15
сугубо гражданско - правовой институт чуждые ему административно правовые
элементы. Думается, что государство или иное публично - правовое образование,
осуществляя деятельность, выходящую за рамки владения, пользования и
распоряжения, действует ни в качестве собственника, а в качестве того самого
публично - правового образования, которое в силу закона осуществляет
правотворческую, правоприменительную, организационно - хозяйственную и
иную командно - властную деятельность, которой нет места в гражданско -
правовых отношениях. Очевидно, что мнение А.В. Павлова сформировано
господствующим в то время коммунистическим правосознанием, однако данный
случай показывает, что содержание права собственности проблематично
расширить какими либо дополнительными правомочиями.
Исходя из смысла ст. 10 ГК РФ, ст. 1 ЗК РФ
1
правомочия собственника
земли имеют пределы своего осуществления. Это означает, что субъекты права
частной собственности на земельные участки имеют не только правомочия, но и
несут определенные юридические обязанности, а также претерпевают некоторые
ограничения своих прав на землю.
В действующем законодательстве предусмотрен общий принцип, согласно
которому гражданские права, в т. ч. право частной собственности на земельный
участок, могут быть ограничены только на основании федерального закона и
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1
ГК РФ).
Таким образом, право собственности не означает, что собственник может
распоряжаться своей землей каким угодно образом. К наиболее
распространѐнным обязанностям собственника земли можно отнести (ст. 42 ЗК
РФ) следующие обязанности: использовать землю по целевому назначению,
1
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020) // СПС
«Консультантплюс» // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=
348016&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.8300639881514156#08828279648343211 (дата
обращения 01.04.2020)
16
которое определяется принадлежностью земли к той или иной категории;
соблюдать требования по охране почвы и иных элементов окружающей
природной среды в пределах земельного участка; соблюдать при строительстве
архитектурнопланировочные, строительные, экологические, санитарно-
гигиенические и иные специальные требования; соблюдать нормы о
предотвращении концентрации крупных земельных участков в руках одного лица
– максимальные (и минимальные) размеры земельных участков; обеспечить
размещение межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; соблюдать
принцип единства земельного участка и прочно связанного с ним объекта;
уплачивать земельные налоги и иные сборы; претерпевать при наличии законных
оснований возможные ограничения в виде частного или публичного сервитута,
который может выражаться в обязанности собственника: обеспечить проход или
проезд через свой земельный участок; допустить уполномоченных лиц на участок
для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей,
а также объектов транспортной инфраструктуры; обеспечить возможность
прогона сельскохозяйственных животных и т.д. (ст. 23, 24 ЗК РФ).
Невыполнение собственником ряда обязанностей может привести к
принудительному изъятию земельного участка или возложения на собственника
обязанности по уплате административного штрафа или сумы, назначенной судом
к выплате по результату рассмотрения гражданско-правового спора. Более того,
даже у добросовестного собственника земельный участок в случаях,
предусмотренных законом, может быть изъят для государственных и
муниципальных нужд.
Прежде чем начать говорить о понятии, содержании и особенностях права
частной собственности на землю как правового института, необходимо понимать,
что из себя представляет институт права как таковой.
В качестве общепринятого определения понятия «института права», можно
привести определение, данное А.А. Алексеевым, который считает, что «правовой
институт – это сравнительно небольшая устойчивая группа правовых норм,
17
регулирующих определенную разновидность общественных отношений»
1
.
Ученый выделяет следующие существенные признаки правового института:
единая направленность комплекса норм на регулирование определенных
общественных отношений; юридическая взаимосвязь норм института права,
выражающаяся как в прямых отсылках одних норм к другим, так и в косвенных,
скрытых отсылках, которые достаточно просто обнаруживаются при толковании
данных норм; объем института права меньше той отрасли, к которой он
принадлежит.
Так, учитывая общие признаки института права, можно дать определение
института права частной собственности на землю, который представляет из себя
институт гражданского права, включающий совокупность правовых норм,
регламентирующих способы и пределы осуществления прав по владению,
пользованию и распоряжению землей; основания возникновения, изменения и
прекращения этих прав; обязанности собственников земли. В пределы института,
естественно, входят и нормы права, регламентирующие признаки земли как
объекта гражданского оборота.
