12
Хотя стоит отметить, что в ряде региональных нормативно-правовых
актов приводится трактовка легального термина «массовое мероприятие»,
например, в Постановлении Правительства Нижегородской области от
21.03.2011 № 189 «О порядке организации и проведения массовых
культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и
рекламных мероприятий на территории Нижегородской области»
1
. Данное
Постановления под массовым мероприятием понимает разовое массовое
культурно-просветительное, театрально-зрелищное, спортивное или
рекламное мероприятие, проведение которого требует предварительного
согласования с уполномоченным органом исполнительной власти области,
органами местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов области (п. 4).
Как уже было отмечено, на федеральном уровне законодатель активно
использует термин «массовое мероприятие», не раскрывая при этом его
сущности. Наряду с вышесказанным, в нормативно-правовых актах
наблюдается пересечение понятий «массовое мероприятие» и «публичное
мероприятие». Рассмотрим некоторые подходы к определению данных
терминов в рамках федерального законодательства.
П. 1 ч. 1 ст. 60 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004
г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» относит к массовым
мероприятиям собрания, встречи с гражданами, митинги, демонстрации,
шествия, публичные дебаты и дискуссии. Кроме того, ч. 1 ст. 63 указанного
закона содержит такую категорию, как «массовое агитационное
мероприятие»
2
.
Согласно ст. 2. Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О
РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
1
Постановление Правительства от 21.03.2011 № 189 (ред. от 10.07.2016) «О порядке
организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных,
спортивных и рекламных мероприятий на территории Нижегородской области» //
Правовая среда. – 2011. – № 33 (1298).
2
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме
Российской Федерации» // Российская газета. – 2004. № – 137-д.
13
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
публичным мероприятием называется открытая, мирная, доступная каждому
акция, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или
пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм. Оно осуществляется
как по инициативе отдельных граждан России, так и политических партий,
общественных и религиозных объединений. Проводимое публичное
мероприятие нацелено на свободное выражение мнений, выдвижение
требований по различным аспектам внутри- и внешнеполитической,
экономической, социальной и культурной жизни страны, информирование
депутатом избирателей о своей деятельности. Закон говорит о возможности
проведения любого из вышеперечисленных публичных мероприятий в
массовой форме, только пикетирование может проводиться как массово, как
и единолично
1
.
В Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О
противодействии экстремистской деятельности» в ст. 16 все публичные
мероприятия объединены под наименованием «массовые акции»
2
.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» также не
содержит конкретную дефиницию понятие «массовое мероприятие», однако
в тексте содержится формулировка «публичные мероприятия» и «массовые
мероприятия», к последним относятся спортивные и зрелищные и
мероприятия (п. 6 ч. 1 ст. 12).
Все сказанное выше позволяет заключить следующее. Действующее
российское законодательство под массовым мероприятием имплицитно
подразумевает собрания, митинги, демонстрации, шествия и ряд иных
публичных мероприятий, спортивные, зрелищные и другие массовые
мероприятия, проведение которых возлагает на полицию
нижеперечисленные обязанности: обеспечение безопасности граждан и
1
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС «КoнcультaнтПлюc».
2
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской
деятельности» // СПС «КoнcультaнтПлюc».
14
общественного порядка, взаимодействие с организаторами, органами
местного самоуправления и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Во исполнение Указа Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250
«Вопросы организации полиции», на основе положений ст. 4 Федерального
закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» в полиции функционируют
подразделения, организации и службы, деятельность которых направлена на
обеспечение безопасности граждан и общественного порядка в период
проведения публичных и массовых мероприятий, чрезвычайной ситуации
или осложненной оперативной обстановке.
Вместе с тем, как показал анализ нормативно-правовых актов, вопрос
определения понятия «массовые мероприятия», устранение
терминологических неточностей, не в полной мере отражающих смысл
данных мероприятий продолжает стоять на повестке дня. В связи с этим, в
научных кругах на протяжении длительного времени ведется полемика об
определении термина «массовые мероприятия». На наш взгляд, дискуссия в
этой сфере не угаснет до выработки единого определения и его легального
закрепления на федеральном уровне.
Обратимся к трактовке понятия «массовые мероприятия»,
предложенной современными правоведами и исследователями.
