82
В свете сказанного, необходима специальная федеральная целевая
программа содействия реформированию гражданской службы субъектов
Российской Федерации. Такое содействие может оказываться на уровне
федеральных округов, осуществляться в формах координации деятельности,
распространения информации, выработке конкретных рекомендаций,
разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании
методической и организационной помощи и т.п. В отдельных случаях
мероприятия по реформированию региональной гражданской службы могут
дополнительно финансироваться из федерального бюджета и федеральных
внебюджетных фондов.
3.2. Развитие нормативно-правовой базы государственной службы
субъектов Российской Федерации
Рассмотрим и проведен в настоящем параграфе анализ законов всех
субъектов Российской Федерации.
Краткий результат проведенного анализа говорит:
1. В каждом субъекте Российской Федерации издан закон
«О государственной гражданской службе».
2. В связи и изменениями федерального законодательства
отмечаются соответствующие изменения в законодательстве субъектов
Российской Федерации.
3. Опыт законотворческой деятельности регионов позволяет
обобщить и обозначить некоторые проблемы и предложить пути их решения.
Одной из проблем является принятие во всех регионах своих законов о
государственной гражданской службе, но по своему содержанию и подходам
они имеют различные понятия. В каких-то субъектах Российской Федерации
эти законы принимаются и имеют вид объемных документов, в которых
собраны большинство норм федерального и регионального законодательства,
а в других регионах они зачастую просто дублируют Федеральный закон «О
83
государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того,
региональным законодательством порой воспроизводятся федеральные
законы с неточностями и искажениями.
А третьи регионы урегулировали своим законодательством только те
вопросы, которые действительно находятся в их компетенции.
К примеру, в Законе «О государственной гражданской службе
Республики Башкортостан» законодатели полностью исключили главы о
поступлении на гражданскую службу, служебном контракте, ни слова не
указано об основаниях и последствиях прекращения служебного контракта,
однако подробно раскрыли видимо актуальное для субъекта содержание
статьи о соблюдении гражданскими служащими запрета открывать и иметь
счета (вклады), хранении наличных денежных средств и ценностей в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, владение и (или) пользование иностранными финансовыми
инструментами.
В Законе «О государственной гражданской службе Республики
Калмыкия» упускаются вопросы правового положения (статуса) гражданского
служащего, служебного контракта и основания и последствия прекращения
служебного контракта.
Кратко, без раскрытия понятия служебного контракта и прохождения
государственной гражданской службы, подготовлен закон в Алтайском крае.
Минимум понятий, отдельные неточности и двоякое толкование
отмечаются в законах Красноярского, Хабаровского и Ставропольского краев,
Архангельской, Белгородской, Вологодской, Ивановской и Кировской
областях, где вопросы правового статуса государственного служащего,
служебного контракта, прохождения гражданской службы, персональных
данных и многие другие также не раскрываются.
В законе Иркутской области вводится новое понятие областных
гражданских служащих и на этой основе строится законодательство.
84
Особенностью законов Калужской, Ленинградской, Магаданской,
Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Орловской, Саратовской,
Сахалинской, Самарской, Тамбовской, Тверской, Тульской и Челябинской
областей заключается в очень кратном изложение основных понятий по
тексту закона, а подробные разъяснения указаны в прилагаемых приложениях.
В Законе Липецкой области большая часть приложений посвящена образцам и
порядку заполнения справок о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, нормам расходов на служебные командировки
гражданских служащих области и порядку работы с кадровым резервом.
В противовес ранее рассмотренных примеров, законодатели Республики
Мордовия своим законом не стали перечислять и повторять федеральное
законодательство, а своим нормативно-правовым актом закрепили правовое
регулирование отношений, связанных с гражданской службой Республики
Мордовия по вопросам, отнесенным к полномочиям Республики Мордовия.
Повторили нормы Федерального закона 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе в Российской Федерации» в Республике Крым,
Чувашской Республике, Камчатском крае, Волгоградской, Курганской,
Оренбургской Псковской и Рязанской областях, Ямало-Ненецком автономном
округе и в городе федерального значения Санкт-Петербурге.
