45
сомнительных операций в 2017 г. по сравнению с 2016 г. практически в 2
раза, а также находит объяснение тот факт, что из 86 отозванных в 2017 г.
лицензий 35 было отозвано из-за нарушения «антиотмывочного»
законодательства.
Конечно, Банк России предоставляет кредитным организациям
возможность дополнительно проанализировать деятельность того или иного
клиента и убедить регулятора, надзорный орган в том, что операции,
формально имеющие признаки сомнительных, тем не менее проводятся
клиентами в соответствии с принципами добросовестности и разумности,
являются экономически обоснованными и законными.
Можно сделать вывод о том, что банковская система является одной из
составляющих национальной «антиотмывочной» системы России. После
получения и анализа информации, отправленной кредитными
организациями, Росфинмониторинг вправе передать материалы в
правоохранительные органы, если на, то есть достаточные основания.
Таким образом, кредитные организации должны доказать, что их
клиенты являются законопослушными, что по сути не является функцией
банков, но вовлекает их в реализацию контрольных полномочий. Реакция,
несмотря на положительные показатели в отчете финансовой разведки,
ожидаема; кредитные организации, имеющие целью извлечение прибыли,
формально выполняют требования законодательства по противодействию
легализации доходов, полученных преступным путем. На практике
кредитные организации, отправляя требуемую информацию, не
подтверждают документально факт сомнительной операции, не
заинтересованы, например, в выявлении фирм-однодневок; процедура
предоставления информации подобного рода в большей степени формальна,
хотя схемы создания аффилированных однодневных предприятий банкам,
46
безусловно, известны. Риск потери деловой репутации, основанный на
правовом риске, в таком случае может увеличиться многократно
30
.
Еще одна ловушка, в которую попадают банки, – отсутствие в
законодательстве понятия «недостоверная информация», что приводит к
вольной трактовке со стороны всех участников процесса, а также к
возможным санкциям со стороны регулятора, решение которого, как
правило, опирается на ведомственные инструкции, некоторые из которых
неясны, противоречивы или все еще находятся в стадии изготовления.
С другой стороны, банки имеют право отказать в проведении операции,
расторгнуть договор, зачастую и, как правило, на очень невыгодных для
клиента условиях, при этом в случае не подтверждения сомнительности
операции клиенту затраты не компенсируются. В настоящее время практика
отказа клиентам встречается все чаще. По данным Росфинмониторинга,
отказов в проведении операций в 2017 г. было более 94 тысяч, что в 3 раза
больше по сравнению с 2015 г., что соответствует общемировой тенденции.
Банки перестраховываются, а клиенты уводят свой капитал, что затрудняет
работу Росфинмониторинга
31
.
В результате повышаются риски, с одной стороны,
коррумпированности банковской деятельности (участились случаи отзыва
лицензии по причине недостоверной отчетности
32
, в частности, в апреле 2017
г. в том числе по указанной причине отозвана лицензия у Росэнергобанка), а
с другой стороны, происходит уход клиентов в нерегулируемые или
слаборегулируемые сферы финансовой системы
33
, крупнейшие финансовые
институты с целью «затеряться» в разветвленных филиальных сетях,
30
Гончарова, М. В. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
как средство минимизации риска потери коммерческим банком деловой репутации / М. В. Гончарова, В. В.
Недоспасова // Финансовая аналитика: проблемы и решения. – 2019. – № 10 (52).
31
Старостина, Н. Банки стали чаще отказывать клиентам из-за страха попасть под штрафы / Н. Старостина //
РБК. – 2016. – 24 октября.
32
Сухаренко, А. Н. Противодействие фальсификации финансовой отчетности кредитными организациями /
А. Н. Сухаренко // Финансовая безопасность. – 2017. – № 10. – С. 65–67.
33
Чиханчин, Ю. А. «Знай своего клиента» как основное условие деятельности кредитных организаций по
декриминализации экономики / Ю. А. Чиханчин // Финансовая безопасность. – 2016. – № 4. – С. 13–14
47
больших клиентских базах и объемах проводимых операций, происходит
формирование «теневого банкинга»
34
.
