из приоритетных
направленией социальной политики современного государства. Связано это с
необходимостью интеграции лиц с ограниченными возможностями в
различные сферы общественной жизни. Решение проблем реабилитации
инвалидов и интеграции их в общество предполагает разработку и
осуществление целого комплекса программных мероприятий, а также
координацию усилий органов государственной власти и общественных
объединений инвалидов.
Полноценная жизнедеятельность лиц с ограниченными возможностями
невозможна без предоставления им различных видов помощи и услуг,
соответствующих их социальным потребностям. Поэтому так важно создание
равных с другими категориями населения возможностей в социально-бытовой,
профессиональной, общественно-политической, культурной и иных сферах.
Для этой цели используется ряд мер, направленных на удовлетворение
интересов инвалидов, создание необходимых условий для их
жизнедеятельности, исключающих дискриминацию по признаку инвалидности.
Важная роль в решении данных вопросов государством отведена федеральным
государственным учреждениям медико-социальной экспертизы, которые
осуществляют процедуру признания гражданина инвалидом и разрабатывают
индивидуальные программы их реабилитации.
Актуальность темы о правовых основах медико-социальной экспертизы в
системе реабилитации инвалидов обусловлена тем, что нормативные правовые
акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны
соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным
нормам социального обеспечения и отвечать самым высоким требованиям.
При реализации законодательства о медико - социальной экспертизе и
реабилитации инвалидов в межведомственном взаимодействии возрастает роль
общественных организаций инвалидов. При этом в действующем
7
законодательстве о правовом статусе общественных объединений инвалидов
указанные функции до сих пор не закреплены.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование
правовых основ медико-социальной экспертизы в системе реабилитации
инвалидов.
В соответствии с поставленной целью предстоит решить следующие
задачи:
раскрыть понятие и содержание организационных основ медико-
социальной экспертизы в системе реабилитации инвалидов;
определить нормативно-правовую основу медико - социальной
экспертизы в системе реабилитации инвалидов;
рассмотреть основания и порядок реализации законодательства о
медико - социальной экспертизе в системе реабилитации инвалидов;
исследовать порядок разработки рекомендаций в индивидуальной
программе реабилитации инвалидов;
проанализировать правоприменительную практику и статистические
данные медико-социальной экспертизы в системе реабилитации инвалидов;
выявить основные проблемы правового регулирования медико -
социальной экспертизы в системе реабилитации инвалидов.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в связи с правовым регулированием медико-социальной
экспертизы в системе реабилитации инвалидов.
Предметом исследования является законодательство РФ, регулирующее
правовые основы медико-социальной экспертизы в системе реабилитации
инвалидов, а также научные публикации и правоприменительная практика.
Методологической основой исследования послужили диалектический,
логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-
структурный методы научного познания.
Вопросы защиты прав граждан при проведении медико-социальной
экспертизы затрагиваются в работах таких авторов, как А.Л. Благодир, А.А.
8
Кирилловых, В. Алистархов, Л.В. Андриченко, Д.В. Голуб, Н.А. Игонина, А.А.
Свинцов и других.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской
Федерации, федеральные законы «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской
Федерации» и иные нормативно-правовые акты, касающиеся регулирования
медико-социальной экспертизы в системе реабилитации инвалидов.
Эмпирической основой исследования послужили материалы
правоприменительной практики учреждений медико-социальной экспертизы,
судебная практика Верховного Суда Российской Федерации.
Теоретической значимостью исследования является то, что основные
положения и выводы могут послужить основой для дальнейшего изучения
проблем правовых основ медико-социальной экспертизы в системе
реабилитации инвалидов.
Структура и объем работы определены содержанием темы, ее целью и
задачами исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
В первой главе определены организационные и правовые основы
деятельности организаций медико-социальной экспертизы в системе
реабилитации инвалидов.
Во второй главе рассматривается порядок предоставления
государственной услуги в форме медико-социальной экспертизы, а также
порядок разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации
или абилитации инвалида.
Третья глава посвящена анализу правоприменительной практики в
исследуемой сфере и выявлению проблем правового регулирования медико-
социальной экспертизы в системе реабилитации инвалидов.
9
ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
МЕДИКО – СОЦИАЛЬНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В СИСТЕМЕ
РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ
1.1. Организация медико - социальной экспертизы в системе реабилитации
инвалидов
Современное российское законодательство по социальной поддержке
инвалидов основано на международных нормах и стандартах, что закрепляет
положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
1
, согласно которой общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры РФ
являются неотъемлемой частью ее правовой системы. Если международным
договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то
соответственно применяются правила международного договора.
Решением проблем, которые возникают в сфере предоставления
инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации
конституционных прав и свобод, социального обеспечения и установления
различных мер государственной поддержки занимаются соответствующие
государственные органы. В частности, к ним относятся: Министерство
здравоохранения, Министерство труда и социальной защиты, Министерство
образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
и социального развития, Комиссия при Президенте Российской Федерации по
делам инвалидов, Фонд социального страхования. Однако ключевое место в
системе социального обеспечения инвалидов принадлежит Бюро медико-
социальной экспертизы (далее - МСЭ).
