22
В 1920–1930 годах в государственном управлении формируются:
республиканский строй, единство управления и власти, раздельные
законодательная, исполнительная и судебная вертикали власти.
Основой государственной службы в советский период можно считать
принцип номенклатуры должностей, которая охватывала все категории
служащих, занятых в различных отраслях народного хозяйства и органах
хозяйственного и государственного управления.
Все должности подразделялись по признаку старшинства на ряд групп
(номенклатур). Комплектование каждой группы поручалось определенному
органу или должностному лицу. Кроме того, все служащие были разделены на
3 категории, в том числе руководители, специалисты и технические
исполнители, а полное наименование должности служащего включало в себя
достаточную характеристику о месте и функционале на конкретном
предприятии или учреждении.
Основоположником данной системы и в целом партийно-советской
кадровой политики считается И.В. Сталин, а его политика по работе с
кадрами, по мнению специалистов, одной из самых сильных сторон как
государственного деятеля. В 1930-х годах Сталин выдвинул лозунг «Кадры
решают все». Данный лозунг стал неотъемлемым атрибутом
административно-командной системы управления страны.
Одна из главных задач повышения эффективности государственного
управления в Советском Союзе была кадровая политика.
И.В. Сталин, прекрасно осознавал, что профессионально
подготовленные кадры, как важнейший государственный ресурс, по своему
значению не уступают материально-техническому и даже сырьевому ресурсу.
На VIII Чрезвычайном Всероссийском съезде Советов 5 декабря
1936 года был принят новый основной закон – Конституция СССР, в котором
говорилось о «полной победе социалистической системы во всех сферах
народного хозяйства». В законе были определены особенности дальнейшего
экономического развития и строительства государства, но участие
23
трудящихся в управлении страной было формальным и говорить о победе
социализма было преждевременно.
Правящая роль в стране отдавалась Комитету Коммунистической
Партии, что и обусловило партийно-государственную природу управления;
централизацию и бюрократизацию управления. Усиливается идеологический
и партийный монополизм, возникает и укрепляется культ личности
И.В. Сталина, авторитаризм партийной государственной элиты и отчуждение
народа от власти и управления. Всевластие в конечном итоге приводит к
массовым нарушениям законности, принижении роли суда и прокуратуры,
правовому и судебному произволу и в итоге к массовым репрессиям.
В 1941–1945 годы в период Великой Отечественной войны характер
военного управления, система управления приобрела такие черты, как
милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм,
репрессивность и т.п.
По окончании войны государственное управление частично претерпело
изменения и обеспечило перевод страны на мирные рельсы и восстановление
разрушенного войной народного хозяйства, повышение уровня жизни
трудящихся и подъем экономики.
Кризисные явления в управлении и функционировании аппарата
партийно-государственной службы обозначились на рубеже 40 – 50-х годов,
когда развитие было приостановлено. Реформирование государственного
управления во второй половине 50-х – середине 60-х годов характеризовалось
разоблачением культа личности И.В. Сталина в 1956 году и преодоление его
серьезных последствий. В результате этого процесса был ликвидирован
тоталитарно-репрессивный политический аппарат режима сталинизма,
который способствовал демократизации советского общества, органов власти
и управления, в том числе и государственной службы.
Рассматривая годы правления Н.С. Хрущева (1953–1964 годы) можно
отметить только видимость коллективного руководства. Председателями
Совета министров СССР вначале был назначен Г.М. Маленков, а затем
24
Н.А. Булганин. Однако на пленуме ЦК Г.М. Маленкова обвинили в
нерешительности и отправили в отставку, а затем и сменившего его Николая
Булганина лишили поста после неудачной попытки сместить Н.С. Хрущева с
должности, используя антипартийные методы. Выступление группы
Г.М. Маленкова, Л.М. Кагановича, В.М. Молотова и ряда других партийных и
советских деятелей в июне 1957 года стало последним актом политической
оппозиции, а положение Н.С. Хрущёва оставалось непоколебимым до его
свержения в 1964 году. Кроме этого, 27 марта 1958 года Н.С. Хрущёв
решением Верховного Совета СССР был назначен главой советского
правительства и тем самым он объединил в своих руках власть партийного
руководителя и главы управленческого аппарата страны.