Негативным следствием этого является то, что Росфинмониторинг не
проводит проверок кредитных организаций, а, следовательно, не имеет
полной информации о допущенных этими финансовыми институтами
нарушениях.
Кредитные организации не являются подконтрольной
Росфинмониторингу сферой, в связи с чем не охвачены Программой
проведения Федеральной службой по финансовому мониторингу
профилактических мероприятий, направленных на предупреждение
нарушения обязательных требований законодательства о противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма на 2018 г.
35
Таким образом, кредитным организациям необходимо обеспечить
условия для выполнения их основной функции – кредитной, которая и
вменяется законодательно, а доказывать правомерность совершения
операции – компетенция других профессиональных контролирующих
организаций, в частности Росфинмониторинга.
2.3. Анализ и оценка эффективности противодействия банков
легализации доходов и финансированию терроризма
Высокорискованные, но и одновременно высоколиквидные и
высокодоходные операции в рамках ПОД/ФТ неизменно привлекают
коммерческие банки, находящиеся в рейтинге банков ниже 100 места. Для
обеспечения прозрачности деятельности банковской системы и сокращению
объемов операций по ПОД/ФТ необходима слаженная работа ЦБ РФ,
Росфинмониторинга и других органов и структур.
34
Логинов, Е. Л. Теневой банкинг как угроза национальной финансовой системе / Е. Л. Логинов //
Финансовая безопасность. – 2017. – № 10. – С. 45–50.
35
Прошунин, М. М. Организационно-правовые вопросы взаимодействия Росфинмониторинга и Банка
России / М. М. Прошунин // Финансовое право. – 2019. – № 8.
48
Несмотря на очевидные положительные результаты совместной работы
Росфинмониторинга и Банка России, отзыв лицензий у ряда банков,
обслуживающих высокорисковых клиентов и вовлеченных в проведение
подозрительных операций, спровоцировал «переток» недобросовестных
клиентов в крупнейшие финансовые институты с целью «затеряться» в
разветвленных филиальных сетях, больших клиентских базах и объемах
проводимых операций. Одной из мер реагирования на подобные случаи в
2018 году стала совместная с Банком России работа по настройке систем
внутреннего контроля кредитных организаций, позволяющая проводить
мониторинг «миграции» клиентов и их средств при закрытии счетов.
Результатом этого взаимодействия стало поступление около 96 тысяч
сообщений от банков о случаях расторжения договора по инициативе
клиента.
В течение 2018 года кредитными организациями:
- отказано в заключении договора – около 142 тысяч случаев (рост
в 3 раза по сравнению с 2017 годом);
- отказано в проведении операций – около 94 тысяч случаев (рост
более, чем в 3 раза по сравнению с 2017 годом) на сумму более 155 млрд.
рублей (137 млрд. – в 2017);
- расторгнуто договоров банковского счета – около 43 тысяч, рост
примерно в 2 раза больше, чем в 2017 г. (рис. 9).
Данная мера с одной стороны показывает эффективность соблюдения
принципа «Знай своего клиента и его бенефициара», с другой – дает
дополнительный источник информации для дальнейшего анализа поведения
отдельных клиентов.
49
Рисунок 9. Итоги совместной работы Росфинмониторинга и Банка
России, мониторинг сомнительных операций кредитными
организациями за 2017-2018 гг., тыс. ед.
36
Банк России продолжает работу, направленную на снижение
количества противоправных операций по выводу денежных средств за
пределы РФ, сомнительных операций с наличными деньгами, а также на
снижение масштабов сомнительных транзитных операций. Как результат
активной работы Банка России виден процесс сокращения объемов
указанных сомнительных операций.
Рисунок 10. Объёмы операций, в проведении которых было
отказано (млрд. руб.)