Именно на МСЭ возложена задача по признанию гражданина инвалидом,
а также по определению в установленном законом порядке потребностей
освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, которые включают
реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных
стойким расстройством функций организма.
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
10
В Конвенции «О правах инвалидов» Генеральная Ассамблея ООН
признала, что «инвалиды – это лица с устойчивыми физическими,
психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые
при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и
эффективному участию в жизни общества наравне с другими»
2
. В этом
определении содержится перечисление различных функциональных нарушений
и социологические элементы, которые дают возможность учитывать местные
особенности и концепции развития личности в различных культурно-
социальных условиях.
Определение критериев, установление условий для признания лица
инвалидом относится к компетенции федеральных органов государственной
власти. Так, Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 95
утверждены Правила признания лица инвалидом
3
. Данный документ, как
следует из его наименования, определяет лишь порядок и условия признания
лица инвалидом. За период действия постановление неоднократно
редактировалось, в него были внесены восемнадцать изменений.
В Постановлении Правительства РФ № 95 определено, что деятельность
учреждений МСЭ направлена на комплексную оценку состояния организма «на
основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых,
профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого
лица»
4
. При этом должны использоваться классификации и критерии, которые
разрабатываются соответствующим федеральным органом исполнительной
власти, который осуществляет функции нормативно-правового регулирования в
сфере социальной защиты населения.
Вопросы, которые касаются установления порядка и условий проведения
МСЭ определены Административным регламентом по предоставлению
2
Конвенция о правах инвалидов (Заключена в г. Нью-Йорке 13.12.2006) // Бюллетень международных
договоров. 2013. № 7. С. 45 - 67.
3
Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 № 95 (ред. от 14.11.2019) «О порядке и условиях признания
лица инвалидом» // Российская газета, № 40, 28.02.2006.
4
Пузин Н.С. Особенности организации государственной службы медико-социальной экспертизы на
современном этапе / Н.С. Пузин, С.С. Меметов, М.А. Шургая, Л.Ю. Балека // Медико-социальная экспертиза и
реабилитация. 2016; 19 (3) – С. 153.
11
государственной услуги по проведению медико - социальной экспертизы от 29
января 2014 г. № 59н
5
, а также нормативно-правовыми актами, которые
непосредственно регулируют организационные основы в работе МСЭ. К ним,
прежде всего, относится Приказ Минтруда России № 578н, Минздрава России
№ 606н от 06.09.2018 «Об утверждении формы направления на медико-
социальную экспертизу медицинской организацией»
6
.
Приказом Минтруда России от 27.08.2019 № 585н «О классификациях и
критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы
граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной
экспертизы»
7
, вступившим в силу с 1 января 2020 года, утверждены
классификация и критерии, используемые при осуществлении медико-
социальной экспертизы граждан федеральными государственными
учреждениями медико-социальной экспертизы.
Приказом Минтруда России № 585н, в частности, определены:
«классификации основных видов стойких расстройств функций
организма человека, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или
дефектами, и степени их выраженности;
классификации основных категорий жизнедеятельности человека и
степени выраженности ограничений этих категорий;
критерий для установления инвалидности;
критерии для установления групп инвалидности».
Федеральные органы государственной власти устанавливают стандарты
на технические средства реабилитации, средства связи и информатики, а также
5
Приказ Минтруда России от 29.01.2014 № 59н «Об утверждении Административного регламента по
предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы» // Российская газета,
№ 172, 01.08.2014 (уточнение).
6
Приказ Минтруда России № 578н, Минздрава России № 606н от 06.09.2018 (ред. от 28.08.2019) «Об
утверждении формы направления на медико-социальную экспертизу медицинской организацией» //
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 27.11.2018.
7
Приказ Минтруда России от 27.08.2019 № 585н «О классификациях и критериях, используемых при
осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями
медико-социальной экспертизы» // Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru, 19.11.2019.
12
нормы и правила, которые обеспечивают доступную для инвалидов среду
жизнедеятельности, сертификационные требования.
К основным полномочиям федерального центра, прежде всего отнесены -
утверждение и финансирование федерального перечня реабилитационных
мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых
инвалиду. В частности, такой перечень утвержден Распоряжением
Правительства РФ от 30.12.2005 г. № 2347-р
8
. Он определяет основные
реабилитационные мероприятия, технические средства реабилитации, услуги,
предоставляемые инвалидам.
На федеральные органы государственной власти РФ возложены
обязанности по созданию и поддержанию сети федеральных учреждений МСЭ,
осуществлению контроля за их деятельностью. В Распоряжении Правительства
РФ от 16.12.2004 г. № 1646-р
9
определен Перечень федеральных
государственных учреждений медико-социальной экспертизы - главных бюро
медико-социальной экспертизы. В настоящий период в России создано и
функционирует порядка 88 главных бюро.