Институт права собственности на землю, будучи более частноправовым,
представляет собой яркий пример сочетания и взаимодействия публичных и
частных начал в правовом регулировании общественных отношений: в
отношении указанного института действует большое количество императивных
норм. Последние доминируют при регламентации оснований приобретения и
прекращения права собственности на землю, а также при определении
обязанностей и пределов полномочий собственника земли.
В данном параграфе мы не будем рассматривать сущность единства и
взаимосвязи норм института права частной собственности на землю между собой,
так как это является сферой общей теории права. Нас в большей степени
интересуют, учитывая тему научного исследования, сугубо гражданско и
земельно-правовые особенности рассматриваемого института, которые
выражаются в: субъективном составе участников отношений частной
1
Алекссеев А.А. Теория государства и права. М.: Издательский дом «Леон», 2017. С. 41.
18
собственности на землю; специфике частной собственности на землю по
сравнению с другими формами собственности; статусе земли как объекта
гражданского оборота; основаниях и порядке приобретения права частной
собственности на землю. Именно перечисленные особенности будут рассмотрены
в качестве признаков института частной собственности на землю.
Так, субъектами права частной собственности могут быть только
физические лица – граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, а
также частные организации.
Граждане и частные юридические лица в соответствии со ст. 15 ЗК РФ
имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в
собственность. Субъекты права частной собственности должны обладать
гражданской правоспособностью, которая у человека возникает с момента
рождения, у юридического лица – с момента государственной регистрации в
установленном законом порядке (ст. 17, 18, 49 ГК РФ). Если для приобретения в
собственность земельного участка необходима правоспособность, то для
распоряжения им – дееспособность, которая у граждан по общему правилу
возникает с восемнадцати лет, у юридических лиц одновременно с
правоспособностью.
Граждане РФ за исключением случаев, установленных законом, могут
беспрепятственно приобретать в собственность земельные участки. Для
иностранных же граждан и организаций, и лиц без гражданства в нашей стране
действует особый правовой режим земельной собственности. По общему правилу
указанные субъекты могут приобрести землю в собственность, за исключением
случаев, когда эта земля находится на приграничных территориях, перечень
которых утвержден Президентом РФ. Также запрет введен на приобретение в
собственность иностранными лицами земель сельскохозяйственного назначения.
Если с приграничными территориями все достаточно ясно – ни один
земельный участок вне зависимости от категории земель и разрешенного
использования не может находиться в собственности иностранных граждан, то
19
относительно земель сельскохозяйственного назначения не все так просто.
1
Существующая сегодня формулировка закона позволяет иностранным гражданам
иметь в собственности земли сельскохозяйственного назначения. Нормами права
ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», позволяющими это,
являются:
- абз. 2 п. 1 ст. 1, который гласит, что действие вышеуказанного закона не
распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения
садовые, огородные, дачные земельные участки, земельные участки,
предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного
строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также
на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого
имущества. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным
кодексом РФ.
- ст. 3, которая устанавливает, что «иностранные граждане, иностранные
юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном
(складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных
юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут
обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения
только на праве аренды»
- абз. 1 ст. 5 обязывающий иностранное лицо осуществить отчуждение
земельного участка и земельной доли, если (условие) это влечет за собой
нарушение требований статьи 3 и (или) пункта 2 статьи 4 рассматриваемого
Федерального закона.
Подобные формулировки закона иногда порождают противоречивую
судебную практику. В большинстве случаев в спорах о понуждении иностранцев
продать земельный участок или земельную долю российские суды встают на
сторону органов государственной и муниципальной власти, заявляющих о
1
Бобряшова М.А. Об исключении из правил по приобретению иностранными лицами
земельных участков сельскохозяйственного назначения // Труды института государства и права
Российской академии наук № 2, 2011- М.: Институт государства и права РАН, 2011. С. 233.
20
необходимости такого отчуждения. Однако встречаются и случаи, когда в таких
исках небезосновательно отказывают.
Можно привести пример из судебной практики, касающийся возможности
обладания иностранными гражданами земельными долями. Он является более
исключением из общего правила, но, вместе с тем, позволяет сделать некоторые
выводы о необходимости совершенствования земельного законодательства об
обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Так, Министерство имущественных отношений Архангельской области
обратилось в суд с иском к Савченко Н.П., являющейся гражданином Украины, о
понуждении к продаже на торгах доли в общей долевой собственности на
земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.
Суд отказал министерству в иске, очень оригинально, ни без доли здравого
смысла обосновав свое решение тем, что:
1) в ст. 3 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
иностранцам запрещено обладать на праве собственности лишь земельными
участками, в то время как о земельной доле там речь не идет;
2) закон различает понятия "земельный участок" и "земельная доля", не
отождествляет их, что проявляется, во-первых, в принципиальной разнице этих
объектов: один является физически осязаемой вещью (п.3 ст.6 ЗК РФ), другой –
материальным правом (ст. 15 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения»), во-вторых, особым порядком отчуждения: собственник без
выделения земельной доли в натуре может распорядиться ею строго
ограниченными способами (абз. 2 ст. 12 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения»), при продаже же доли в праве общей
собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности в
соответствии со ст. 250 ГК РФ имеют преимущественное право покупки
продаваемой доли по цене, за которую она продается.
21
3) ст. 5 того же закона, обязывает совершить отчуждение доли, только
если имеет место нарушение ст. 3 или п. 2 ст. 4 (о максимальных размерах
земельных участков с/х назначения)
1
.
Что же касается непосредственно оборота не земельных долей, а земельных
участков из земель сельскохозяйственного назначения, то здесь также существует
неоднозначная судебная практика.
Так, например, Министерство сельского хозяйства Челябинской области
обратилось в суд с иском к Ашурову Д.А. о понуждении к продаже земельного
участка на торгах, т.к. последний владел участком на праве собственности,
являясь при этом гражданином Таджикистана. По итогам рассмотрения дела суд
отказал в удовлетворении требований министерства по тем основаниям, что, во -
первых, спорный земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения
имеет в соответствии с классификатором
2
вид разрешенного использования
«садоводство», во - вторых, участок не расположен на приграничной территории,
в - третьих, на данном земельном участки возведен жилой дом, право на который
зарегистрировано в установленном законом порядке
3
.
При буквальном толковании абз. 2 ст. 1 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» становится ясно, что суд принял решение в
соответствии с действующим законом. Но если решение суда имеет логику, то
логика законодателя при установлении им критериев оборота земель
сельскохозяйственного назначения в зависимости от разрешенного использования
не совсем ясна.
По какому критерию было установлено, что земли сельскохозяйственного
назначения, перечисленные в абз. 2 ст. 2 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» и предназначенные, например, для
1
Архив Пинежского районного суда Архангельской области. Решение № 2-193/2015 2-
193/2015~М-192/2015 М-192/2015 от 8 июня 2015 г. по делу № 2-193/2015.
2
Приказ Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 г. № 540 (ред. от 06.10.2017) «Об
утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» // СПС
«Гарант». URL: http://komitet2-20.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/item/12280573 (дата
обращения 01.04.2020)
3
Архив Чебаркульского городского суда Челябинской области. Решение по делу № 2-346/2016
от 25 февраля 2016.
22
огородничества или садоводства, имеют меньшее значение, чем земли
сельскохозяйственного назначения с другим видом разрешенного использования?
Дачные и садовые участки наравне с иными сельскохозяйственными угодьями
при достаточном уровне государственной поддержки способны вносить свою
лепту в решение таких глобальных вопросов как импортозамещение
сельскохозяйственной продукции и продовольственная безопасность страны.
В связи с изложенным нужно также отметить, что положения абз. 2 ст.1 ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» о допустимости
использования земель сельскохозяйственного значения для гаражного
строительства противоречат такому принципу земельного права, как деление
земель по целевому назначению, а также статьям 77 и 78 ЗК РФ, которые гласят,
что земли сельскохозяйственного назначения предоставляются и
предназначаются для нужд сельского хозяйства (целевое назначение) и могут
использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания
защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных
связанных с сельскохозяйственным производством целей (разрешенное
использование).
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что, возможно, для
исключения двоякого толкования судами норм ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», на законодательном уровне необходимо
пересмотреть критерии и условия владения сельскохозяйственной землей на
праве собственности. В частности:
1) внести изменения в ст. 3 указанного закона, изложив ее в следующей
редакции: «Иностранные граждане могут обладать земельными участками из
земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. Обладание
земельными долями указанными лицами не допускается»;
2) отменить абз. 2 ст. 2 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения».