Закон Воронежской области отличается от всех ранее рассмотренных
подробным описанием всех необходимых понятий государственной службы.
В него включены понятия кадрового и финансового обеспечения различных
мероприятий. Закон применим на практике в кадровых и финансовых
подразделениях без использования дополнительных разъясняющих
нормативно-правовых актов. Подробно разъясняет порядок работы и законы
Кемеровской и Мурманской областей, города федерального значения
Севастополь.
Следующим неурегулируемым вопросом является определение в
субъекте представителя нанимателя для служащих органов исполнительной
власти. По общему правилу им должен являться высшее должностное лицо
85
региона – Губернатор, Глава администрации или Председатель
Законодательного Собрания. Вместе с тем в различных регионах установлены
свои особенности. Так в г. Москве представителем нанимателя для служащих
Законодательного Собрания является руководитель его аппарата, в
Ленинградской области функции представителя нанимателя делегированы
Вице-Губернатору, в Красноярском крае – заместителю Губернатора.
В республике Адыгея представителем нанимателя является
руководитель государственного органа Республики Адыгея, либо лицо,
замещающее государственную должность Республики Адыгея, либо
представитель руководителя или лица, осуществляющие полномочия
нанимателя от имени Республики Адыгея.
В Республике Алтай представителями нанимателей могут являться
Глава Республики Алтай и Председатель Правительства Республики Алтай,
которые выступают в качестве представителей нанимателя в отношении
гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы
категории «руководители». Председатель Государственного Собрания – Эл
Курултай Республики Алтай выступает в качестве представителя нанимателя
в отношении гражданских служащих, замещающих должности гражданской
службы в Аппарате Государственного Собрания – Эл Курултай Республики
Алтай. Руководитель Единого аппарата Главы Республики Алтай и
Правительства Республики Алтай выступает в качестве представителя
нанимателя в отношении гражданских служащих, замещающих
соответствующие должности гражданской службы в Едином аппарате Главы
Республики Алтай и Правительства Республики Алтай, за исключением
гражданских служащих, назначаемых Главой Республики Алтай и
Председателем Правительства Республики Алтай, а руководители
исполнительных органов государственной власти Республики Алтай – в
отношении гражданских служащих, замещающих соответствующие
должности гражданской службы в исполнительных органах государственной
власти Республики Алтай, также за исключением гражданских служащих,
86
назначаемых Главой Республики Алтай и Председателем Правительства
Республики Алтай. Руководители государственных органов Республики Алтай
– в отношении гражданских служащих, замещающих должности гражданской
службы в соответствующих государственных органах Республики Алтай.
Представителем нанимателя выступает руководитель государственного
органа Республик Бурятия и Дагестана, лицо, замещающее государственную
должность Республик Бурятия и Дагестана, либо представитель руководителя
или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени республик.
Разделение полномочий представителя нанимателя различным
должностным лицам прослеживается в Ленинградской области. В частности:
Губернатор Ленинградской области в отношении государственных
гражданских служащих, проходящих гражданскую службу в органах
исполнительной власти и в аппаратах мировых суде, председатель
Законодательного собрания в отношении государственных гражданских
служащих аппарата Законодательного собрания, председатели Избирательной
комиссии, Контрольно-счетной палаты, Уполномоченные по правам человека,
по правам ребенка, по защите прав предпринимателей только в отношении
государственных гражданских служащих соответствующих аппаратов.
Система работы Нижегородской и Свердловской областей предполагает
делегирование полномочий государственных органов области в сфере
управления гражданской службой области, в том числе полномочия
Губернатора области, Законодательного Собрания области, Правительства
области, а также органа по управлению гражданской службой области и
государственных органов области в сфере управления гражданской службой.
По-разному законодатели в регионах трактуют вопросы по учреждению
должностей, ведению реестра должностей гражданской службы, а также
присвоению классных чинов.
