2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………..…………….……………….3
ГЛАВА 1. РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ
УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ………….………………………...………………….9
1.1 Эволюция развития государственной службы в дореволюционный
период……………………………………………………………………………..9
1.2 Государственная служба в советский период………………….…..……..20
1.3 Развитие государственной службы в современной России……….…..…30
ГЛАВА 2. ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ……………..…………………..….39
2.1 Сущность, цели и задачи государственной службы. Основные проблемы
правоотношений в сфере государственной гражданской службы………….39
2.2 Этапы развития нормативно-правовой базы государственной службы…50
2.3 Сравнительный анализ законодательства в сфере государственной
гражданской службы и положений Трудового кодекса……………………..58
ГЛАВА 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРОБЛЕМЫ И
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ …………………….………………………….77
3.1 Обзор законодательства и проблемы регулирования государственной
службы в субъектах Российской Федерации……………………………….…77
3.2 Развитие нормативно-правовой базы государственной службы субъектов
Российской Федерации……………………………...................................…….82
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………..…………...98
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ..……………….………..101
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена широким спектром проблем,
возникающих на современном этапе развития системы государственной
службы. Тема государственной службы, анализ её законодательной,
нормативно-правовой базы и проблем её развития в современной России
является важнейшим инструментом преобразований во власти, экономике,
социальной сфере, в области национальной безопасности. Современный этап
государственного строительства в России тесно связан с анализом
исторической практики формирования и функционирования государственной
службы в дореволюционной и советской России.
Изучение особенностей и специфики системы государственного
управления в многовековой истории России является исключительно важным,
поскольку помогает извлечь полезные уроки из нашего исторического опыта и
глубже понять современные проблемы государственного строительства.
Сегодня большое значение данной темы усиливается тем обстоятельством,
что система государственной службы находится на стадии реформирования.
По сути, речь идёт о том, какой тип государственной службы нам следует
строить – активного служения обществу и государству или пассивного
следования, обслуживания полномочий государственной политической элиты.
От выбора этих решений зависят подходы к теории и организации
государственной службы. Находясь между государством и гражданским
обществом, государственная служба выполняет жизненно важные для страны
политическую, административную и социальную миссии. Государство
реализует свои цели и задачи посредством руководства и государственного
управления. Основным механизмов этого управления выступает
государственная служба. И от того, какое место занимает государственная
служба в системе власти и какую роль она в ней играет, зависит очень многое
в стране и обществе.
4
В настоящее время в России речь идет о государственной службе как о
качественно новом общественном явлении. Необходимо обеспечить
функционирование государственной службы, соответствующей, с одной
стороны, требованиям демократического, правового, федерального,
социального и светского государства с республиканской формой правления, а
с другой – условиям и факторам свободного гражданского общества с
рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп,
духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека. Это
возможно при формировании высокого правового статуса, который бы
отвечал указанным выше признакам.
Степень разработанности темы в настоящее время и ближайшее
будущее опирается на широкое обсуждение данного вопроса как в Посланиях
Президента Российской Федерации, так и в научной литературе, в том числе в
монографиях, учебниках и работах: Г.В. Атаманчука, А.Д. Градовского,
А.В. Гусева, В.Ф. Дерюжинского, Е.А. Ершовой, В.В. Ивановского,
И.А. Ильина, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Н.М. Коркунова,
Б.М. Лазарева, Ю.Н. Старилова, А.И. Россинского, С.М. Петрова,
А.В. Оболонского, О.О. Эйхельмана и других.
Законодателями и учеными рассматриваются и предлагаются большое
количество нормативно-правовых актов и прежде всего это связано с
пониманием того, что огромное значение в развитом российском обществе и
государстве занимает место государственная служба. В настоящее время уже
осуществлено значительное обновление нормативно-правовой базы, издан и
принят ряд указов Президента Российской Федерации, федеральные законы и
другие законы субъектов Российской Федерации о системе государственной
гражданской службы.
В работе широко применяются и используются правовые акты, с
помощью которых будет раскрыта характеристика самого понятия
государственного гражданского служащего, а также положительные и
отрицательные моменты происходящих изменений в государственной службе.
5
Объект исследования выступает комплекс общественных отношений,
складывающихся в сфере организации государственной гражданской службы
Российской Федерации, осуществления профессиональной служебной
деятельности государственных гражданских служащих, установления и
применения условий их труда (службы) и социальной защиты.
Предмет исследования: особенности нормативно-правового
регулирования трудовых отношений в системе государственной гражданской
службы.
Цель исследования: изучение и анализ практических проблем
правового регулирования труда государственных гражданских служащих в
Российской Федерации. Для достижения цели исследования в проекте решены
следующие задачи:
1. Рассмотрены и проанализированы основные этапы развития
государственной службы в дореволюционный период, советский период и
период развития государственной службы в современной России.
