15
регионов.
То-есть, развитие человеческого капитала происходит через образование,
накопление опыта, мобильности, показателей здоровья и пр. Не случайно, в
документе «Стратегия развития туризма в Российской Федерации» показано,
что туризм способен оказывать влияние на ключевые показатели качества
жизни населения, такие как условия проживания, доступность и качество
социальных услуг, уровень и источники доходов населения, мотивация к труду
и здоровому образу жизни, репродуктивные планы. Кроме этого, в документе
выделено, что результатом развития человеческого потенциала станут создание
экономических условий сохранения и умножения культурных и духовных
ценностей российского народа и обеспечение качества и доступности услуг в
сфере туризма.
Российская Федерация обладает высоким туристско-рекреационным
потенциалом. На ее территории сосредоточены уникальные природные и
рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и
исторического наследия, проходят важные экономические, культурные,
общественные и спортивные события
20
.
Во многих регионах представлен широкий спектр потенциально
привлекательных туристских объектов и комплексов, пользующихся большой
популярностью у российских туристов.
В настоящее время в связи с кардинальными изменениями в российской
экономике, в том числе и на рынке туристических услуг, актуальными
становятся вопросы поиска ресурсов и возможностей для развития внутреннего
туризма. Наблюдается резкий спад продаж зарубежных туров российским
гражданам. Переориентация российского туризма на внутренний рынок
вызвала необходимость в разработке новых видов турпродукта. Для разработки
оригинальных туров чаще стали использоваться фольклор, народные традиции,
20
Касаева Т.В. Управление региональной экономикой, ориентированное на человека. – Тамбов,2013. – С.144
16
фестивали, праздники, природные памятники, экологически чистые места
21
.
Так как в последние годы все больше входят в моду экологический и
экстремальный туризм, по прогнозу Всемирной туристской организации
(ЮНВТО) Россия в ближайшие годы войдет в первую десятку стран по
величине дохода от туристского бизнеса. Наиболее посещаемыми местами для
туристов вместо признанных центров туризма старой Европы (Рима. Парижа,
Барселоны, Вены, Лондона) в ближайшее десятилетие станут озера и реки,
дремучие леса. Именно эти ресурсы привлекут в Россию туристов, так как не
тронутой во всех отношениях природы в стране действительно много.
Благодаря уникальности и разнообразию природы, огромных исторических
памятников Россия может занимать достойное место в мировом туристском
бизнесе. Условия для развития пешеходного, водного, горного, лыжного
туризма созданы самой природой.
Но необходимо учитывать, что окружающая природная среда,
традиционный образ жизни, культурное наследие подвергаются изменениям
при преобразовании их в туристский продукт, испытывая большие нагрузки в
процессе посещения культурных мест туристами. Такая нагрузка может
привести к истощению природы, разрушению традиционного образа жизни и
ценностей, утере памятников культуры и истории
22
. Туристические ресурсы
заранее приспосабливаются к запросам покупателей, что приводит как к
положительным, так и к отрицательным последствиям (строятся новые
дороги, облагораживаются объекты культуры, но при этом изменяется
пейзаж, экологическая обстановка). В то же время контролируемое развитие
туризма ведет к усилению взаимодействия между различными народами, к
развитию экологического движения.
Таким образом можно сделать следующий вывод, любой регион имеет
весомые объективные предпосылки для постепенного динамического развития
21
Берлин С.И. Концепция повышения эффективности деятельности предприятий туристского комплекса //
Научный вестник ЮИМ. – 2015. – № 1. – С. 22.
22
Касаева Т.В. Управление региональной экономикой, ориентированное на человека. – Тамбов,2013. – С.56.
17
туристической отрасли, учитывая значительный туристско-рекреационный
потенциал, историко-культурные памятники, заповедный фонд, которые на
сегодня в полной мере не используются.
1.2 Инструментарий управления развитием туристско-рекреационной
деятельности на уровне региона
Сфера рекреации и туризма как социально-экономическое явление,
сочетает в себе рыночные аспекты экономических связей и социально
ориентированные цели развития общества. В современных условиях эта сфера
является одной из ведущих важнейших социально-экономических отраслей
мировой экономики.
Поэтому в 2011г. была принята Федеральная целевая программа
«Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–
2018 годы)»
23
, в 2014г.- «Стратегия развития туризма в Российской Федерации
на период до 2020 года»
24
которые направлены на формирование и
совершенствование туристско-рекреационной сферы российских регионов.
Инструментом воплощения целей Федеральная целевая программа является
создание в большинстве субъектов Российской Федерации сети туристско-
рекреационных кластеров, которые в будущем станут центрами развития
регионов за счет аккумулирования вокруг себя деятельности предприятий
малого и среднего бизнеса, роста уровня занятости населения за счет создания
дополнительных рабочих мест в сфере туризма
25
.
Необходимость усиления внимания российской сфере туризма и
рекреации в регионах очевидна, поскольку имеющийся высокий потенциал
рекреационных ресурсов большинства регионов России использует слабо, о чем
23
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. N 644 «О федеральной целевой программе «Развитие
внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)».
24
Распоряжение Правительства РФ от 31.05.2014 N 941-р (ред. от 21.03.2019) "Об утверждении Стратегии
развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года"
25
Бутова Т.Г., Терещенко Н.Н., Мутовин СИ. Туристско-рекреационный потенциал развития Красноярского
края // Сервис в России и за рубежом. - 2012. - №11(38) [Электронный ресурс]. - Режим
доступа: http://old.rguts.ru/electronicjournal.
18
свидетельствуют данные Росстата, демонстрирующие наличие диспропорции
по туристским потокам в рамках международного и внутреннего туризма.
На конец 2018г., в России насчитывается всего 20 регионов из
имеющихся 85 с наиболее развитыми рекреационно-туристическими сферами,
потенциал которых сложился исторически – так называемая «Золотая
двадцатка», представленная в таблице 1.
Таблица 1
Рейтинг лучших регионов по развитию туризма в 2018 году
№ п/п
Наименование субъекта Российской Федерации
Общий балл
1
Город федерального значения Москва
105
2
Краснодарский край
104,4
3
Московская область
104
4
Город федерального значения Санкт-Петербург
103,7
5
Республика Крым
97,4
6
Алтайский край
92,5
7
Свердловская область
92,2
8
Приморский край
92,1
9
Нижегородская область
92
10
Республика Башкортостан
88,2
11
Ставропольский край
88
12
Республика Татарстан
85,4
13
Иркутская область
83,8
14
Пермский край
82,2
15
Челябинская область
81,8
16
Ростовская область
81,2
17
Новосибирская область
81,1
18
Тверская область
81
19
Тюменская область
80,3
20
Самарская область
79,6
Первое место в этом году заняла Москва. Похорошевшая за последнее
время столица никого из гостей не оставляет равнодушным, что отметили во
болельщики время проведения игр ЧМ-2018.
Москва лишь на 0,6 баллов обошла лидера прошлогоднего рейтинга –
Краснодарский край. Например, совокупные доходы коллективных средств
размещения в Москве за 9 месяцев этого года больше, чем на Кубани, а оборот
услуг общественного питания столицы более, чем в 2 раза превышает доходы
общепита Краснодарского края. При этом черноморские здравницы имеют
один из самых высоких показателей по выручке санаторно-курортных
19
организаций, уступая лишь курортам Ставропольского края. Также
Краснодарский край имеет самый большой в стране номерной фонд и
опережает все регионы по числу ночевок в гостиницах.
Московская область сохранила свои позиции по сравнению с прошлым
годом. Она занимает второе место среди всех регионов по обороту
общественного питания, имеет высокие показатели по количеству иностранных
туристов, количеству работающих турфирм и их доходам
26
.
Санкт-Петербург улучшил свои показатели и перешел на одну ступень
вверх в рейтинговой таблице. Северная столица является безусловным лидером
по публикациям в СМИ и числу работающих турфирм, находится на втором
месте после Москвы по количеству размещенных иностранцев.
Крым, потерявший одну позицию с прошлого года, замыкает пятерку
лидеров рейтинга.
Улучшили свои показатели Алтайский и Приморский края, Республика
Башкортостан и Свердловская область. Нижегородская область,
переместившаяся с 8 на 9-ое место, также попала в ТОП-10 рейтинга.
Прибавили по сравнению с прошлым годом Новосибирская, Челябинская,
Тюменская, Самарская области и Республика Татарстан. А вот Ставрополье и
Ростовская область, наоборот, уступили свои позиции.
Тюменская область, активно развивающая свои туристические маршруты,
в том числе связанные с историей императорской семьи Николая II, уникальные
«нефтяные» маршруты, грамотно продвигающая свою сибирскую жемчужину –
Тобольск с его знаменитым кремлем, – впервые вошла в «золотую двадцатку»
лидеров рейтинга
27
.
По приведенным данным, можно видеть, что российские регионы,
находящиеся за Уралом, представлены очень слабо, хотя рекреационные
ресурсы у этих регионов очень богатые.
26
Касаева Т.В. Управление региональной экономикой, ориентированное на человека. – Тамбов,2013. – С.56
27
Биржаков М.Б., Никифиров В.И. Состояние и проблемы туризма в Российской Федерации // Под ред.
Биржаков М.Б., Никифирова В.И –СПб.: Невский фонд, 2015.-С.56
20
В 2018 году завершилась Федеральная целевая программа «Развитие
внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)»,
за реализацию которой отвечал Ростуризм. Ее выполнение неоднократно
критиковали в Счетной палате РФ. Так, например, в сентябре аудитор Счетной
палаты Михаил Мень во время своего выступления на заседании Комитета
Госдумы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи сообщил,
что «из-за ненадлежащего контроля со стороны Ростуризма за реализацией
бюджетных инвестиций в объекты обеспечивающей инфраструктуры
создаваемых туристических кластеров из 30 объектов введено в эксплуатацию
только 22. Из 108 объектов туристской инфраструктуры, запланированных к
созданию за счет средств частных инвесторов, не создано 52 объекта». По
результатам проверки, бюджетная отчетность Ростуризма за 2017 год была
признана недостоверной.
В сентябре 2018г. Владимир Путин своим указом передал Федеральное
агентство по туризму в ведение Министерства экономического развития РФ. До
этого момента за развитие туристической отрасли отвечало Министерство
культуры РФ. Также при министерстве была создана рабочая группа по
выработке стратегии развития внутреннего и въездного туризма до 2035 года.
Планируется увеличение экспорта туристических услуг в два раза к 2024 году
(до $15,5 млрд.), в том числе за счет облегчения визового режима для
иностранных туристов.
По аналогии с федеральным правительством в регионах, где туризм
относился к социальной сфере, началась его передача из культуры в ведение
экономических блоков. В некоторых субъектах, например, в Москве и
Московской области, появились отдельные комитеты по туризму. Смена глав в
части регионов также привела к изменениям и в работе их туристических
ведомств.
Несмотря на то, что в целом динамика положительная, среди наиболее
распространенных проблем, мешающих туристической отрасли бурно
развиваться, представители регионального бизнеса по-прежнему называют
21
отсутствие стратегии развития, четкого и долгосрочного планирования,
дорогостоящие билеты на поезда и самолеты, нехватку качественных
недорогих гостиниц, недостаток информации и коммуникации между властью
и бизнесом.
Туристско- рекреационная деятельность является динамично растущей
сферой бизнеса. Процесс роста данной отрасли экономики зависит от ряда
факторов: от государственной политики в сфере туризма и рекреации; от
стадии развития туристско-рекреационной экономики; от влияния
управленческих действий на компании по предоставлению туристско-
рекреационных услуг; от качества человеческого капитала. По мнению В.А.
Квартальнова
28
, эффективная направленность управления может обеспечить
развитие туристско-рекреационной компании быстрее, нежели рост общей
экономики, или туристско-рекреационного сектора, или даже производства
товаров и услуг, связанных с обеспечением рекреационной деятельности.
Рассмотрим ключевые, как представляется, для государства функции
управления туристко-рекреационной сферой.
1. Информационное обеспечение сферы рекреации и туризма.
ХХI век принято называть веком информации. Очевидно, чтобы привлечь
потенциальных клиентов необходимо в первую очередь донести до них
информацию о возможностях, преимуществах и условиях рекреации и туризма
на той или иной территории
29
. На современном этапе выполнение этой функции
достигается прежде всего внедрением и развитием информационно-
коммуникационных технологий. Поэтому перед органами государственной
власти и органами местного самоуправления стоит вполне понятная задача
разработки соответствующих реалиям сегодняшнего дня интернет-сайтов. С их
помощью можно рассказать о преимуществах и возможностях, которые
предлагаются органами власти субъекта федерации. Современные
28
Квартальнов В.А. Стратегический менеджмент в туризме [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://tourlib.net/books_tourism/kvartalnov1.htm
29
Касаева Т.В. Управление региональной экономикой, ориентированное на человека. – Тамбов,2013. – С.78
22
информационные технологии дают возможность создания виртуальных туров к
местам рекреации, возможность интернет-связи и онлайн ответов на все
интересующие потенциальных клиентов вопросы. Важной информационной
задачей для органов власти является информирование населения о действиях в
условиях чрезвычайных ситуаций, потенциальных угрозах в местах отдыха.
Кроме того, информационно-коммуникационные технологии можно
использовать как своеобразную книгу жалоб и предложений, принимая отзывы,
пожелания и благодарности от посетителей соответствующих информационных
ресурсов
30
.
2. Прогнозирование и моделирование в сфере рекреации и туризма.