М.А. Камилов формулирует следующее определение: «массовые
мероприятия – это организованное одновременное открытое мирное
пребывания двух и более человек в общественном месте для достижения
определенных целей»
1
. По мысли ученого, характерными признаками
массового мероприятия являются:
- массовость, подразумевающая участие двух и более человек;
- организованность, предполагающая наличие у мероприятия
организатора. Именно этот признак отличает массовое мероприятие от
стихийного собрания;
1
Камилов М. А. Соотношение дефиниций «массовые мероприятия», «публичные
мероприятия» и «массовые публичные мероприятия» в российском праве // Журнал
научных и прикладных исследований. – 2016. – № 2. – С. 65.
15
- целенаправленность, связанная с тем, что массовые мероприятия
организуются и направлены на достижение конкретных целей;
- мирность, подразумевающая, что во время проведения мероприятия
участники и организаторы не употребляют алкогольные и спиртосодержащие
напитки, наркотические и иные запрещенные препараты, у них отсутствует
оружие, в том числе колющие или режущие предметы, взрывные устройства,
взрывчатые, ядовитые, отравляющие, едко пахнущие,
легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пиротехнические
вещества или изделия (за исключением спичек и карманных зажигалок),
горючие материалы и вещества;
- открытость, к участию в мероприятии свободно и беспрепятственно
могут присоединиться третьи лица, не связанные с организатором и
участниками;
- проведение в общественном месте
1
.
Согласно А.Н. Кокореву, массовые мероприятия – это действия
значительных групп (масс) людей, организованные и санкционированные
компетентными государственными органами или иными общественными
организациями, осуществляемые на основании обычаев, преследующие
изначально правомерные цели и протекающие в общественных местах»
2
.
Д.А. Коротченков под массовыми мероприятиями подразумевает
организованные действия значительных групп (масс) людей, протекающие в
общественных местах
3
. Согласно ученому, массовое мероприятие обладает
тремя основополагающими признаками:
- массовость, предполагающая активное участие или участие в качестве
зрителей значительных общностей людей. Иначе мероприятие не может
1
Камилов М. А. Соотношение дефиниций «массовые мероприятия», «публичные
мероприятия» и «массовые публичные мероприятия» в российском праве // Журнал
научных и прикладных исследований. – 2016. – № 2. – С. 65.
2
Кокорев А.Н. Организация массовых мероприятий // Современное общество. – 2016. – №
3. – С. 31.
3
Коротченков Д.А. Организация административно-правовой охраны общественного
порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых
мероприятий: автореф. дисс. ... канд. юридич. наук. – Хабаровск, 2006. – С. 3.
16
считаться массовым по определению;
- организованность, подразумевающая наличие определенных, заранее
заявленных целей и инициативу определенных субъектов;
- проведение в общественных местах, т.е. местах открытых широкому
кругу лиц. При этом не важно, открыто ли данное место постоянно, в
определенное время или только на период проведения мероприятия
1
.
В отличие от других исследователей Д.А. Коротченков не относит
признакам массового мероприятия такой критерий, как «изначально
правомерные цели его проведения». Автор последовательно и обосновано
доказывает, что в этом случае массовые акции общественно-политического
характера, цели которых противоречат закону, формально не будут являться
публичными мероприятиями, соответственно они не подпадают под действие
норм Федерального закона РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях».
Кроме того, по мысли автора, массовые мероприятия подразделяются на
правомерные и неправомерные. К последним относятся мероприятия,
которые изначально проводятся с нарушением установленного порядка, в
запрещенном месте и / или преследуют противоправные цели. В свою
очередь неправомерные массовые мероприятия делятся на:
- незаконные массовые мероприятия, которые не несут угрозу
общественному порядку и общественной безопасности. Так, в Федеральном
законе «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ упоминаются о незаконные
собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации ненасильственного
характера, не нарушающие работу транспорта, связи, государственных и
коммерческих организаций;
- массовые мероприятия, грубо нарушающие общественный порядок и
общественную безопасность
2
.
1
Коротченков Д.А. Организация административно-правовой охраны общественного
порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых
мероприятий: автореф. дисс. ... канд. юридич. наук. – Хабаровск, 2006. – С. 12.
2
Коротченков Д.А. Организация административно-правовой охраны общественного
17
Т.А. Карпенко пишет, что массовое мероприятие должно быть
открытым, мирным, доступным, проводиться в установленном законом
порядке, носить общественно-политический, культурно-зрелищный,
спортивный, религиозный и иной характер, а также на нем должно
присутствовать значительное количество людей
1
. Аналогичного мнения
придерживается и А.Е. Маслов, подчеркивающий, что «массовые
мероприятия, как правило, доступны большому количеству граждан и
проводятся на улицах, площадях, в общественных зданиях, концертных
залах, на спортивно-зрелищных сооружениях, специальных трассах и в
других общественных местах городов и населенных пунктов»
2
.
В современной научной литературе традиционно выделяют четыре
группы массовых мероприятий:
1. Общественно-политические мероприятия, к которым относятся такие
публичные мероприятия, как собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирования.
2. Культурно-массовые мероприятия, например, различные фестивали,
праздничные «народные гуляния», официальные праздничные мероприятия,
театрализованные представления, концерты, организуемые на больших
площадках и т.д.
3. Спортивно-зрелищные мероприятия: олимпиады, спортивные игры,
чемпионаты, спартакиады, матчи, марафоны, кроссы, эстафеты и др. По
мнению А.П. Назаретяна, данный вид мероприятий характеризуется
большим количеством участников и зрителей (болельщиков), котоые
представляют собой один из видов экспрессивной группы (толпы). В этой
связи перед организаторами мероприятия стоит важнейшая задача – принять
все необходимые меры, чтобы во время мероприятия или после его
порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых
мероприятий: автореф. дисс. ... канд. юридич. наук. – Хабаровск, 2006. – С. 12.
1
Карпенко Т.А. Определение понятия «массовые мероприятия» в историческом аспекте //
История государства и права. – 2014. – № 5. – С. 37-39.
2
Административная деятельность ОВД. Особенная часть: учебник / под ред.
А.П. Коренева. 2-е изд. – М.: Московская юридическая академия МВД, 2009. – С. 266.
18
окончания не допустить ее превращение в агрессивную
1
. К спортивно-
зрелищным мероприятиям также относится трансляция спортивных
соревнования в общественных местах.
4. Религиозные мероприятия: обряды, шествия, паломничество,
проповеди, крещения, публичные богослужения при большом скоплении
верующих, культовые праздники (православная либо еврейская пасха,
мусульманская ураза) и д.р., проводимые на основании Федерального закона
от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных
мероприятиях»
2
. Право на поведение и участие в религиозных мероприятиях
является составляющим элементом свободы совести, гарантируемом ст. 28
Конституции РФ. В настоящее время на фоне возрастания религиозного
экстремизма правоохранительные органы уделяют огромное значение
состоянию общественного порядка в местах указанных мероприятий, т.к.
помимо религиозных организаций, чья деятельность не нарушает нормы
российского законодательства, существуют религиозные секты и течения,
чей антиобщественный характер деятельности представляет опасность для
окружающих (агрессивная пропаганда, террористические акты, массовые
самоубийства, распространение наркотических веществ и д.р.).
Помимо вышеперечисленных видов Д.А. Коротченков говорит о
целесообразности выделения в отдельную группу массовых мероприятий
рекламно-коммерческого характера – ярмарки, презентации, розыгрыши
призов и другие
3
.
А.В. Гусев предлагает расширить классификацию массовых
мероприятий такой группой как «смешанный тип», понимая под этим
мероприятия, включающие в себя признаки двух и более видов массовых
1
Назаретян А.П. Психология стихийного массового поведения: толпа, слухи,
избирательные и рекламные кампании. 2-е изд., дораб. и допол. – М.: Академия, 2005. –
С. 156.
2
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных
мероприятиях» // СПС «КoнcультaнтПлюc».
3
Коротченков Д.А. Организация административно-правовой охраны общественного
порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых
мероприятий: автореф. дисс. ... канд. юридич. наук. – Хабаровск, 2006. – С. 15.
19
мероприятий. В данную группу исследователь относит некоторые общие
праздники – 1 мая, 28 мая – День пограничника, 2 августа – День ВДВ, 4
ноября – День народного единства, траурные процессии, связанные с
похоронами жертв производственных и транспортных аварий, деятелей
политики и искусства, факт смерти которых вызывает общественный
резонанс
1
.
На наш взгляд, в отдельную группу также стоит выделить военные
массовые мероприятия (военные парады и их репетиции). Так, военные
парады, приуроченные к очередной годовщине победы в Великой
Отечественной войне, неизменно привлекают внимание большого количества
людей. А парад на Красной площади является событием не только
национального, но и мирового масштаба.
В.Л. Виленский предлагает несколько иную классификацию массовых
мероприятий. С его точки зрения, массовые мероприятия подразделяются на
следующие виды:
1. По содержанию:
- общественно-политические (конференции, конгрессы, симпозиумы);
- культурно-массовые (фестивали, народные гуляния);
- спортивные (спортивные матчи, олимпиады, спартакиады);
- событийные (выставки, свадьбы, юбилеи).
2. По значимости:
- международные массовые мероприятия (олимпийские игры,
чемпионаты мира по различным видам спорта, международные конкурсы
искусств);
- региональные (фестивали, национальные праздники);
- местные (городские конкурсы, выставки);
- локальные мероприятия (районные ярмарки по профессиям, приемы);
- частные мероприятия (свадьбы, юбилеи, переговоры).
1
Гусев А.В. К вопросу об определении категории «массовое мероприятие» в контексте
охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности // Вестник
Уральского юридического института МВД России. – 2017. – № 3. – С. 39.
20
3. По способу возникновения:
- организованные мероприятия (выставки, концерты);
- спонтанные (демонстрации, народные гуляния).
4. По месту проведения:
- в сооружении (выставка картин, камерный концерт, спектакль);
- на открытой местности (футбольный матч, лыжные гонки,
стадионный концерт, уличный фестиваль).
5. По периодичности:
- разовые (гастроли мировых звезд, концерт или спектакль памяти
артиста);
- повседневные (спектакли в театре, банкеты в ресторане);
- периодические (национальные фестивали, религиозные праздники).
6. По возможности участия:
- общедоступные (концерт, региональный праздник);
- ограниченные количеством участников или социальным статусом
(прием, деловая встреча).
7. По уровню безопасности:
- мероприятия высшей категории (присутствие высших должностных
лиц государства, крупных зарубежных гостей);
- первой категории (присутствие руководителей регионального уровня,
крупных бизнесменов, звезд спорта и культуры);
- второй категории (без присутствия важных персон)
1
.
Однако вне зависимости от типа массового мероприятия российское
законодательство четко предусматривает процедуру получение разрешения
на его проведение. Вначале организаторам необходимо в письменной форме
направить в администрацию города или сельского поселения заявление о
поведении мероприятия. П. 8 ст. 2. Федерального закона от 19 июня 2004 г.
№ 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
1
Виленский В.Л. Классификация массовых мероприятий как объектов
предпринимательства // Транспортное дело России. – 2011. – № 8. – С. 159.
21
пикетированиях» предписывает, что в данном заявлении в обязательном
порядке указывается повременное расписание основных этапов проведения
мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа.
В ст. 7 Федерального закона № 54-ФЗ установлен срок, в течение
которого должно быть подано уведомление о проведении митинга, шествия,
демонстрации – не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения
соответствующей акции, пикетирование, проводимое группой лиц – не
позднее трех дней до дня его проведения. Анализируя данную норму,
Ю.А. Дмитриев приходит к выводу, что максимальный срок в 15 дней
нацелен на воспрепятствование «одному организатору (организаторам)
монополизировать в конкретном населенном пункте все удобные места
(территории) для проведения публичных мероприятий»
1
.
Что качается не общественно-политических мероприятий, то данный
вопрос решается индивидуально на местах. Так, в «Положении о порядке
организации и проведения развлекательных и спортивных массовых
мероприятий в городе Кемерово» указано, что заявление должно быть
подано не позднее, чем за 10 дней до даты его проведения, в «Правилах
проведения массовых мероприятий на территории Петрозаводского
городского округа» – не позднее, чем за 15 дней, в областном законе
Ростовской области «О некоторых вопросах, связанных с проведением
публичных мероприятий на территории Ростовской области» – не ранее 15 и
не позднее 10 дней до дня проведения массового мероприятия, в
«Административном регламенте предоставления муниципальной услуги по
разрешению на проведение культурно-массовых мероприятий на территории
муниципального образования "Город Калуга"» – 30 дней. Поданное
заявление рассматривается соответствующим органом исполнительной
власти местного самоуправления. В случае положительного решения по
заявке организаторы получают санкцию на проведение мероприятия, без
1
Дмитриев Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный). – М.:
Юркомпани, 2012. – С. 88.