12
вассалитета, где вассал (перевод с французского) – феодал, который зависим
от более крупного землевладельца и получивший от него владение землей. В
другом смысле вассалитет подразумевает под собой отношение
подчиненности и зависимости.
Государственная служба в России появилась практически одновременно
с возникновением государства для реализации прежде всего властных
полномочий и управлению многочисленными государственными делами. К
ведению госслужбы на начальном этапе относились содержание армии для
охраны границ государства, обеспечение правопорядка и усмирение
непокорных, вершение правосудия и взимание налогов и многие другие.
Началось всё с деятельности Великого князя в Древней Руси, который
для решения вопросов государственного управления, обороны и защиты
территории создал дружину, которая состояла из вооруженного конного
отряда. В XI–XII веках многие дружинники были ещё и слугами при дворе,
писарями, а также сборщиками налогов. Древние истоки слов «служба» и
«служилые люди»
4
имеют общее собирательное значение людей, которые
находятся в прислуге у своего князя. Позже в составе администрации
дружины стали выделятся отдельные лица, занимающиеся военными,
административными, финансовыми, судебными, хозяйственными и прочими
вопросами. Наиболее высокие и значимые должности всегда занимали бояре,
а остальные должности – дворяне.
После становления централизованного русского государства и
формирования самодержавия в XV–XVII веках происходит выделение
деятельности управления в самостоятельную профессиональную сферу и
появляется прослойка государственной службы.
В процессе развития и становления Московского государства
происходило слияние дворов отдельных князей с дворами великих князей
московских, после чего произошло создание Государева двора, подобие
нынешних Администраций госаппарата, который был на протяжении всего
4
Военная энциклопедия /Грачёв П. С.-М.: Военное издательство, 2003.- Т.7.-— С.520.
13
периода существования Московского государства вплоть до начала
XVIII века.
Так называемые в те времена Государевы служащие состояли
преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярина
наибольшее значение имели его древность и знатность рода. В Москве
постепенно утверждается принцип боярской иерархии, где знатность рода
имеет преимущество перед древностью. А главной и отличительной
особенностью для дворян была военная служба. Кстати одним из условий
назначения на должности госслужбы в наше время является в обязательном
порядке прохождение военной службы. «Гражданин не может быть принят на
гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на
гражданской службе в случае ... признания его не прошедшим военную
службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с
заключением призывной комиссии»
5
.
В период с середины XVII до начала XVIII веков на смену сословно-
представительной приходит абсолютная монархия.
Первоначальное реформирование «государевой службы» относится к
временам царствования Петра I, который еще в молодости пытался обновить
приказную систему. В то время по его поручению были созданы Военно-
морской, Адмиралтейский и Артиллерийский приказы, а во главе этих
приказов были назначены новые лица. Но, к сожалению, эти назначения
устаревшую систему изменить не смогли, а реформирование управления
государством стало неизбежным. Для начала реформ было избрано местное
управление и в конце 1708 года Петром I была разделена Россия на восемь
административных округов, которые были названы губерниями, а губернии
были разделены на 45 провинций. В губерниях назначались губернаторы, а
провинции возглавляли воеводы. Подготовка кадров для государственного
аппарата проводилась в специальных школах и Академиях в России и за
5
Федеральный закон от 02.07.2013 N 170-ФЗ (с изм. от 30.10.2014) "О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по
повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву" – ст.3
14
рубежом, а степень квалификации определялась чином, образованием и
специальной подготовкой.
В 1713–1714 годах были образованы Рижская и Нижегородская
губернии, а Смоленская разделена между Московской и Рижской. В 1717 году
из Казанской губернии была выделена Астраханская, а Нижегородская –
упразднена. Таким образом, к 1719 году Российская Империя делилась на
9 губерний
6
.
18 декабря 1719 года появился новый царский указ об образовании
губерний, где была восстановлена Нижегородская губерния. Таким образом,
территория страны была разделена на 10 губерний: Московскую, Санкт-
Петербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангельскую,
Сибирскую, Рижскую, Нижегородскую и Астраханскую, а возглавили их
губернаторы. Каждый губернатор был наделен очень обширными
полномочиями, а назначения проводились царскими указами.