Данная функция реализуется путем поиска и определения наиболее
перспективных направлений для развития рекреационных услуг на той или
иной территории. На современном этапе особое развитие получили так
называемые дорожные карты развития туризма в отдельных субъектах
федерации и муниципальных образованиях. Кроме того, в стратегии социально-
экономического развития, принимаемые на среднесрочный и долгосрочный
периоды целесообразно включать и такое направление развития как
рекреационные услуги. В дальнейшем на основании такой стратегии органам
власти целесообразно разработать целевые программы развития туризма
регионального или муниципального уровня. Всё это позволяет заложить
«фундамент» нормативного обеспечения, создающего возможности для
реализации на соответствующих территориях проектов по развитию туризма и
рекреационной сферы
31
.
3. Бюджетное и иное планирование в сфере рекреации и туризма.
Крайне важное направление, поскольку сколько-нибудь активное
развитие, как правило, невозможно без подкрепления соответствующими
финансовыми ресурсами. Современная практика показывает, что для
30
Бенько Е.В. Направления и методы государственного регулирования туристско-рекреационной сферы в
регионе [Текст] / Е.В. Бенько // Экономика и управление. – 2011. № 1. – С. 39.
31
Берлин С.И. Концепция повышения эффективности деятельности предприятий туристского комплекса //
Научный вестник ЮИМ. – 2015. – № 1. – С. 22.
23
выведения туризма на новый качественный уровень только лишь частных
вложений и инвестиций оказывается недостаточно. Помимо прочего, в
большинстве случаев необходимо дополнительное бюджетное финансирование,
государственно-частное партнерство. Разумеется, бюджетные вливания в
развитие рекреационной сферы должны быть научно обоснованными,
достаточными и в перспективе эффективными. Поэтому данную функцию в
сфере государственного управления следует рассматривать в числе
приоритетных
32
.
4. Организация структуры публичного управления.
Вопрос о правах, обязанностях, функциях, полномочиях и сферах
компетенции органов управления, непосредственно занимающихся
рекреационной сферой следует рассматривать как ключевой. Зачастую на тех
территориях, где нет соответствующих органов, есть соблазн пойти по
наиболее простому пути и вменить данные обязанности в компетенцию какого-
то иного органа, например, комитета молодежной политики. Думается, что
такой подход нельзя считать перспективным. Кроме того, необходимо следить
за тем, чтобы не происходило дублирование полномочий органов власти
33
.
5. Распорядительство.
Данная функция предполагает, что в зависимости от складывающейся
ситуации, зачастую требуется принятие управленческих решений в сфере
рекреации в оперативном порядке. Такие решения могут быть направлены на
оптимизацию усилий или затрат, устранение административного усмотрения,
расширение или пролонгирование действия определенных программ и т.д
34
.
6. Руководство.
Данная функция предполагает разработку необходимых регламентов,
порядка действий, должностных инструкций, каких-либо правил действий для
32
Бенько Е.В. Направления и методы государственного регулирования туристско-рекреационной сферы в
регионе [Текст] / Е.В. Бенько // Экономика и управление. – 2011. № 1. – С. 40.
33
Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения [Текст] / О.А. Красавчиков //
Антология уральской цивилистики. – М., 2001. – С. 117.
34
Касаева Т.В. Управление региональной экономикой, ориентированное на человека. – Тамбов,2013. – С.67
24
различных ситуаций в установленной сфере деятельности, например, при
формировании и ведении единого федерального реестра туроператоров;
информировании об угрозе безопасности туризма в стране (месте) временного
пребывания
35
.
7. Координация.
Функция координации предполагает создание возможностей для
согласованных действий государственных органов, органов местного
самоуправления, юридических лиц, задействованных в рекреационной сфере,
общественных объединений и иных структур в тех или иных ситуациях для
достижения конкретных целей. Для координации и принятия своевременных и
обоснованных решений могут создаваться различные рабочие органы, такие
как общественные советы при органах власти, рабочие группы, экспертно-
наблюдательные советы и т.д.
8. Контроль и надзор.
Функция контроля представляется крайне важной, поскольку позволяет
проверить ход исполнения тех или иных решений, оценить эффективность и
результативность различных программ, проверить сроки исполнения
поручений в рекреационной сфере
36
.
9. Регулирование в сфере туризма и рекреации. Данная функция включает
в себя установление субъектами государственного управления в сфере туризма
и рекреационной деятельности общеобязательных требований и процедур для
объектов государственного управления в целях надежного существования и
устойчивого развития данной сферы (например, правила обеспечения
безопасности туризма, порядок расторжения договора о реализации
туристского продукта при наличии угрозы безопасности туристов,
нормирование в сфере охраны окружающей среды, требования обязательной
35
Берлин С.И. Концепция повышения эффективности деятельности предприятий туристского комплекса //
Научный вестник ЮИМ. – 2015. – № 1. – С. 22.
36
Бенько Е.В. Направления и методы государственного регулирования туристско-рекреационной сферы в
регионе [Текст] / Е.В. Бенько // Экономика и управление. – 2011. № 1. – С. 41.