В Республике Алтай законодатели основательно подошли к порядку
присвоения и сохранения классных чинов, где подробно описан весь порядок
работы. В приложении Закона Республики Бурятия подробно изложены
87
Порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной
гражданской службы и таблицы соотношения классных чинов федеральной
государственной гражданской службы и классных чинов государственной
гражданской службы.
В Законе «О государственной гражданской службе Республики
Татарстан» установлен Порядок учреждения должностей государственной
службы, в котором определены полномочия должностных лиц. Вместе с тем,
минимальные сроки пребывания в классных чинах младшей группы
должностей не установлены и, соответственно, могут присваиваться в
произвольные сроки.
Интересен и порядок присвоения и сохранения классных чинов
государственной гражданской службы Калужской области гражданским
служащим, где классные чины действительного государственного советника
Калужской области и государственного советника Калужской области
присваиваются гражданским служащим актами Губернатора Калужской
области, председателя Законодательного Собрания, председателя
Избирательной комиссии Калужской области до Уполномоченных по правам
человека в Калужской области, по защите прав предпринимателей, по правам
ребенка в Калужской области.
В законе Тамбовской области приводится таблица соотношения
классных чинов государственной гражданской службы, классных чинов
федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных
званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников,
классных чинов государственной гражданской службы иного субъекта
Российской Федерации.
В законе Ярославской области «Классные чины гражданской службы»,
первый классный чин для гражданских служащих определяется
представителем нанимателя исходя из суммы баллов, полученных по
результатам оценки профессионального уровня, но не выше классного чина,
установленного соответствием классных чинов должностям гражданской
88
службы для замещаемых ими должностей гражданской службы. Так по
главной и ведущей группы должностей установлена сумма баллов (0- 3) балла
для присвоения 3 класса, (4-6) балла для присвоения 2 класса, 7 и более
баллов 1 класса; старшей и младшей группы (0-4) балла – 3 класс, (5-8) баллов
– 2 класс, 9 и более баллов для присвоения 1 класса.
Оценка профессионального уровня осуществляется путем
суммирования баллов по следующим показателям:
1) период пребывания в классных чинах государственной гражданской
службы Российской Федерации, классных чинах юстиции, классных чинах
прокурорских работников, дипломатических рангах, воинских и специальных
званиях, присвоенных на федеральной государственной службе (в том числе
гражданской), и (или) в классных чинах, присвоенных на государственной
гражданской службе иных субъектов Российской Федерации, муниципальной
службе, – 1 балл за каждый полный год пребывания в указанных классных
чинах, дипломатических рангах, воинских и специальных званиях;
2) наличие государственных наград Российской Федерации и (или)
СССР, наград федеральных органов государственной власти, наград
Ярославской области за достижения в профессиональной деятельности,
профессиональный опыт и специальные знания по которой необходимы
гражданскому служащему для выполнения обязанностей по замещаемой
должности гражданской службы, – 2 балла за каждую награду;
3) наличие ученой степени, соответствующей квалификационным
требованиям, предъявляемым к замещаемой гражданским служащим
должности гражданской службы, – 2 балла за ученую степень кандидата наук,
3 балла за ученую степень доктора наук.
В законе Ханты-Мансийского автономного округа – Югре используется
новая трактовка понятия классного чина гражданского служащего
автономного округа как степень служебного положения государственного
гражданского служащего, имеющего определенный класс, служебный разряд,
89
с которым связаны определенные права и обязанности по должности
гражданской службы».
Одной из наиболее актуальных организационно-кадровых проблем
является внедрение современных кадровых технологий и эффективных
методов кадровой работы, к которым относятся планирование карьерного
роста, ротация кадров, формирование кадрового резерва и другие.
Ряд необходимых и принципиальных положений, которые касаются
кадрового резерва, содержатся в Федеральном законе «О государственной
гражданской службе Российской Федерации». Им установлены виды
кадрового резерва, в том числе понятия федерального кадрового резерва,
кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва
субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе
субъекта Российской Федерации, Сводного кадрового резерва Российской
Федерации. Кроме этого в законе определены цели резерва, основные условия
формирования и использования.