В 2018 году в рамках реализации функций по надзору и контролю
Банком России было завершено 200 проверок поднадзорных организаций и
36
По данным Официальный сайт Центрального Банка РФ [Электронный ресурс]: http://www.cbr.ru
50
их филиалов на соблюдение законодательства в сфере ПОД/ФТ, что
составило 44% от всех завершенных в 2018 году плановых и внеплановых
проверок кредитных организаций (их филиалов).
По официальным статистическим данным Центрального Банка
России
37
, за 2017-2018 гг. были выявлены значительные нарушения
соблюдения субъектами внутреннего контроля законодательства в сфере
ПОД/ФТ. Так, Банк России по результатам проверок в 2017 г. отозвал
лицензии у 24 кредитных организаций на осуществление банковских
операций (за последний год отозваны лицензии у 51 кредитной организации).
Среди организаций некредитного финансирования только у одной
организации была аннулирована лицензия на осуществление деятельности на
рынке ценных бумаг, в число правонарушений входили нарушения
положений противолегализационного законодательства. Касаемо
предупредительных мер за правонарушения обязательств в сфере ПОД/ФТ, в
2017 году к 224 организациям, осуществляющим функции кредитования,
применили предупредительные меры воздействия в виде направления писем
о наличии недостатков в их работе, а также проведения совещаний с их
руководителями.
В отношении 248 кредитных организаций применены принудительные
меры воздействия, из них: штрафы – в отношении 161 кредитной
организации; ограничения на реализацию некоторых видов операций – в
отношении 41 кредитной организации; меры, связанные с запретом
осуществления некоторых видов операций – в отношении одной кредитной
организации; предписания, с целью последующего устранения нарушений
среди нормативно-правовых актов в области ПОД/ФТ – в отношении 126
кредитных организаций.
В 2018 году в рамках реализации надзорных функций Банком России
было завершено 200 проверок кредитных организаций (их филиалов) по
вопросам законодательства в сфере ПОД/ФТ, что составило 44% от всех
37
Официальный сайт Центрального Банка РФ [Электронный ресурс]: http://www.cbr.ru/
51
завершенных в 2018 году плановых и внеплановых проверок кредитных
организаций (их филиалов).
В 2018 году за нарушения требований нормативных актов в области
ПОД/ФТ и нарушения требований Федерального закона № 115-ФЗ3 в
отношении 224 кредитных организаций были применены предупредительные
меры воздействия в виде направления писем о наличии недостатков в их
работе, а также проведения совещаний с их руководителями.
В отношении 248 кредитных организаций применены принудительные
меры воздействия, из них: штрафы – в отношении 161 кредитной
организации; ограничения на осуществление отдельных операций – в
отношении 40 кредитных организаций; запрет на осуществление отдельных
операций – в отношении одной кредитной организации; требования об
устранении нарушений нормативных актов в области ПОД/ФТ – в
отношении 126 кредитных организаций.
В рамках реализации надзорных функций Банком России в 2018 году
были завершены 73 проверки некредитных финансовых организаций по
вопросам соблюдения ими требований законодательства в сфере ПОД/ФТ.
В 2018 году Банком России было возбуждено 479 дел об
административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.27
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в
отношении должностных лиц 236 кредитных организаций. В течение 2018
года было завершено рассмотрение 486 дел об административных
правонарушениях (в том числе дел, возбужденных в 2017 году), по которым
вынесено в отношении должностных лиц кредитных организаций 139
постановлений о наложении штрафа, 186 постановлений о назначении
предупреждения и 161 постановление о прекращении производства по делам
об административных правонарушениях в отношении должностных лиц
кредитных организаций.
Надлежащее исполнение законодательства в области ПОД/ФТ
обеспечивается возможностью применения надзорными органами мер
52
принуждения за нарушение его требований. В данной связи особую роль в
организации надзора за деятельностью банков в области ПОД/ФТ занимает
применение санкций к кредитной организации. Согласно законодательству
Российской Федерации, за нарушение норм Федерального закона № 115-ФЗ и
подзаконных актов в сфере ПОД/ФТ предусмотрено привлечение кредитных
организаций к ответственности на основании: положений ст. 74
Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)»
38
; статьи 15.27 КоАП РФ.