Порядок организации и деятельности федеральных государственных
учреждений медико-социальной экспертизы определен Приказом Минтруда
России от 11.10.2012 г. № 310н
10
. К федеральным государственным
учреждениям МСЭ относятся: Федеральное бюро медико-социальной
экспертизы, главные бюро медико-социальной экспертизы по
соответствующему субъекту Российской Федерации, находящиеся в ведении
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, главные
бюро медико-социальной экспертизы, находящиеся в ведении иных
8
Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р (ред. от 21.12.2019) «О федеральном перечне
реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» //
Российская газета, № 1, 11.01.2006.
9
Распоряжение Правительства РФ от 16.12.2004 № 1646-р (ред. от 04.02.2008) «О создании подведомственных
Росздраву федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» // Российская газета, №
286, 24.12.2004.
10
Приказ Минтруда России от 11.10.2012 № 310н (ред. от 28.06.2018) «Об утверждении Порядка организации и
деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы» // Российская газета,
№ 301, 28.12.2012.
13
федеральных органов исполнительной власти, имеющие филиалы - бюро
медико-социальной экспертизы в городах и районах.
По данным, опубликованным в Докладе ФГБУ «Федеральное бюро
медико-социальной экспертизы» Министерства труда и социальной защиты
Российской Федерации следует, что «всего в Российской Федерации
организовано в 2016 г. - 1711 бюро МСЭ, в 2018 г. их число увеличилось до
1805 бюро (в соответствие с численностью населения). Из них оборудованных с
учетом потребностей инвалидов и других маломобильных групп населения -
1047 бюро. Из общего числа бюро МСЭ бюро общего профиля составляют 888;
бюро МСЭ смешанного профиля - 490; для освидетельствования лиц в возрасте
до 18 лет – 164; для освидетельствования лиц с психическими расстройствами -
137; для освидетельствования лиц с заболеваниями и дефектами органа зрения -
65; психическими расстройствами – 137 бюро.
Число работников, принимающих экспертное решение (фактически
работающих) составляло 6345 человек в 2016 г., в том числе врачей -
специалистов 4651человек. В 2018 г. - 6308 человек, в том числе врачей –
специалистов 4757 человек»
11
.
Из анализа данных статистики можно сделать вывод о том, что
государство предпринимает активные действия в сфере модернизации и
специализации учреждений МСЭ различного профиля для улучшения качества
проводимых экспертиз.
МСЭ проводится специалистами бюро с использованием федеральной
государственной информационной системы «Единая автоматизированная
вертикально-интегрированная информационно-аналитическая система по
проведению медико-социальной экспертизы» (ЕАВИИАС). С 2014 г. все
освидетельствования граждан в федеральных учреждениях МСЭ
осуществляются только в системе ФГИС ЕАВИИАС МСЭ, а информация о
проведенных экспертизах хранится в её базе данных. Сведения, необходимые
11
Состояние и динамика инвалидности взрослого населения Российской Федерации // [Электронный ресурс]
URL: https://rosmintrud.ru/ministry/programms/36 (Дата обращения 10.04.2020)
14
для ведения федерального реестра инвалидов
12
, подлежат включению в него в
режиме реального времени одновременно с внесением информации в ФГИС
ЕАВИИАС МСЭ.
Далее определимся с количественным и профессиональным составом
МСЭ. Состав бюро формируется из не менее трех специалистов: врача по
медико-социальной экспертизе, психолога, специалиста по реабилитации.
Обязательным условием формирования состава бюро является присутствие не
менее одного врача по медико-социальной экспертизе.
А.Л. Благодир отмечает, что «при необходимости в состав специалистов
бюро вводится специалист по социальной работе»
13
. На специалистов бюро
возлагается персональная ответственность за соблюдение порядка и условий
признания лица инвалидом, соблюдение принципов профессиональной этики и
деонтологии. Помимо этого специалисты отвечают за формирование сведений,
подлежащих включению в ЕАВИИАС, и в последующем, в федеральный реестр
инвалидов.
При проведении МСЭ граждан используются средства аудио- и
видеофиксации. Руководитель главного бюро определяет порядок и условия
использования средств аудио- и видеофиксации с учетом требований
законодательства Российской Федерации о защите персональных данных и в
сфере охраны здоровья граждан.
Составленные в ходе и по результатам проведения МСЭ граждан
документы хранятся в федеральном государственном учреждении МСЭ 75 лет.
Срок хранения начинается с года, следующего за годом вынесения решения об
установлении группы инвалидности бессрочно либо об отказе в установлении
инвалидности, в том числе по категории «ребенок-инвалид», а также за годом, в
котором гражданин не обратился на очередное переосвидетельствование.
12
Приказ Минтруда России от 29.12.2016 № 843н (ред. от 21.08.2018) «Об утверждении состава
представляемых поставщиками информации сведений для включения в федеральный реестр инвалидов» //
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 15.03.2017.
13
Благодир А.Л., Кирилловых А.А. Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О
социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный). / А.Л. Благодир, А.А. Кирилловых -
М.: Деловой двор, 2019, - С. 113.