Позднее в связи с необходимостью осуществления оперативного
управления государством создается Правительствующий сенат, сменивший
прежнюю Боярскую Думу, с весьма широкими правами, который выполнял
законосовещательные и исполнительные функции.
Кроме этого, Петром I были упразднены Приказы и введены
законодательные акты в виде 11 Коллегий и так называемый Святейший
Синод (на правах коллегии). Основное отличие от приказов заключалось в
четкости регламентации вопросов государственного управления.
Их полномочия и функции были четко определены, а организационное
устройство и делопроизводство унифицировано.
Кроме этого, были созданы ещё два учреждения – Главный магистрат и
Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты
из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. В ведении Синода
находились церковные дела.
Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона: в 86 т. (82 т. и 4 доп.).- СПб., 1890 - 1907.
15
Таким образом, в период властвования Петра I монархическая власть в
России укрепилась. Государевы служащие были поставлены в финансовую
зависимость от государства и царя, для чего был установлен фиксированный
размер оклада в соответствии с занимаемой должностью.
Деятельность чиновников не позволяла им получать доход вне системы
государственного финансового обеспечения и расценивалась как
преступление, а взимание с населения поборов приравнивалось к взятке и
сурово наказывалось.
В результате проводимых в России реформ, была изменена система
государственного управления и создана полноценная государственная служба,
правовой основой которой стал документ от 24 января 1722 года «Табель о
рангах всех чинов воинских, статских и придворных», который отделил
личность Царя от государства. «Таким образом, моментом зарождения
государственной гражданской службы стоит считать именно «Табель о
рангах…» Петра I, который установил самостоятельность такой
разновидности государственной службы, как гражданская, наряду с воинской
и придворной службами»
7
.
В годы правление Екатерины I в период 1725–1727 годов отмечается
установление дворянам права на продолжительные отпуска, а Императрица
Анна Иоанновна законодательно закрепила в Манифесте для дворян в
1736 году срок обязательной службы – 25 лет.
В годы правления Екатерины II одним из наиболее значительных
документов, изменившим организацию управления государством и системой
государственного аппарата стал принятый в 1775 году акт «Учреждения для
управления губерний Всероссийской империи»
8
, в котором говорилось о
привлечении представителей дворянства к центральному и местному
7
Юдин Н.С. Юридическая ответственность государственных служащих в России на
рубеже XVIII- XX веков // Вестник Уральского института экономики, управления и права –
2014 – № 2(19) – С. 103.
8
Учреждения для управления губерний Всероссийской империи. [Электрон.ресурс]/Сайт
Конституции Российской Федерации, 1775. – URL: https://constitution.garant.ru/history/
act1600-1918/2350/ (дата обращения 20.05.2020)
16
управлению, что позволило местному аппарату проводить политику
центральной власти.
Политика Екатерины II привела к росту количества чиновников с
38 тысяч до 115 тысяч. Государственная служба приобрела главное значение в
повышении социального статуса, и с тех пор в истории России госслужба
этого своего значения никогда не утрачивала
9
.
Пришедший на смену Екатерины II сын Павел I (1796–1801 годы
правления) предпринял неудачную попытку изменения новшества своей
матери, но в итоге система местного управления была разрушена, должности
наместников ликвидированы, приказы объединены, городские думы
упразднены, а судебная система была подвергнута реформе. Сенат
окончательно утратил своё предназначение, а Павел I не обрел опору ни в
одном социальном слое, поэтому судьба его была предрешена.
При Александре I в 1801–1825 годах в результате последующих реформ
система государственной службы становится ещё более четкой, усиливаются
требования законности, при нем была восстановлена роль Сената. Создается
вертикальная система органов отраслевого управления. В результате
реформирования был издан манифест «Об учреждении министерств», по
которому коллегии были заменены на министерства, а министры вошли в
Государственный совет и Комитет министров. В 1810 году создается
Государственный Совет - новый Российский совещательный орган при
императоре
10
.
Кроме этого, достаточно важное значение имел Указ Александра I,
изданный в 1809 году «О правилах производства в чины по государственной
службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и
9
Глазкова Л.В. Государственный чиновник: история коррупции в России: Монография. –
ООО"Проспект", 2015. – 164 с.
10
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. – Ижевск:
Изд-во «Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ
ВПО «УдГУ», 2013. - С.25
17
статские советники». Подобный вопрос находится на повестке дня и в наши
дни.
В начале XIX в. был сформирован особый социальный класс низшего и
среднего чиновничества, в котором чин передавался от поколения к
поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I
законами от 1827 и 1834 года, первый из которых определял порядок
поступления на службу, а второй – условия дальнейшего продвижения по
лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет,
обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени
на другую. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась.
В стране того периода появилась необходимость рационализации
функционирования государственной службы. В этой деятельности
существенную роль сыграл М.М. Сперанский, занимавший ключевые
позиции в государственной власти. Он предложил полную реформу всей
структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в. В
качестве ключевых моментов реформы государственного управления можно
выделить перестройку центрального управления – образование министерств и
Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия
образования. При осуществлении этой реформы возникло большое
количество различных сложностей и трудностей. Хотя реформы Сперанского
не изменили существа службы, они придали ей определенную
функциональность и эффективность. Колеса управленческой машины стали
вращаться более слаженно
11
.
В годы правление следующего императора Николая I (1826–1865 года)
становится очевидным необходимость повышения образовательного уровня
чиновников и их профессионализма. Император твердо верил во всесилие
государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и
хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества.
11
Дикажев М.М. Государственная служба России: становление и развитие // Вестник
Санкт-Петербургского университета МВД России, 2006. № 2(30)
18
С самого начала своего правления он стремился улучшить российскую
бюрократию. Для этого Николай I много внимания уделял
совершенствованию законодательной базы государственной службы и
усилению контроля за выполнением законов
12
. В то время были приняты
правовые акты о службе гражданских чиновников, в том числе «Устав о
службе гражданской», который определял порядок поступления на службу,
увольнения, правовой статус чиновников и т.п.
Годы правления императора Александра II (1865–1881 года) вошли в
историю России под именем «царя-освободителя». «Именно при нем,
Александре II, Россия преобразилась. В ней стало меньше рабства и больше
энергии – нервной, тяжелой, в каждом поколении пытающейся всё
перевернуть. Желать? Да, желать людей перемен, крупных людей,
обладающих такой же энергией и искусством компромисса, как Александр II.
Они очень нужны сегодня России в быстро меняющемся мире»
13
. Самым
грандиозным событием было принятие 1 января 1864 года закона «Положение
о губернских и уездных земских учреждениях», по которому было отменено
крепостное право, в результате чего более крестьяне освободились из-под
личной власти помещиков, получили свободу, различные гражданские права.
Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. При
Александре II судебная реформа приобретает новые принципы
судопроизводства, в том числе гласность, открытость, публичность и
независимость судьи от администрации, а также состязательность процесса. В
это время вводится суд присяжных, упрощается структура судов, где основное
звено отдавалось мировым судьям. Высшей судебной инстанцией был Сенат.
Во времена царствования Александра III (1881–1894 года) в
организации управления государством существенных изменений не
12
Долгов А.А. Государственная (гражданская) служба в годы правления Николая I:вопросы
праворегулирования и правоприменения // Юридические науки, 2012. № 4
13
Миркин Я. Человек перемен. Сегодняшние уроки великих реформ императора
Александра II, родившегося 200 лет назад // Родина, 2012. № 4(418)
19
проводилось, а система органов управления при необходимости дополнялась
на основании рационального подхода к управлению.
Большое количество вопросов были решены при правлении Николая II
(1894–1917 года). Одним из основных решением в 1906 году было
уравнивание в правах при поступлении на государственную службу всех
подданных Российской империи. Кроме этого, Николай II провел
реорганизацию управления, в результате чего в России насчитывалось
78 губерний, 4 градоначальств, 10 генерал-губернаторств, а также по
10-15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия стал Совет
объединенного дворянства, который отстаивал интересы самодержавия и
землевладения помещиков. В годы Первой мировой войны в России
разразился политический и экономический кризис. Недовольство властью
привело в 1917 году к свержению самодержавия и революции. В результате
Николай II отрекся от престола.