Революционной датой в применении к кредитным мерам надзорного
реагирования за нарушение законодательства в области ПОД/ФТ стало 24
января 2011 года.
На основе данных, публикуемых в годовых отчетах Банка России за
2011–2018 года, отчетах о развитии банковского сектора и банковского
надзора за 2017 и 2018 года, попробуем проследить последствия внесения
изменений в законодательные акты РФ в области ПОД/ФТ и меры,
применяемые Банком России за его нарушения. За период с 2011 по 2018
года к кредитным организациям применялись различные виды мер
воздействий в соответствии со статьей 74 Федерального закона № 115-ФЗ
(таблица 5).
Таблица 5
Меры воздействия к кредитным организациям за нарушения в
области ПОД/ФТ
Показатель
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Всего
Представление
об устранении
нарушений
135
142
373
389
344
229
196
151
1959
Применение
штрафных
санкций
81
105
284
232
252
170
122
104
1350
Установление
ограничения
7
71
238
133
41
252
162
87
991
Отзыв
лицензии
1
2
14
51
44
7
10
3
132
38
Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке
России)"// опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
53
Наглядное представление о применяемых мерах и количестве
нарушений дает проведение анализа названных данных в виде диаграммы
(см. рис. 11).
Рисунок 11. Количество нарушений и примененных мер
Пик применяемых мер воздействия отмечается на 2013-2015 гг.
Наиболее часто применяемой мерой воздействия является вынесение
представления об устранении нарушений. Максимальные темпы прироста
отмечается по установлению ограничений – 1142,86% с 2011 по 2018 гг.
В 2018 году территориальными учреждениями Банка России были
возбуждены дела об административных правонарушениях в отношении 405
кредитных организаций, что по сравнению с 2017 на 19 кредитных
организаций меньше.
Вместе с тем, количество возбужденных дел возросло с 1400 до почти
1500, из них рассмотрение завершено по 1103 делам в 2017 году (78,79%) и
1322 в 2018 (88,13%). Количество дел, прекращенных на этапе проведения
расследования, в 2018 году по сравнению с предыдущим годом сократилось
на треть со 165 до 110.
По итогам рассмотрения дел в 2018 году Банком России было вынесено
307 постановлений о наложении административного штрафа, 490
предупреждений, 525 дел об административных правонарушениях были
54
прекращены (в 2017 году – 260 административных штрафов, 373
предупреждения и 470 дел прекращено). Наглядно, принятые Банком России
решения по результатам рассмотрения дел об административных
правонарушениях представлены в виде диаграммы – рис. 12.
Рисунок 12. Результаты рассмотрения дел об административных
правонарушениях
Вместе с тем, в связи с внесенными изменениями в законодательство
по ПОД/ФТ количество применяемых к кредитным организациям санкций не
подверглось уменьшению. Однако необходимо отметить, что за весь период
применения ЦБ РФ к банкам мер надзорного реагирования впервые в 2017 и
2018 годах за нарушение законодательства в области ПОД/ФТ у кредитных
организаций не было отозвано ни одной лицензии на осуществление
банковских операций.
Обеспечение эффективного функционирования системы ПОД/ФТ в
Российской Федерации, да и в любой другой стране, невозможно без
взаимодействия организаций, осуществляющих ПОД/ФТ. Так, Банк России
находится в постоянном взаимодействии с организациями,
осуществляющими борьбу с ЛД/ФТ. К такого рода организациям относятся
ФСФМ, налоговые и правоохранительные органы.
Между ЦБ РФ и Росфинмониторингом установлена тесная взаимосвязь
при осуществлении ими мер по борьбе с отмыванием доходов, так как они
образуют основу системы ПОД/ФТ в Российской Федерации, в связи с тем,
что Росфинмониторинг наделен полномочиями только в отношении