Критика Генерального секретаря Н.С. Хрущева в управлении обществом
и деятельности партийных органов власти, проявляя «субъективизм и
волюнтаризм»
16
, привело к отстранению его в 1964 году от руководства.
В «докладе Полянского» говорилось: «На заседаниях Президиума
теперь уже никто, кроме него, не выступает. Если же кто-либо пытается
сказать свое мнение, его сразу обрывают. Да и бесполезно стало говорить: все
равно первый секретарь сделает по-своему. Такие «методы», как гневный
окрик, командование, грубые нецензурные оскорбления, матерная брань,
стали постоянной нормой его поведения… По адресу тех, кто ему неугоден
или осмеливается противоречить, он все чаще стал прибегать к угрозам. И с
этими угрозами нельзя не считаться, зная, какой большой властью и
необузданным, деспотичным характером обладает этот человек. Он перестал
считаться даже с элементарными приличиями и нормами поведения и так
отвратительно сквернословит, что, как говорится, не только уши вянут –
чугунные тумбы краснеют. «Дурак, бездельник, лентяй, вонь, грязная муха,
мокрая курица, дерьмо, говно» – это только «печатные» из употребляемых им
оскорблений. А наиболее ходкие, к которым он прибегает гораздо чаще,
16
Хрущев, Советская историческая энциклопедия, Cловари: сайт. – URL: https://rus-sov-
istoria-enc.slovaronline.com/19614-ХРУЩЕВ (дата обращения 13.05.2020).
25
никакая бумага не выдержит и язык не поворачивается произнести. И это
сыплется без разбора даже в присутствии женщин»
17
.
В докладе утверждалось, что Хрущёв «действует как демагог: на словах
выступает против культа личности, за строгое соблюдение ленинских
принципов и норм, а на деле поступает наоборот, использует методы культа
личности… Портретов Сталина за 1952 год в «Правде» было опубликовано
всего шесть, а портретов тов. Хрущёва только за 1964 год опубликовано в той
же газете 147. Вот вам и пример истинного борца против культа!»
«Печать, и прежде всего «Правда» и «Известия», – говорилось в
докладе, – стала, так сказать, его семейными листками, заполнена
дифирамбами в его адрес. Всякую фразу, сказанную им, даже ерундовую,
тащат в печать. А сколько издано книг и брошюр Хрущёва – трудно даже
определить! Точнее говоря, речь идет о книгах и брошюрах, не написанных, а
подписанных им; сам он писать совсем не умеет… Желание быть все время на
виду, постоянно видеть в газетах себя и свое имя – это стало манией. Тов.
Хрущёв все делает для того, чтобы каждый день в них что-то публиковалось о
нем. Казалось бы, не о чем писать – обычная экскурсия куда-либо. Но он и тут
находит выход – публикует стенографические отчеты своих бесед с людьми.
Мысли, преподносимые в этих отчетах, набили всем оскомину, а их выдают
чуть ли не за крылатые выражения».
В послевоенные годы большое внимание уделялось вопросам работы с
резервом управленческих кадров. Вместе с тем, система самого подбора и
выдвижения работников на руководящие должности оставалась прежней -
номенклатурной. После XX съезда КПСС активизировалась деятельность по
организации подготовки резерва руководящих кадров. В июне 1956 года
ЦК КПСС принял специальное постановление «О мерах по дальнейшему
улучшению подготовки руководящих партийных и советских кадров». В
17
Емельянов Ю. За что сняли Хрущёва? К 50-летию Октябрьского (1964 г.) Пленума ЦК
КПСС // Советская Россия. – 2014. – URL: http://www.sovross.ru/articles/1130/19612/
comments/1 (дата обращения 15.05.2020).
26
соответствии с ним на базе трехгодичных партийных школ было создано 30
межобластных и межреспубликанских высших партийных школ с
четырехгодичным сроком обучения, дававших высшее партийно-
политическое образование. Для подготовки партийных и советских
работников сельских районов в 1956–1958 годах были созданы 52 советско-
партийные школы.
Однако в Программе КПСС, принятой на XXI съезде (1962 год) члены
партии высказались о том, что навыки управления приобрели более широкие
массы населения, а работа в аппарате управления в недалеком будущем
перестала бы быть особой профессией. Данная программа и ее выводы
сыграли негативную роль в плане государственного управления.