Таким образом, из эволюции развития государственной гражданской
службы на Руси в дореволюционный период необходимо отметить
следующее.
1. В системе государственной службы отмечается абсолютная
монархия и централизация власти, подавление демократических взглядов,
слабая подотчетность и подконтрольность, сплошная монополия чиновников
при осуществлении властных полномочий, отсутствие гласности, постоянное
злоупотребление должностными полномочиями и ограниченная сословием
властность.
2. Идеи государственного устройства системы власти, которые были
заложены в период правления Петра I, оказались столь жизнеспособны, что
используются и при классификации современного чиновничества. Он оставил
после себя хорошо организованную государственную службу, а Петровская
система управления государством заложила основу для сочетания
территориального управления, коллегиальности и единовластия.
20
1.2 Государственная служба в советский период
В советский период началом формирования новой системы
государственного устройства в России принято отсчитывать от
II Всероссийского съезда Советов (25–27 октября 1917 года). На этом съезде
были сформированы новые органы власти, при которых Всероссийский съезд
Советов был объявлен Верховным органом. Функции этого органа между
съездами исполнялись Всероссийским исполнительным центральным
комитетом. Кроме этого, на съезде также сформировано правительство –
Совет народных комиссаров (Совнарком).
2 декабря 1917 года при Совете народных комиссаров был образован
Высший совет народного хозяйства и стала формироваться советская система
государственного управления и государственной службы, а к началу 1918 года
были распущены старые органы власти.
Из негативного в системе государственной службы в дореволюционной
России необходимо отметить ликвидацию декретом ВЦИК «Об уничтожении
сословий и гражданских чинов» в 1917 году. Система чинов государственной
службы была изменена Декретом ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и
гражданских чинов» (1917 год)
14
. Декрет упразднял сословия и сословные
деления граждан, сословные привилегии и ограничения, существовавшие в
России, а также флаг и герб, ордена, медали и другие знаки отличия
дореволюционной России. Было установлено единое для всего народа страны
наименование – гражданин Российской республики. Предполагалось, что все
граждане страны теперь имеют только равные права и обязанности.
На смену Табели о рангах пришли Временные правила о службе в
государственных учреждениях и на предприятиях (1922 год), которые
14
Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов// Декреты Советской власти. Т.I.
- М.: Гос.изд-во полит.литературы, 1957. - 72 с. – URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/
DEKRET/soslov.htm (дата обращения 07.05.2020)
21
действовали в СССР вплоть до 1991 года
15
.
Характерной чертой новой советской власти стало объединение в своем
составе законодательных и исполнительных функций.
Конституцией РСФСР 1918 года закреплялась система государственного
управления, основой которой явились советы рабочих, крестьянских,
красноармейских и казачьих депутатов, как форма диктатуры правительства.
Отличительной особенностью тогдашнего периода явилось увеличение
численности управленческого персонала почти в 5 раз. Основными
причинами явились отсутствие в стране квалифицированных кадров и замена
большим количеством людей, ликвидация рыночных механизмов и
саморегулирования.
С июля 1918 года в Советской республике была установлена
однопартийная система правящей партии большевиков, которая не имела
легальной оппозиции. Правительство действовало преимущественно
силовыми способами. В годы гражданской войны произошло
перераспределение территории России, в руках советской власти оставались
только центральные районы. Рабоче-крестьянская партия большевиков
распространила своё влияние на все сферы, в том числе: экономику, культуру,
семью и общество в целом.
20 декабря 1922 года на всеобщем съезде Советов было провозглашено
о создании СССР, а в 1924 году была принята Конституция СССР.
Для осуществления властных полномочий партии был создан аппарат и
использован принцип номенклатуры, которая заменила систему должностей и
чинов. Основная функция партийно-государственной номенклатуры
заключалась в политическом управлении. И такой порядок просуществовал до
ликвидации в 1991 году советской власти.
15
Кудашкин А.В. Государственная служба// Электронная энциклопедия Всемирная
история. – URL https://w.histrf.ru/articles/article/show/gosudarstviennaia_sluzhba (дата
обращения 20.05.2020)