2. Исследованы сущности, цели и задачи государственной гражданской
службы, раскрыты основные проблемы правоотношений в сфере
государственной гражданской службы.
3. Выделены этапы развития нормативно-правовой базы
государственной гражданской службы, проведен сравнительный анализ
законодательства в сфере государственной гражданской службы и положений
Трудового кодекса.
4. Исследованы проблемы и выработаны предложения по
совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе
субъектов Российской Федерации.
Методы исследования: в проекте базовым является системный подход
к оценке функционирования рассматриваемой системы, использованы методы
научного познания: исторический, социологический, сравнительный анализ и
другие, однако основными методами при анализе деятельности
государственной службы являются исторический, сравнительно-правовой
6
метод и контент-анализ. Применение исторического метода позволило
рассмотреть институт правового регулирования государственной гражданской
службы в развитии и исторической обусловленности, проследить взаимосвязь
изменений с особенностями этапов развития государства. Сравнительно-
правовой метод – это сопоставление юридических понятий, явлений,
процессов и выяснение между ними сходства и различия, а также взаимосвязь
со смежными правовыми нормами, регулирующими сходные правовые
отношения. Данный метод будет широко использован при сравнительной
характеристике законов субъектов Российской Федерации в главе 3.
Контент-анализ (от английского, contens – содержание) – специальный
достаточно строгий метод качественно-количественного анализа содержания
документов в целях выявления или измерения социальных фактов и
тенденций, отраженных этими документами. Практическое значение контент-
анализа в данной работе будет использовано в заключениях по
совершенствованию нормативно-правовой базы государственной службы.
Нормативной базой исследования явились Конституция Российской
Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,
постановления Правительства Российской Федерации, законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой
исследование эволюции развития государственной службы в
дореволюционный период, советский период и в современной России.
Выделены основные проблемы правоотношений в сфере государственной
гражданской службы, этапы развития нормативно-правовой базы
государственной службы и проведен сравнительный анализ законодательства
в сфере государственной гражданской службы и положений Трудового
кодекса. Подобраны и рассмотрены нормативно-правовые акты субъектов
Российской Федерации, проведен анализ и подготовлены выводы по их
дальнейшему развитию.
7
Положения, выносимые на защиту:
1. Институт правового регулирования государственной гражданской
службы претерпел существенные изменения в ходе развития российского
общества. Рассмотрение применяемого к данным правоотношениям правового
подхода в его динамике позволяет провести комплексный анализ
произошедших изменений, а также выявить ряд проблем законодательства,
затрудняющих стабильное применение исследуемого института, предложить
возможные пути решения таких проблем и совершенствования исследуемого
публичного института по практической реализации задач и функций
государства, осуществляемого посредством профессиональной служебной
(трудовой) деятельности служащих.
2. Исторически, применение основ государственной гражданской
службы было необходимо для полноценной общегосударственной системы
органов управления государственной службой, наделенных
соответствующими властными полномочиями. Так, например, в различные
периоды в числе таких причин выступали абсолютная монархия и
централизация власти, подавление демократических взглядов, слабая
подотчетность и подконтрольность, сплошная монополия чиновников при
осуществлении властных полномочий, отсутствие гласности, постоянное
злоупотребление должностными полномочиями и ограниченная сословием
властность. На современном этапе исторически сложившаяся система
управления государством заложила основу для сочетания территориального
управления, коллегиальности и единовластия.
3. Существует необходимость выделить отличительные признаки
государственной гражданской службы: специализация профессиональной
деятельности; принадлежность к структуре государственных органов;
государственное нормативное регулирование организации и условий труда;
применение определенных приемов и способов разделения трудовых
функций, подбора, учета, подготовки и распределения кадров, наличие
специализированного законодательства, выделяющего государственную
8
гражданскую службу в особую категорию профессиональной деятельности,
устанавливающего особенности правового статуса служащих, использования
их труда и социальной защиты.
4. Для придания стабильности правоприменительной практики
законодательства государственной гражданской службы исследованы
особенности правового регулирования гражданской службы, раскрыты
правовое положение, содержание и характер взаимоотношений
государственного нанимателя, его представителей и гражданского служащего.
Рассмотрены и вынесены внутренние проблемы субъектов Российской
Федерации. Данные исследования позволят обеспечить максимальное
соответствие правовому регулированию и дальнейшему развитию и
стабильности по закреплению правовых норм и регулированию труда
государственных гражданских служащих.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех разделов, восьми параграфов, заключения и списка
используемой литературы.
В первой главе были рассмотрены основные этапы развития
государственной службы в дореволюционный период, советский период и
период развития государственной службы в современной России.