Однако, в региональных и ведомственных нормативно-правовых
правовых актах установлена и определена различная трактовка понятия
кадрового резерва и резерва управленческих кадров.
В отдельных случаях в одних и тех же нормативных актах субъектов
Российской Федерации регулируются и вопросы кадрового резерва на
гражданской службе, и резерва управленческих кадров.
В то же время, по разному в различных субъектах решаются вопросы по
срокам нахождения в кадровом резерве, порядке и основанию исключения из
него, по категориям и группам должностей, подлежащих замещению из
кадрового резерва, формам и методам работы с резервом.
Если рассматривать понятия о кадровом резерве на гражданской службе
и о резерве управленческих кадров, то при, казалось бы, общих основных
понятий, выделяются различающиеся сферы организационно-кадровой
деятельности и имеются существенные отличия.
90
Кадровый резерв на гражданской службе – законодательно
установленный метод и способ отбора кадров, официально установленный
канал поступления на гражданскую службу. Данный вид кадрового резерва
рассматривается и ориентирован в своей основе на внутренний отбор. В него,
в большинстве случаев, включаются лица, которые уже состояли на
гражданской службе. Этот вид резерва должен рассматриваться в своей
основе для плановых кадровых замен, возможности должностного роста,
установления преемственности кадров гражданской службы, включения
механизма ротации кадров. И прежде всего, должен являться основным
инструментом по планированию служебной карьеры, способом усиления
мотивации служащих, а, при необходимости, и социальной защиты.
В отличие от понятия «кадрового резерва» – понятие «резерва
управленческих кадров» имеет смысл программного и целевого проекта,
который создан специально для привлечения наиболее достойных,
перспективных, профессионально подготовленных кадров из категории «топ-
менеджмента» и, как правило, посредством внешнего отбора. Изучая
проблематику по управлению персоналом, кадровые службы предприятий
предлагают подразделять резервы наёмных работников на резервы развития,
резервы функционирования, резервы на выдвижение, на стратегические,
оперативные резервы.
Примеряя к данной точке зрения, кадровый резерв на гражданской
службе можно охарактеризовать как оперативный резерв функционирования,
а резерв управленческих кадров как стратегический резерв развития.
Отсюда и следует вывод, что кадровый резерв на гражданской службе и
резерв управленческих кадров в своем понятии могут совпадать, но только в
том случае, когда осуществляется подбор важных, ответственных,
перспективных и определяющих должностей гражданской службы категории
«руководители». Как правило, формирование резерва по таким должностях
происходит на открытой и конкурсной основе.
91
Следующим проблемным вопросом рассмотрим существующую
систему оплаты труда и материального стимулирования гражданских
служащих. Проблема состоит в том, что в соответствии со статьями 50, 51 и
55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации», условия оплаты труда и денежного поощрения в отношении
гражданских служащих субъектов Российской Федерации определяются
самими регионами. Что в свою очередь привело к тому, что отдельные
финансово богатые субъекты стремятся сохранить более привлекательной
действующую систему оплаты труда своих служащих.
К примеру, в Республике Коми и Амурской области по отдельным
должностям гражданской службы предполагается установление особого
порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и
результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых
в служебном контракте, и утверждается данный перечень Главой Республики
Коми.
Также, по отдельным должностям гражданской службы указом Главы
Республики Саха (Якутия) может устанавливаться денежное содержание в
виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной
оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному
окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской
службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.
В Республике Татарстан предусмотрена ежемесячная компенсационная
выплата за специальный режим работы и производится государственным
служащим, замещающим высшие и главные должности государственной
службы, иные должности с ненормированным служебным днем.
Особый порядок оплаты труда для отдельных должностей установлен в
Калужской области для должностей заместителя министра – начальник
управления министерства Калужской области и начальника (председателя)
управления (комитета, инспекции, центра).