45
Таблица 8.
Распределение освидетельствованных детей и признанных
инвалидами в Республике Хакасия
Год
Освиде
тельст
во
вано
всего
категория
ребенок-
инвалид
Первично
Повторно
Освидете
льствова
но всего
Категория
ребенок-
инвалид
Освиде
тельств
овано
всего
категория
ребенок-
инвалид
2017
1389
1147
359
253
1030
894
2018
1270
985
336
222
934
763
2019
1232
1070
348
273
884
797
Показатель необоснованно направленных детей на МСЭ в 2019 году
составил 21,6 %, что на 12,3 % меньше, чем в 2018 году.
Снижение данного показателя связано с более дифференцированным
подходом при направлении на медико – социальную экспертизу и соблюдение
этапов медицинской реабилитации.
Таблица 9.
Результаты проведенных экспертиз по обжалованию решений
бюро экспертных составах главного бюро
В таблице 9 показано снижение количества обратившихся граждан с
целью обжалования решений первичных бюро в 2019 году. Так, в 2019 году
имеет место уменьшение количества обжалованных решений на 75 человек, но
при этом количество изменённых решений увеличилось на 3,6 % и составило
4,9 %. Однако, следует отметить, что процент пациентов, обжалующих
решения первичных бюро незначителен (по сравнению с целевым показателем
не более 10 %) и составляет всего 1,8 %.
В таблицах 10 и 11 показываются сведения о реабилитации инвалидов.
Результаты проведенных экспертиз
2017 г.
2018 г.
2019 г.
Всего обратилось по обжалованию в
первый и второй экспертные составы, чел
(% от освидетельствованных в бюро МСЭ)
200
(2,1 %)
239
(2,6%)
164
(1,8%)
Всего изменено решений, чел.
(% от освидетельствованных в бюро МСЭ)
3
(1,5 %)
3
(1,3 %)
8
(4,9 %)
Всего проведено освидетельствований в
порядке собственной инициативы
Экспертными составами
681
703
754
Всего изменено решений, чел.
(% от освидетельствованных в бюро МСЭ)
3
(0,4 %)
8
(1,1 %)
11
(1,5%)
46
Таблица 10.
Показатели реабилитации взрослых инвалидов за 2017-2019
годы в Республике Хакасия
Показатели реабилитации
2017
2018
2019
Показатель полной реабилитации
12,1
11,9
9,4
Показатель частичной реабилитации
23,4
22,3
15,4
Суммарный показатель реабилитации
22,1
21,0
16,0
Суммарный показатель стабильности
группы инвалидности
65,1
63,7
69,1
Показатель стабильности по группам:
1 группа
81,0
72,5
84,2
2 группа
60,7
59,6
66,4
3 группа
69,5
69,0
72,9
Суммарный показатель утяжеления
группы инвалидности
10,8
13,0
12,9
Анализ показателей реабилитации взрослых-инвалидов к итогу 2019
года показал следующее по отношению к 2018 году:
Показатель частичной реабилитации снизился с 22,3 % до 15,4 %;
показатель полной реабилитации снизился на 2,5 % и составил
9,4%;
суммарный показатель реабилитации снизился на 5,0% и составил
16,0%;
суммарный показатель стабильности групп инвалидности
увеличился на 5,4 % и составил 69,1 %. При этом наибольшее увеличение
показателя стабильности отмечается в 1 группе и в третьей;
суммарный показатель утяжеления групп инвалидности
уменьшился незначительно на 0,1 %.
Таблица 11.
Показатели реабилитации детей-инвалидов в Республике Хакасия
2017 год
2018 год
2019 год
Всего
%
реаби
литации
Всего
%
реабили
тации
Всего
%
реаби
литации
Переосвидетельств
овано на категорию
ребенок-инвалид
960
871
824
Снятие статуса
ребенок-инвалид
66
6,9
108
12,4
797
3,3
47
Процент реабилитации детей-инвалидов в 2019 году также уменьшился,
как и у взрослых инвалидов. При этом уменьшение показателя реабилитации
детей – инвалидов составило 9,1 %, а сняли статус ребенка – инвалида с 3,3 %
переосвидетельствованных детей.
Все вышеперечисленное говорит о недостаточно эффективной работе
реабилитационных центров в Республике Хакасия, так как процент полной и
частичной реабилитации довольно низок. Отсюда положительных результатов
в реабилитации инвалидов становится все меньше.
Поскольку медико – социальная экспертиза обязательно сопровождается
разработкой индивидуальной программой реабилитации (ИПР) конкретного
инвалида, то в таблице 12 проанализировано их количество в целом, в том
числе для детей, с указанием количества программ реабилитации пострадавших
(ПРП).
Таблица 12.
Сведения о разработанных и выданных индивидуальных
программах реабилитации (взрослые и дети).