Следующие коррективы в кадровую политику были внесены после
смещения Н.С. Хрущева в 1964 году. В это время с 1965 по 1985 годы ЦК
КПСС было принято около 40 постановлений, направленных на
совершенствование кадровой работы, налажена работа по подготовке,
переподготовке руководящих работников в хозяйственной сфере.
При государственном комитете по науке и технике в 1970 году был
создан институт управления народным хозяйством, который занял особое
место в системе повышения квалификации руководящих работников.
Прием слушателей был начат в 1971 году, в числе которых, как правило,
были руководящие работники органов государственного управления,
министры, их заместители, начальники главных управлений, управлений
министерств и ведомств, руководители крупных производственных
предприятий. Институт стал профильным учебным заведением по подготовке
и повышению квалификации руководящих работников органов
госуправления. Именно с этого времени можно отсчитывать начало
профессиональной подготовки и переподготовки руководящих работников, а
также создание кадрового резерва государственного аппарата СССР.
27
Только за первое десятилетие с 1977 по 1987 годы обучилось
1000 руководящих работников, что давало большую возможность для
формирования кадрового резерва.
Вместе с тем, понятие ротации кадров – горизонтальное перемещение
персонала по рабочим местам, практически не использовался, что привело в
государственном управлении СССР к кадровому застою. Ежегодной ротации
подвергались только 10% высокопоставленных работников, что негативно
сказывалось на кадровом резерве, а молодые перспективные управленцы на
высокопоставленные должности практически не назначались.
Одним из следующих значимых периодов осуществления модернизации
управленческого аппарата необходимо отметить период перестройки
1985–1991 годов, когда с подачи Генерального секретаря СССР
М.С. Горбачева стали проводится реформы и радикальные перемены в
обществе, называемые гласность и демократия. В этот период намечался
переход к рыночной экономике в несколько этапов, спланирован и проведен
демонтаж административно-командной системы управления.
К началу 1987 года в структуре государственной власти было заменено
70% членов Политбюро и 60% секретарей обкомов КПСС, 40% всего личного
состава ЦК КПСС, партийных и государственных служащих в центре и на
местах
18
.
Борьба с бюрократизмом, которая была развернута в государстве,
введение в жизнь термина гласности и перестройка работы органов
государственной и партийной власти, в том числе и состоявшийся в июле
1989 года последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных
рядов.
В 1990 году начался глобальный политический и затем и экономический
кризис, положивший начало гибели советского государства.
18
Согрин В. В. Политическая история современной России: 1985−1994. От Горбачева до
Ельцина. М., 1994.С. 192.
28
12 июля 1990 года под руководством Б.Н. Ельцина была принята
Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» и тем самым
российские парламентарии, включая членов Коммунистической партии,
внесли весомый в процесс уничтожения СССР «сверху». На последнем
ХХVIII съезде КПСС, состоявшийся в июле 1990 года, произошел раскол
партийных рядов, управление экономикой было парализовано, а её состояние
было катастрофическим.
1 декабря 1990 года на Украине был проведен референдум, в ходе
которого граждане республики поддержали идею образования независимого
государства, а 8 декабря 1990 года были подписаны документы о
прекращении функционирования СССР и создании Содружества
Независимых Государств (СНГ).
Последней каплей в драматических событиях этого времени стало
решение сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны,
ставшей отныне Российской Федерацией – Россией.
Таким образом, основными принципами государственной гражданской
службы, кадровой политики и формирования партийно-государственного
аппарата в советский период являлись: принцип партийного руководства
советскими и хозяйственными органами и подбора кадров по политическому
признаку, принцип «политической зрелости», как верность идеям марксизма-
ленинизма, партии и ее руководителям, командный принцип формирования
резерва кадров руководящих работников партийно-государственного
управления в сочетании с личной преданностью, профессионализмом и
деловыми качествами; принцип ротации кадров.
Как отмечал К.С. Вельский, государственная служба считалась
партийной «тенью», она дублировала работу партийного аппарата,
формировалась стихийно
19
. Руководство КПСС смотрело на нее как на
временное явление, считало, что оно отомрет в будущем коммунистическом
19
Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и
право. – 1994. –. № 4. – С. 11-20.
29
обществе вместе с государством. Поэтому неслучайно, что в течение 70 лет в
одном из самых крупных государств мира не был принят закон о
государственной службе, так как данный закон мог связать по рукам
партийное руководство. Государственная служба рассматривалась лишь как
средство проведения КПСС своей политики.