Вторая глава работы посвящена исследованию сущности, цели и
задачам государственной службы, раскрыты основные проблемы
правоотношений в сфере государственной гражданской службы, выделены
этапы развития нормативно-правовой базы и проведен сравнительный анализ
законодательства в сфере государственной гражданской службы и положений
Трудового кодекса.
В третьей главе рассмотрен обзор законодательства государственной
службы, выявлены проблемы регулирования и развития нормативно-правовой
базы государственной службы субъектов Российской Федерации.
Данная выпускная работа выполнена на 110 листах и содержит
86 источников.
9
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ
1.1 Эволюция развития государственной службы
в дореволюционный период
Государственная гражданская служба – это достаточно сложный
правовой институт управления государством, которая является правовой
основой системы любого государства, а государственные служащие являются
основными исполнителями проводимых в обществе различных
преобразований. Нормативное регулирование государственной гражданской
службы в России объединяет в себе различные отрасли права, такие как
административную, трудовую, финансовую и другие. История
государственной службы России насчитывает около 300 лет и неразрывно
связана с созданием русского централизованного государства, целостность и
функционирование которого в напряженных геополитических условиях во
многом обусловливались службой всех социальных групп населения и его
сословий. В соответствии с потребностями общества на протяжении всей
истории государственная служба России постоянно подвергалась
реформированию, а соответствующие изменения регулярно вносились в
организацию функционирования и правовое обеспечение деятельности
государства.
В теории развития государственного права твердо закрепилась теория
государства субъекта права или теория юридической личности государства.
По мнению французского юриста Л. Дюги, элементами, составляющими эту
личность, являются коллективность, территория, на которой живет эта
коллективность, и правительство, выражающее волю территориальной
коллективности. Государство как юридическое лицо является субъектом права
10
и субъектом власти, обладателем публичной власти, а правительство является
главным органом государства
1
.
Юристами дореволюционного периода было много сделано для
определения понятия государственной службы. По мнению выдающегося
государствоведа А.Д. Градовского, «под именем государственной службы мы
разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица,
вследствие принятия им определенной государственной должности».
Н.М. Коркунов описывал государственную службу как «право
распоряжения в определенном отношении властью» и как «особое публично-
правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и
имеющее своим содержанием обязательную деятельность, направленную к
осуществлению определенной задачи».
В.Ф. Дерюжинский полагал, что государственная служба наиболее
полно раскрывается термином «управление», под которым понимается
совокупность различных видов деятельности государства, направленной к
осуществлению задач, присущих ему, как культурному и правомерному
союзу. Он подразделял управление государством на пять составных частей, а
именно: финансовое управление, управление внешними делами, военное
управление, организация правосудия и внутреннее управление.
Н.К. Нелидов определил государственную службу как отношения,
возникающие между государством и лицами, которые являются его
служащими и притворяют в жизнь волю государства. С использованием
понятия института государственной службы государственные органы
выполняют возложенные на них функции в соответствующих сферах
общественной жизни.
В формулировке А.Е. Яновского государственная служба
представлялась как отношение к государству лиц, которым поручалось
исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной
1
Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. Монография. – М.: ИНФРА–
М, 2013. – С. 36.
11
деятельности по достижению определенных целей государства, для чего
служащие наделялись необходимыми полномочиями и правами.
Но наиболее четко определил понятие государственной службы
О.О. Эйхельман. По его мнению, государственная служба есть «исполнение
лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной
властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными
обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной
ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов,
знаков отличия и пенсии»
2
.
Серьезный анализ природы государственной службы и критериев
государственной службы дал В.В. Ивановский. Он полагал, что
государственная служба возникает в тот момент, когда носитель верховной
власти, не имея возможности всегда осуществлять свою волю лично,
нуждается в лицах, которые будут претворять ее в жизнь. При этом он считал,
что эти физические лица могут быть и граждане государства, и иностранцы.
Однако, важным является то, что правитель наделил их властными
полномочиями, «дальше этого общее определение природы государственной
службы едва ли может идти». В.В. Ивановский видел в государственной
службе «свободный договор, из которого вытекают односторонние публично-
обязательное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради
осуществления води последнего»
3
.
Остальные критерии и основания, по которым устанавливаются
отношения между носителями верховной власти и лицами, выполняющими
государственную службу, зависят от эпохи. Эта мысль подтверждается нашим
историческим прошлым.
Основы государственного управления и государственной службы на
Руси прежде всего связаны с военной организацией и основаны на принципах
2
Исаков В.М. Становление и развитие института государственной службы в России //
Вестник Московского университета МВД России, 2012. № 5. – С. 186-189.
3
Ивановский В.В. Русское государственное право. Верховная власть и ее органы. – Казань:
типолитогр. Имп. ун-та, 1895. – С. 121.