Год
Разработано ИПР/ПРП
Выдано ИПР/ПРП
Всего
ИПР/из
них: ПРП
из них:
детям
Всего
ИПР/ из них:
ПРП
из них: детям
2017 год
8215/668
1210
8215/668
1210
2018 год
7645/596
1037
7645/596
1037
2019год
7957/798
1123
7957/798
1123
В 2019 году из общего числа впервые и повторно признанных
инвалидами разработаны и выданы индивидуальные программы реабилитации
и программы реабилитации пострадавших в 100% случаях.
За 2019 год отказов данных программ зарегистрировано не было.
Разработано программ реабилитации пострадавших в 2017 году –
668, в 2018 году – 596, в 2019 году – 798.
Детям категории «ребенок-инвалид» разработано и выдано
индивидуальных программ реабилитации при первичном и повторном
освидетельствовании в 100% случаев.
48
В 2019 году в обеспечении техническими средствами реабилитации
определена нуждаемость в 2341 случаях (в 2018 году – 2320), из них 317
индивидуальных программ реабилитации (в 2018 году – в 288 ИПР) детям –
инвалидам. В таблице 13 показаны сведения о инвалидах, которые к концу 2019
г. пока так и не получили необходимые ТСР, которые были им рекомендованы.
Таблица 13.
Показатели нуждаемости инвалидов в технических средствах
реабилитации по группам инвалидности в 2019 году от общего
числа рекомендованных ТСР (абс., %).
Наименование
транспортных
средств
реабилитации
Рекомендов
ано инв. I
группы
Рекомендов
ано инв. II
группы
Рекомендов
ано инв. III
группы
Рекомендов
ано детям
инвалидам
Абс.
%
Абс.
%
Абс.
%
Абс.
%
Трости, опоры,
костыли
101
6,6
323
21,8
289
18,5
74
9,6
Кресла – коляски
350
22,9
171
11,5
0
0
112
14,5
Протезы,
эндопротезы
67
4,4
300
20,2
353
22,6
97
12,5
Ортопедическая
обувь
22
1,4
82
5,5
69
4,4
196
25,3
Противопролежн
евые матрацы
158
10,4
0
0
0
0
4
0,5
Спецустройства
для чтения
25
1,6
50
3,4
17
1,1
1
0,1
Мед. термометры,
тонометры
67
4,40
0
0
0
0
0
0
Слуховые
аппараты
6
0,4
41
2,8
199
12,7
33
4,3
Спец. средства
при нарушении
функции
выделения
71
4,7
96
6,5
20
1,3
6
0,8
Абсорбирующее
белье,
подгузники
336
22,0
110
7,4
0
0
118
15,2
Кресла-стулья
82
5,4
43
2,9
0
0
10
1,3
Всего ТСР
1526
33,4
1483
32,4
1563
34,2
774
100,0
Всего ИПР на ТСР
599
720
705
317
На первое место при определении нуждаемости в ТСР выходят средства
реабилитации, рекомендуемые при нарушениях функции передвижения
(трости, костыли, опоры, поручни, кресла-коляски, протезы и протезно-
49
ортопедические изделия, ортопедическая обувь), что составило 44,5 % (в 2018
году - 53,7 %) от числа всех технических средств.
На втором месте технические средства, рекомендуемые при
ограничении самообслуживания (абсорбирующее белье, подгузники,
противопролежневые матрацы, кресла-стулья с санитарным оснащением,
специальные средства при нарушении функции выделения) – 25,4 % (в 2018
году – 28,6 %) от всех технических средств.
На третьем месте ТСР, рекомендуемые при ограничениях способности к
общению, обучению (слуховые аппараты – 246 шт., спец. устройства для
чтения -102 шт.) – 7,4 % (в 2018 году – 9,5 %) от всех технических средств. И
если в первом и во втором случае потребность снижается, то потребность в
ТСР, связанных со способностью общаться и обучаться наоборот выросла.
В соответствии с требованиями федерального законодательства в
течение 2019 года продолжала проводиться работа с исполнительными
органами власти Республики Хакасия, их подведомственными учреждениями
по организации электронного межведомственного взаимодействия по
реализации ИПРА инвалида, ребенка - инвалида и формы «обратной» связи.
Продолжается электронное межведомственное взаимодействие на основании
заключенных соглашений с Министерством здравоохранения Республики
Хакасия, Госкомзанятостью Хакасии, Министерством образования и науки
Республики Хакасия, Министерством труда и социальной защиты Республики
Хакасия, Министерством спорта Республики Хакасия, Фондом социального
страхования РФ по Республике Хакасия. На базе реабилитационных центров
проводится медицинская, социальная, психолого-педагогическая реабилитация
инвалидов.
В 2019 году специалисты ФКУ «ГБ МСЭ по Республике Хакасия»
Минтруда России продолжили совместную работу со специалистами
Государственного комитета по занятости населения Республики Хакасия по
реализации мер по повышению уровня трудоустройства инвалидов в
Республике Хакасия.
50
28.10.2016 года трехсторонним соглашением утвержден Регламент
взаимодействия между Государственным комитетом по занятости населения
Республики Хакасия, Министерством образования и науки Республики Хакасия
и Федеральным казенным учреждением «Главное бюро медико-социальной
экспертизы по Республике Хакасия» Министерства труда и социальной защиты
Российской Федерации по вопросам оказания профессиональной ориентации,
профессионального обучения и трудоустройства инвалидов.
Направления улучшения работы ФКУ «ГБ МСЭ по Республике
Хакасия» Минтруда и социальной защиты РФ на 2020 год:
1. Повышение эффективности и качества предоставления
государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы
посредством:
принятия мер по усилению кадрового потенциала работников,
предоставляющих государственную услугу по проведению медико-социальной
экспертизы посредством повышения уровня их квалификации и
переподготовки;
внедрения и мониторинга применения новых классификаций и
критериев, утвержденных приказом Минтруда России от 17.12.2015 г. № 1024н.
2. Повышение уровня удовлетворенности граждан качеством и
доступностью услуги по медико-социальной экспертизе посредством развития
системы информационно-справочной поддержки заявителя, консультирования
специалистами учреждения и выездных заседаний в города и районы
республики.
3. Продолжение работы по формированию банка данных о гражданах,
прошедших медико – социальную экспертизу в Главном бюро с
использованием единой автоматизированной вертикально-интегрированной
информационно-аналитический системы (ЕАВИИАС).
4. Продолжение работы с исполнительными органами власти
Республики Хакасия, их подведомственными учреждениями по организации
51
электронного межведомственного взаимодействия по реализации ИПРА
инвалида, ребенка инвалида.
5. Продолжение работы по формированию федеральной
государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов.
6. Организация взаимодействия с общественными организациями
инвалидов и медицинскими организациями в целях выработки единых
подходов к применению Классификаций и критериев, утвержденных приказом
Минтруда России от 17.12.2015 г. № 1024н
45
.
3.2. Проблемы реализации законодательства о медико-социальной
экспертизе в системе реабилитации инвалидов
Для изучения вопроса о реализации законодательства о медико-
социальной экспертизе в системе реабилитации инвалидов автором была
изучена правоприменительная практика Конституционного Суда РФ и
Верховного Суда РФ, а также аналитические материалы Счетной палаты РФ.
Анализ правоприменительной практики показывает наличие проблем,
требующих урегулирования в порядке нормотворчества.
В статье, посвященной практике применения законодательства о медико –
социальной экспертизе, О.Н. Петюкова отмечает, что «в соответствии с
пунктом 24 Правил признания лица инвалидом, МСЭ проводится по заявлению
гражданина или его законного представителя, т.е. носит заявительный
характер»
46
. Поэтому, чтобы провести освидетельствование гражданина на
установление группы инвалидности, требуется предоставить соответствующее
заявление в учреждение МСЭ и направление лечебно-профилактического
учреждения. В то же время предписания пп. 15 и 16 анализируемых Правил
носят императивный характер, из содержания которых следует вывод, что
45
Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 17 декабря 2015 г. N 1024н (ред. от 05.07.2016)«О
классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан
федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» (с изменениями и
дополнениями) \\Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/
46
Баранов В.А., Петюкова О.Н. Практика применения российского законодательства о медико-социальной
экспертизе в контексте защиты прав граждан / В.А. Баранов, О.Н. Петюкова // Вестник Пермского
университета. Юридические науки, выпуск 1, январь-март 2019г. - С. 48.
52
медицинские организации направляют граждан на медико-социальную
экспертизу, выдавая соответствующее направление
47
. В п. 19 Правил
установлено, что если медицинская организация отказала гражданину в
направлении на МСЭ, то гражданин вправе самостоятельно обратиться в бюро
МСЭ для прохождения экспертизы. Отсюда следует вывод, что гражданин сам
обращается только в случае отказа в направлении медицинской организацией.
«Верховным Судом РФ по вопросу о порядке направления граждан на
экспертизу было вынесено 19 судебных решений, из которых одно (5,3% всех
дел) было связано с неправильным толкованием этих четырех пунктов (15, 16,
19 и 24) Правил признания лица инвалидом. Результатом толкования
гражданином этих пунктов стал вывод, что не надо подавать заявление, если
медицинская организация его направила на медико-социальную экспертизу,
поэтому он долго ждал вызова для ее прохождения. Не дождавшись и выяснив
причину, по которой его не пригласили, стал в судебном порядке оспаривать
дату признания его инвалидом. Дело в том, что лицо признается инвалидом по
общему заболеванию со дня подачи заявления в бюро медико-социальной
экспертизы. В приведенном для примера деле гражданин считал, что,
поскольку его не вызывали, то нет его вины и поэтому просил суд
инвалидность установить со дня выдачи направления. Но ему в этом было
отказано.