Отличительной чертой советских органов власти было соединение
партийных, законодательных и исполнительных функций. Для формирования
государственного аппарата был использован принцип 12 номенклатуры, под
которым понимали перечень основных и важных должностей в
государственном аппарате и в общественных организациях. Номенклатурный
принцип организации власти порождал партийную деспотию,
безответственность кадров. В конечном итоге все это привело к краху
государственного строя и СССР «сверху» в целом. Правовое положение
государственных служащих в тот период определялось тогда только трудовым
законодательством, а публично-правовой институт государственной службы
признавался только у военнослужащих. Государственными служащими в тот
период признавались все лица, работающие в государственных органах,
учреждениях и организациях и получающие заработную плату за счет
бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и др.).
Таким образом, в советский период отличить государственную службу
от службы вообще практически невозможно, в том числе и не было у нее
собственного законодательства. Изучение службы учеными и юристами в это
время резко сократилось. Как справедливо отмечал известный юрист
Б.М. Лазарев, отечественные правоведы не любили писать о правовом
регулировании государственной службы, они писали лишь о том, «как хороша
государственная служба в СССР, чем она отличается от службы в буржуазных
государствах»
20
. Вместе с тем выходили отдельные учебники о
государственной службе, рассчитанные на студентов юридических учебных
20
Лазарев Б.М. Государственная служба. – М.: ИГП РАН, 1993. – 16 с.
30
заведений, затрагивались указанные вопросы и в учебниках по
административному праву.
1.3 Развитие государственной службы в современной России
В 1990-х годах институт государственной службы привлекал особое
внимание. Именно в этот период начинает развиваться законодательство о
государственной службе, а реформа государственной службы стала
рассматриваться как необходимая составная часть полномасштабной
административной реформы. Наиболее значимые идеи реформы
государственной службы были официально обнародованы в Послании
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1998 года
«Общими силами – к подъему России», и приобрели официальный статус.
Подходы к реформированию государственной службы, которые были
сформулированы в Послании Президента Российской Федерации и в общем
смысле основывались на опыте реформы таких же институтов в странах
англо-саксонской правовой группы, в том числе Великобритании и США и
предполагали в своей основе «заложить» систему заслуг и достоинств.
Однако реальные шаги сделаны не были, а сами идеи концепции
проведения административной реформы образца 1997–1998 годов, были
продолжены Центром стратегических разработок только в 2000 году в рамках
работы по подготовке концепции экономического развития России на период
до 2010 года.
На начальном этапе формирования служебного законодательства
правовая основа государственной службы представляла собой мозаику
различных по юридической силе правовых актов, поскольку отсутствовало
четкое определение системы государственной службы в Российской
Федерации и её видов. Соответственно, отсутствовали нормативные акты,
регламентирующие определенные разновидности служебно-правовых
отношений.
31
В инаугурационной речи Президента Российской Федерации В.В. Путин
поставил задачи о необходимости административной реформы, после чего в
процессе формирования политики произошли значительные изменения.
Проведенная реформа государственной службы затронула весь
комплекс мер, в том числе военную и судебную реформы.
В августе 2001 года в рядах администрации Президента Российской
Федерации были сформированы две рабочие группы, задачей которых была
выработка законодательных и организационных предложений по реформе
системы госслужбы, в том числе разработка проекта плана по практической
реализации в государстве этих мер.
К основным поставленным задачам были отнесены:
- совершенствование системы подотчётности органов государственной
службы с учётом соблюдения административных норм и гражданских прав;
- изучение вопроса о повышении уровня заработной платы
госслужащих;
- разработка и утверждение механизма подбора кадров;
- принятие мер по повышению карьерной привлекательности
государственной службы.
И уже к началу 2002 года основные направления реформирования
института государственной службы были оформлены в основополагающие
правовые документы, а на их основе были приняты нормативные правовые
акты.
В результате в 2002 году общая численность государственных
служащих и иных работников федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также
муниципальных служащих составляла 1053,1 тыс. человек, в том числе
установленная численность государственных служащих и иных работников
федеральных органов государственной власти – 315,1 тыс. человек. В
сравнении с 1992 годом численность государственных служащих и иных
работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза