64
исходит из конституционных принципов, прежде всего принципов равенства и
справедливости. Именно эти цели (равенство и справедливость) преследует
конституционное законодательство, устанавливая право на участие в системе
социального страхования, право на бесплатную медицинскую помощь и т. д. При
пользовании данными правовыми возможностями происходит «сглаживание»
неизбежного неравенства по признаку возраста, состояния здоровья,
имущественного положения, образа жизни. Однако юридические гарантии
социальных прав, как правило, не предполагают их абсолютной реализации,
поскольку нередко обусловлены самой программно-целевой природой данной
группы прав13. В связи с этим Конституционный Суд РФ, исходя из принципов
равенства и справедливости, отмечает, что их применение допустимо, как
правило, в отношении одинаковой категории лиц, находящихся в сходных
ситуациях. Именно такой подход лежит в основе предоставления государством
социальных прав своим гражданам. При этом на уровне требований принципа
равенства применительно к социальной сфере особенно важным является поиск
баланса интересов и несовпадающих, а порой и противостоящих ценностей. Так, в
одном из постановлений Конституционный Суд РФ сделал вывод, что равенство
должно быть не только формальным, но и фактическим. Хотя равенство перед
законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета
законодателем
49
.
Одновременно с этим, опираясь на принцип равенства, провозглашенный в
ст. 19 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ обосновал и недопустимость
установления раз-
В связи с данной проблемой нельзя не отметить признание неравенства
мужчин и женщин, проходящих военную службу по контракту, в случае
предоставления им отпуска по уходу за ребенком. Примечательно дело К.
Маркина, которое рассматривалось и Конституционным Судом РФ, и
Европейским судом по правам человека.
В своем определении от 15 января 2009 г. № 187-О-О Конституционный Суд
49
Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства. С. 6—7.
65
РФ указал, что не допускается совмещение военнослужащими мужского пола,
проходящими военную службу по контракту, исполнения служебных
обязанностей и отпуска по уходу за ребенком для воспитания малолетних детей,
что, с одной стороны, обусловлено спецификой правового статуса
военнослужащих, а с другой — согласуется с конституционно значимыми целями
ограничения прав и свобод человека и гражданина (ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ) в
связи с необходимостью создания условий для эффективной профессиональной
деятельности военнослужащих, выполняющих долг по защите Отечества.
Предоставив право на отпуск по уходу за ребенком в порядке исключения только
военнослужащим женского пола, законодатель исходил, во-первых, из весьма
ограниченного участия женщин в осуществлении военной службы, а во-вторых, из
особой связанной с материнством социальной роли женщины в обществе, что
согласуется с положением ст. 38 (ч. 1) Конституции РФ. Поэтому такое решение
законодателя не может расцениваться и как нарушение закрепленных ст. 19 (ч. 2,
3) Конституции РФ принципов равенства прав и свобод человека и гражданина, а
также равноправия мужчин и женщин.
Решая вопрос о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и добровольно
выехавших на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение,
Конституционный Суд РФ указал, что введение денежной формы обеспечения
жилыми помещениями только в отношении тех граждан, которые были приняты
на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января
2005 г., при отсутствии адекватных социальных гарантий для граждан,
относящихся к тем же категориям, но вставших на учет после этой даты, повлекло
необоснованную дифференциацию внутри каждой категории в зависимости
исключительно от даты принятия гражданина на учет в качестве нуждающегося в
улучшении жилищных условий (до и после 1 января 2005 г.).
Это, в свою очередь, привело к снижению уровня социальной защиты для
части этих граждан. Такая дифференциация — при наличии у граждан,
относящихся к одной и той же категории, одинаковых оснований для льготного (в
66
сравнении с общеустановленным порядком) жилищного обеспечения — в
нарушение конституционного принципа равенства приводит к необоснованным
различиям в объеме их социальных прав, а потому не согласуется с
конституционно значимыми целями возможных ограничений прав и свобод
человека и гражданина.
а данном основании Конституционный Суд РФ признал соответствующие
положения, устанавливавшие дифференцированный правовой механизм
обеспечения жилыми помещениями указанных граждан, и содержавшиеся в
Законе РФ от 15 мая 1991 г. № 1244- «О социальной защите граждан,
подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской
АЭС» нормы не соответствующими Конституции РФ, в частности ее ст. 19 (ч. 2),
40, 42 и 55 (ч. 3).