Данный пример показывает, что изложение в четырех пунктах Правил
порядка направления на экспертизу разным по характеру методом правового
предписания способно ввести в заблуждение инвалида и его представителя, что
может повлечь нарушение прав и законных интересов инвалида»
48
. На
основании данного примера, О.Н. Петюкова приходит к выводу, что указанные
пункты Правил требуют уточнения редакции соответствующей нормы права.
47
Медицинская документация. Форма № 088/у: приложение к Приказу Министерства труда и социальной
защиты Российской Федерации и Министертства здравоохранения Российской Федерации от 06.09.2018
№578н/606н (ред. от 28.08.2019)
48
Баранов В.А., Петюкова О.Н. Указ. соч. – С. 49.
53
Также была выявлена проблема при рассмотрении дела в
Конституционном Суде РФ
49
, связанная с тем, что лицо, страдающее тяжелой
формой психического заболевания, в силу болезни не в состоянии подать
заявление о прохождении МСЭ. Его законные представители считали, что это
должны сделать лечебные организации. В результате гражданин, признанный
психолого-психиатрической экспертизой психически больным, в течение 12 лет
не получал социальной поддержки, так как ему не выдавалась справка об
установлении группы инвалидности. Данный случай является поводом для
изменения порядка и оснований направления на медико-социальную
экспертизу, а также степени обязательности индивидуальной программы
реабилитации инвалида для самого инвалида.
Применительно к подобным ситуациям, полагает В.А. Баранов, «медико-
социальная экспертиза должна проводиться на основании направления
медицинского учреждения и индивидуальная программа реабилитации может
быть для таких лиц обязательной по решению суда.
Встречаются ситуации, когда граждане, узнав, что необходимо подавать
заявление на освидетельствование, ошибочно подают это заявление в саму
лечебную организацию. Чтобы заявление не возвращать, лечебные организации
их перенаправляют в бюро медико-социальной экспертизы, на что обычно
уходит до шести дней. Срок установления инвалидности будет определяться со
дня поступления этого заявления непосредственно в бюро медико-социальной
экспертизы»
50
.
В.А. Баранов полагает, что «установленный подход надо менять, так как
есть одинокие инвалиды, состояние здоровья которых не позволяет
передвигаться, еще не определены попечители или опекуны, а время
затягивается на эти организационные вопросы. В этой связи если комиссия
лечебного учреждения направляет на экспертизу, то можно ограничиться этим
направлением. А дальше все будет зависеть от диспозитивного права
49
Определение Конституционного Суда РФ от 24.06.2014 № 1299-О // [Электронный ресурс] URL:
http://www.consultant.ru/ (Дата обращения 10.04.2020)
50
Баранов В.А., Петюкова О.Н. Указ. соч. – С. 60
54
гражданина проходить экспертизу и являться по приглашению бюро медико-
социальной экспертизы или проигнорировать эту процедуру»
51
.
Указанные примеры свидетельствуют о недостаточности правового
регулирования, что приводит к нарушениям установленных сроков для
признания лица инвалидом и разработки для него индивидуальной программы
реабилитации.
С подачей заявления связана и проблема подачи в экспертное учреждение
электронного заявления. Некоторые больные из-за невозможности добраться до
экспертного учреждения в силу состояния здоровья, удаленности от места
проведения экспертизы или отсутствия попечителя, направляли заявление по
электронной почте. Однако им было отказано в проведении экспертизы, так как
требуется подавать заявление только в письменной форме. В то время как
лечебные учреждения направляют необходимые документы для проведения
экспертизы в электронной форме. Согласно п. 69 Административного
регламента, заявление о проведении медико-социальной экспертизы может
быть подано как лично, так и по электронной почте. Однако основанием для
начала административной процедуры по приему и регистрации заявлений о
предоставлении государственной услуги является непосредственная подача в
бюро заявления о предоставлении государственной услуги с необходимыми
документами.
Из этих предписаний неясно, с какой целью в Административном
регламенте разрешено подавать заявление в электронной форме, так как в
конечном результате оно никакого значения не имеет.
«Данное правило требует изменения, так как граждане активно
пользуются порталом государственных и муниципальных услуг, прошли там
регистрацию в установленном порядке и их можно идентифицировать.
Направление на экспертизу или справка об отказе в направлении на экспертизу
уже поступили в электронной форме, поэтому поступление в такой же форме
51
Там же. – С. 61.