Исследовав субъективный состав отношений по поводу частной
собственности на землю, правомочия, обязанности и ограничения имущественных
23
прав собственника земли, можно сделать некоторые выводы об отличиях частной
собственности на землю от иных форм собственности, в частности,
государственной.
Ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации
признаются и защищаются равным образом частная, государственная,
муниципальная и иные формы собственности. Однако, говоря о равном доступе
субъектов собственности на защиту своих прав и законных интересов, по нашему
мнению, невозможно говорить о равенстве самих форм собственности в
юридическом смысле, так как государство, обладая всеми правомочиями частного
собственника, не претерпевает свойственных для него ограничений и
обязанностей, что выражается в следующем.
1. Для возникновения частной собственности необходима санкция
государства, которая выражается в процедуре государственной регистрации.
Государственная же собственность на землю не только может существовать без
госрегистрации
1
, но, в принципе, существует в силу закона в связи с презумпцией
государственной собственности на землю, которая закрепляется в п. 2 ст. 214 ГК
РФ
2
. Учитывая это, на государственную землю не распространяются нормы о
бесхозных вещах и приобретении права частной собственности по давности
владения.
2. К землям, находящимся в государственной собственности не применимы
институты принудительного прекращения права этого права: государственная и
муниципальная земля не может быть отчуждена путем конфискации, реквизиции,
изъятия для каких-либо нужд, а также через процедуру обращения взыскания на
имущество. Может появиться возражение о справедливости изъятия частной
земли для тех же государственных или муниципальных нужд в виду
предусмотренной законом компенсации. Однако, по нашему мнению, если
1
Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от
25 октября 2001 г. № 137-ФЗ // Российская газета, № 211, 30.10.2001. С. 18.
2
Стародумова С.Ю. Возникновение и осуществление права собственности граждан на
земельные участки. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Саратов, 2010. С. 57.
24
собственник земли сам не желает получить компенсацию, ее невозможно считать
справедливой, даже если она осуществлена по рыночной цене в виду того, что
компенсация не учитывает личного значения и ценности (нематериальной,
духовной) земельного участка для гражданина, который рос на данной земле,
возводил собственным трудом строения, выращивал растительность и т.д.
3. Публично-правовое образование как собственника земли сложнее
привлечь к юридической ответственности за использование земли не по целевому
назначению (ст. 8.8 КоАП РФ
1
), а также за непринятие мер по защите почв от
различного рода деструктивных воздействий (п. 2 ст. 8.7 КоАП РФ).
Так, на 2017 год не используется 56 млн. гектаров земель
сельскохозяйственного назначения, что составляет 14,5% от общего количества.
Помимо этого, вследствие нарушения требований почвоохранных мероприятий,
197,7 млн. гектаров сельхозугодий подвержена активным процессам деградации -
зарастает бурьяном, кустарником, мелколесьем. Ветровой эрозии подвержено 61
млн. гектар сельхозугодий, а опустыниванию – уже более 100 млн.; площадь
оврагов на пашне уже превысила 1 млн. га, доля кислых почв на фоне резкого
сокращения объемов известкования за 26 лет увеличилась с 30% до 45%;
переувлажнению и заболачиванию подвержено 7% пашни, 3% - вторичному
засолению (в южных регионах доля таких земель достигает 50%)
2
.
Естественно, приведенная статистика охватывает и частные сельхоз угодья,
но значительная ее часть приходится на государственные и муниципальные
земли, не сданные в аренду. Можно возразить, что существует возможность
привлечения должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований к
ответственности (по тем же ст. 8.7, 8.8 КоАП РФ), однако, обратившись к
статистике судебной практики можно увидеть, что доля привлеченных
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. №
195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // СПС «КонсультантПлюс» // URL:
http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=349169&fld=134&dst=100000
0001,0&rnd=0.44300904842107913#001920833835956537 (дата обращения 01.04.2020)
2
Кашин В.И. Доклад председателя комитета Государственной Думы по аграрным вопросам от
01.02.2017. URL: http://komitet2-20.km.duma.gov.ru/Novosti-Komiteta/item/12280573 (дата
обращения 01.04.2020)