Как известно, Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы
права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается
от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда
это входит в компетенцию других судов или иных органов. Однако неточность,
неясность и неопределенность закона являются причиной неоднозначного
толкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит
конституционным принципам равенства и справедливости. Это порождает
противоречивую правоприменительную практику
50
, что ослабляет гарантии
государственной защиты граждан. Отсюда принцип определенности закона
является неотъемлемым элементом принципа верховенства права и в полной мере
распространяется на защиту социальных прав человека и гражданина16.
Принцип определенности во многом характеризует качество
законодательного регулирования. Как отмечает судья Конституционного Суда РФ
Г. А. Гаджиев, понятие «качество закона» не используется в российском
законодательстве; соответственно, нормативные требования к законам в виде
своего рода стандартов на акты законотворчества не установлены. В связи с этим
50
Ефремов А. В. О правовых позициях конституционного правосудия в механизме защиты
социальных прав граждан, уволенных с военной службы // Право в Вооруженных Силах. -2014. -
№ 9.- С. 20—25.
67
критерием качества закона выступает судебная практика. Если из-за неясности,
неопределенности, противоречивости нормы закона возникают многочисленные
судебные споры, доходящие до высших судов, то само количество споров может
быть индикатором качества закона17.
Как отмечает Н. А. Власенко, «правовая неопределенность в ее негативном
значении может иметь место в таких важнейших компонентах механизма
правового регулирования, как система права, законодательство и
правоприменительная практика»
51
.
Не используется понятие «качество закона» и в доктрине. И только в
решениях Конституционного Суда РФ можно встретить положения, которые в
совокупности интегративно могут составить представление о содержании этого
понятия как суммы требований к качеству закона. Они формулируются
Конституционным Судом РФ на основе истолкования традиционных
конституционных принципов или общих принципов права. По сути, это право,
выделяемое из принципов, — принципы права и право из принципов
52
.
Помимо принципов юридического равенства и справедливости, при
рассмотрении дел, связанных с социальной защитой граждан, Конституционный
Суд РФ часто опирается и на другие социальные основы конституционного строя.
Речь идет, прежде всего, о таких принципах социального государства, как
принцип гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина,
возмещения государством ущерба, причиненного личности незаконными
действиями государственных органов и должностных лиц.
Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было
неоднократно указано в решениях Конституционного Суда РФ, «высшей степенью
нормативной обобщенности», они предопределяют содержание конституционных
прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи
с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных
51
Власенко Н. А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал
российского права. 2013. № 2. С. 32—44.
52
Гаджиев Г. А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество
законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. -2012. -№ 4. -
С. 16—28.
68
отношений и прежде всего на социальную сферу. Общеобязательность таких
принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми
установлениями, так и в распространении их действия на всех субъектов права.
С вопросами социальных прав граждан тесно связан вопрос о
предоставлении льгот различным категориям лиц. Согласно выработанной
Конституционным Судом РФ правовой позиции, льготы — это не права, а
средство, институт их гарантирования в той или иной специфической ситуации (с
ее социально-демографическими особенностями, особенностями физического
состояния субъектов социальных прав, их территориальной принадлежностью,
например, к районам Крайнего Севера и т. д.). Право на такого рода льготы
непосредственно из Конституции РФ не вытекает, поэтому определение правовых
оснований их предоставления и круга субъектов, на которых они
распространяются, входит в компетенцию законодателя и (или) Правительства РФ
в рамках их компетенции. Данный вывод, по сути, следует из правовых позиций
Конституционного Суда РФ, согласно которым норма, определяющая условия
получения лицом льгот, не нарушает конституционные права и свободы граждан.
Таким образом, нормы, направленные на обеспечение повышенной
социальной защиты определенной группы граждан, не могут рассматриваться как
нарушающие конституционные права граждан. Норма, содержащая
дополнительную гарантию, также не может рассматриваться как нарушающая
права человека. Например, установление транспортных льгот для лиц, которые в
силу специфики своей деятельности пользуются общественным транспортом в
служебных целях, носит компенсационный характер и потому не может
рассматриваться как нарушение ст. 19 Конституции РФ; либо, например,
предоставление молодым семьям социальных выплат на приобретение
(строительство) жилья и их использование также не может рассматриваться как
нарушение положений ст. 19 Конституции РФ. В то же время утрата, отмена льгот
не означают отмены или умаления конституционных прав, поскольку данный
статус обеспечивал лишь льготный порядок реализации прав.
В ряде своих решений, касающихся защиты социальных прав граждан,
69
Конституционный Суд РФ не допустил придания обратной силы действию
законоположений, поскольку это ухудшало положение граждан и нарушало
Конституцию РФ. В качестве примера следует отметить постановление КС РФ от
17 июня 2013 г. № 13-П, в котором Суд дал оценку конституционности ч. 2 ст. 2
Федерального закона от 23 декабря 2010 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон "О дополнительном социальном обеспечении членов летных
экипажей воздушных судов гражданской авиации"». В результате принятия
указанного Федерального закона действие измененного нормативного
регулирования было распространено на правоотношения, возникшие с 1 января
2010 г., таким образом, оно придавало обратную силу ухудшающим положение
плательщиков взносов на доплату к пенсии членам летных экипажей воздушных
судов гражданской авиации правилам определения базы для начисления этих
взносов. В целях обеспечения баланса конституционно значимых интересов,
связанных с соблюдением запрета на придание обратной силы закону,
ухудшающему положение плательщиков обязательных публично-правовых
платежей, и необходимостью защиты социальных прав граждан,
Конституционный Суд РФ установил иной порядок исполнения данного
законоположения
53
.
Рассматривая споры о разграничении компетенции между органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления, Конституционный Суд РФ
определяет и вопросы гарантированного обеспечения тех или иных социальных
прав граждан и их отнесения к ведению соответствующих органов власти.
В частности, один из таких споров имел место в связи с принятием
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Предметом рассмотрения
Конституционного Суда РФ явились положения ст. 153 указанного Федерального
закона в части, касающейся определения полномочий органов местного
самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных
дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения
53
Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. -
М., 2011. -С. 407.
70
реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в
муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
Суд отметил, что перераспределение полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами не может повлечь снижения достигнутого уровня
социальных гарантий, предоставляемых гражданам.
Например, если муниципальное образование производит расходы на
содержание детей в детских дошкольных учреждениях, то в случае
недостаточности средств местного бюджета данные расходы покрываются за счет
средств вышестоящих бюджетов в субсидиарном порядке, в рамках
установленной в указанном Федеральном законе обязанности Российской
Федерации и ее субъектов оказывать финансовую помощь муниципальным
образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным
законодательством расходных обязательств по содержанию детей в
муниципальных дошкольных образовательных учреждениях. Конституционный
Суд РФ при этом подчеркнул, что наличие у государства и местного
самоуправления социальной функции предопределяет «социальную
детерминацию финансовой деятельности».
Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих
по поводу дошкольного образования, и в связи с этим — распределения и
использования централизованных денежных фондов государства и
муниципальных образований являются нормы Конституции РФ, из которых
вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения
соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу Конституции РФ
органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при
принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее
полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из
необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод,
закрепленных непосредственно Конституцией РФ, в частности ст. 43 (ч. 2) и 38 (ч.
1).
Таким образом, содействие Конституционного Суда РФ реализации
71
социальной политики государства обусловлено главным образом необходимостью
исправления дефектов действующего социального законодательства и, тем самым,
обеспечения конституционной защиты основных социальных прав и свобод
человека и гражданина. Нельзя не учитывать также, что Конституционный Суд
РФ — это особый орган судебного контроля. В его решениях, как справедливо
отмечается в юридической литературе, важен не только окончательный вывод, но
и обоснование этого вывода, поскольку в процессе обоснования Суд часто делает
обобщения, которые оказывают влияние и на разрешение многих дел, и на
развитие социального законодательства.
Решения Конституционного Суда РФ не только способствуют устранению
противоречий в правовой системе государства, но и имеют значение ориентиров
для законодателя, т. е. связаны именно с реформированием социального
законодательства. Суд своими решениями и содержащимися в них правовыми
позициями способствует последовательному развитию социального
законодательства в направлении гармонизации интересов граждан и публичных
интересов, с тем, чтобы не допускать произвольного, необоснованного отказа от
предоставления мер социальной защиты и в то же время учитывать экономические
и финансовые возможности государства.
Применение конституционных норм в сфере социальных прав и свобод
человека отмечается и в практике конституционных (уставных) судов субъектов
РФ. При этом эффективность судебной защиты социальных прав на данном
уровне нередко зависит от состава субъектов, наделенных правом инициировать
рассмотрение дела в суде. Представляется, что в первую очередь правом на
обращение в конституционные (уставные) суды по таким вопросам должны
обладать граждане. Между тем анализ законодательства о конституционных
(уставных) судах субъектов РФ показывает, что граждане как носители
социальных прав в большинстве субъектов РФ не обладают правом на обращение
в конституционные (уставные) суды с запросом о неконституционности того или
иного нормативного правового акта субъекта РФ, а в некоторых субъектах РФ —
даже с жалобой на нарушение их конституционных прав примененным или
72
подлежащим применению в конкретном деле законом или иным нормативным
актом
54
.
Конституционные (уставные) суды субъектов РФ в результате анализа
правового регулирования, связанного с обеспечением социальной защиты граждан
в субъектах РФ, разрешения дел о проверке соответствия отдельных законов
субъектов РФ Основному закону субъекта РФ, формулируют правовые позиции,
которые имеют существенное значение для проведения единой социальной
политики на территории субъекта РФ и обеспечения при решении этих вопросов
конституционных принципов равенства и справедливости в соответствии с
Конституцией РФ, а также Основным законом субъекта Федерации.
Решения, принятые указанными судами субъектов РФ, не только позволяют
оценить состояние конституционной законности в соответствующих регионах, но
и предлагают с учетом сформированных конституционным (уставным) судом
правовых позиций направления совершенствования нормотворческой и
правоприменительной деятельности региональных органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Наиболее часто по вопросам защиты основных социальных прав граждане
обращаются в суды общей юрисдикции. При этом обращение в суд не поставлено
в зависимость от того, использовал ли гражданин какой-либо иной способ защиты
своего права. Защита социальных прав граждан осуществляется как на основе
обращений в суд самих граждан, так и по заявлениям прокуроров. При этом
анализ практики рассмотрения гражданских дел по заявлениям прокуроров,
предъявленным в защиту социальных прав граждан, свидетельствует об
устойчивой тенденции к их увеличению.
Преимущественно заявления прокуроров в суды касаются защиты трудовых
прав граждан о взыскании заработной платы; жилищных прав; прав
несовершеннолетних; возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью;
нарушений пенсионных и иных социальных прав; прав потребителей; ограничения
54
Нуртдинова А. Ф. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации как
основа развития социального законодательства // Конституции, закон и социальная сфера
общества. -М., 2009.- С. 45.
73
в дееспособности и о признании недееспособным; принудительной
госпитализации; оспаривания нормативных правовых актов, нарушающих
социальные права граждан. Увеличение количества обращений прокуроров,
направленных на защиту прав и законных интересов граждан, стало следствием
социальной направленности работы органов прокуратуры и активизации надзора
за соблюдением конституционных прав граждан
55
.
Типичные нарушения законодательства, послужившие основанием для
обращения прокуроров в суд с заявлениями в защиту прав граждан, таковы:
несвоевременная выплата заработной платы; несоблюдение работодателями
сроков расчета при увольнении работников; невыплата выходного пособия при
ликвидации предприятий либо сокращении штатной численности работников;
непредоставление льгот отдельным категориям граждан; отказ учреждений
Пенсионного фонда РФ в оплате пенсионерам проезда к месту отдыха и обратно;
уклонение граждан от выполнения родительских обязанностей; нарушения
гарантий, касающихся социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей; невыплата стипендий учащимся; нарушения норм
жилищного законодательства и законодательства о защите прав потребителей,
пресечение проявлений принудительного труда.
Поводом для предъявления заявлений послужили обращения граждан в
прокуратуру с заявлениями о нарушении их конституционных прав; материалы
общенадзорных прокурорских проверок по соблюдению трудового
законодательства на предприятиях; сведения государственных органов статистики
о задолженности по заработной плате, органов системы профилактики
безнадзорности и правонарушений и детских учреждений; материалы уголовных и
гражданских дел; сообщения СМИ.
56
Защита социальных прав в судах общей юрисдикции происходит в большей
степени путем опосредованного применения конституционных норм через
55
Паламарчук А. В. Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением социальных
прав граждан // Законность.- 2012.- № 9. -С. 3—6.
56
Турыгин Ю. Н. Об организации работы органов прокуратуры Ставропольского края по защите
социальных прав граждан // Прокурор. 2012. -№ 2. -С. 67—71.