54
Перечисленные принципы лежат в основе создания и функционирования
при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и при
территориальных органах Министерства внутренних дел Российской
Федерации общественных советов, деятельность которых регламентирована
Указом Президента РФ от 23 мая 2011 г. N 668 "Об общественных советах при
Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных
органах"
81
и Указом Президента РФ от 28 июля 2011 г. N 1027 "Об
утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве
внутренних дел Российской Федерации"
82
. Указанные советы образованы в
целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан
Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и
иных организаций, в т.ч. профессиональных объединений предпринимателей, и
решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел
Российской Федерации.
В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации,
утвержденном Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248, определено, что
"МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с...
общественными объединениями и организациями"
83
.
Согласно п. 2.4 Приказа МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О
деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений"
84
одной из основных задач органов внутренних дел по предупреждению
81
Указ Президента РФ от 23.05.2011 N 668 (ред. от 24.07.2015)"Об общественных советах
при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах" //
Собрание законодательства РФ, 30.05.2011, N 22, ст. 3154.
82
Указ Президента РФ от 28.07.2011 N 1027 (ред. от 24.07.2015)"Об утверждении Положения
об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации" //
Собрание законодательства РФ, 01.08.2011, N 31, ст. 4712.
83
Указ Президента РФ от 01.03.2011 N 248 (ред. от 21.12.2016)"Вопросы Министерства
внутренних дел Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 07.03.2011, N 10,
ст. 1334.
84
Приказ МВД России от 17.01.2006 N 19 (ред. от 20.01.2016)"О деятельности органов
внутренних дел по предупреждению преступлений" // СПС «Консультант Плюс».
55
преступлений является привлечение к работе по предупреждению
преступлений общественных объединений правоохранительной
направленности и граждан.
В Инструкции, утвержденной указанным Приказом, предусмотрено, что
территориальные органы МВД России на окружном, межрегиональном и
региональном уровнях при организации деятельности по предупреждению
преступлений:
а) в установленном порядке осуществляют взаимодействие с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями,
общественными объединениями и гражданами в деятельности по
предупреждению преступлений;
б) готовят и направляют в органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления, предприятия,
учреждения, организации предложения по устранению причин и условий,
способствующих совершению преступлений;
в) в установленном порядке совместно с органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
предприятиями, учреждениями, организациями, общественными
объединениями принимают меры по привлечению граждан к деятельности по
предупреждению преступлений.
Территориальные органы МВД России на районном уровне:
а) осуществляют взаимодействие с соответствующими
государственными, муниципальными органами, ведомствами, учреждениями,
организациями, общественными объединениями;
б) в установленном порядке привлекают общественные объединения
правоохранительной направленности и граждан к деятельности по
предупреждению преступлений.
Рассматривая указанные нормативные акты Министерства внутренних
дел Российской Федерации, необходимо отметить их исключительную
56
направленность лишь на сотрудников органов внутренних дел, на иные
субъекты действие приказов МВД России не распространяется, являясь только
рекомендацией к сотрудничеству
85
.
Вместе с тем проведенный нами анализ нормативно-правового
регулирования взаимодействия органов внутренних дел с институтами
гражданского общества в сфере противодействия экстремизму подтверждает
выводы, полученные в ранее проведенных научно-исследовательских работах
86
,
о том, что имеющаяся правовая база носит довольно расплывчатый характер, не
раскрывает конкретных форм и методов привлечения общественности к
профилактической и иной правоохранительной деятельности в
рассматриваемой области. Поэтому на практике организация сотрудничества
органов внутренних дел с невластными субъектами противодействия
экстремизму носит скорее эпизодический, чем постоянный характер. Механизм
этого взаимодействия выработан сотрудниками полиции практическим путем в
процессе осуществления оперативно-служебной деятельности и базируется на
немногочисленных ведомственных нормативных актах, носящих в основном
рекомендательный характер
87
, а также на договорных формах регулирования
правоотношений, так называемых соглашениях о сотрудничестве.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, в стране
зарегистрированы 27 101 религиозная организация, 62 387 общественных
организаций, 18 940 автономных некоммерческих организаций, 2311 казачьих
объединений, 1037 национальных культурных автономий, 3958 политических
85
См.: Герасименко А.Н. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних
дел с общественными объединениями по охране правопорядка (организационные и правовые
вопросы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 22.
86
См.: Яворский М.А. Организация взаимодействия органов внутренних дел с религиозными
объединениями в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма: Дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Ковальчук Е.А. Правовое и организационное обеспечение
взаимодействия подразделений полиции с молодежными объединениями в сфере
противодействия экстремизму: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Пролетенкова С.Е.
Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в
Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
87
См., напр.: информационное письмо МВД России "О взаимодействии органов внутренних
дел с религиозными организациями". М., 2006.
57
партий
88
. Указанные некоммерческие объединения различаются по
территориальному статусу (местные, региональные, федеральные); по
характеру деятельности (общества, ассоциации, центры, организации культуры,
образования, просвещения, общественно-политические, конфессионально-
культурные и др.); по принадлежности к социальным группам, включая
возрастной фактор (молодежные, женские, ветеранские и т.д.).
Таким образом, огромный профилактический потенциал, заложенный в
возможностях использования институтов гражданского общества в процессе
воспитания патриотизма, толерантности, культуры мирного поведения у
подрастающего поколения, формирования навыков бесконфликтного общения
и умения противостоять экстремистским проявлениям, остается до конца не
реализованным.
Положительный опыт по организации взаимодействия органов
внутренних дел с различными институтами гражданского общества,
базирующийся на договорной основе, можно увидеть во многих субъектах
Российской Федерации. Так, в УМВД России по Омской области заключены
Соглашение с Омским отдельным казачьим обществом и с 15-ю казачьими
обществами о взаимодействии в сфере обеспечения охраны общественного
порядка от 22 февраля 2013 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии
между некоммерческой организацией "Алтайское республиканское отдельное
казачье общество" и МВД по Республике Алтай от 8 сентября 2011 г.,
аналогичная практика взаимодействия с казачьими объединениями имеется в
Республике Бурятии, Ставропольском крае, Краснодарском крае и др.
Примерами совместных нормативных актов с представителями религиозных
конфессий являются Соглашение о сотрудничестве ГУВД по Краснодарскому
краю с Екатеринодарской и Кубанской епархией и Духовным управлением
мусульман Адыгеи и Краснодарского края от 25 сентября 2009 г.; Соглашение о
взаимодействии УВД Оренбургской области, Оренбургского Епархиального
88
См.: Информационный портал Министерства юстиции Российской Федерации. URL:
http://unro.minjust.ru/NKOs.aspx.
58
управления Русской Православной церкви, Духовного управления мусульман
области, Еврейского религиозного общества, прихода Римско-католической
церкви от 15 июня 2006 г. и др.
На наш взгляд, значительный вклад в пропагандистскую и
просветительскую деятельность, оказание содействия сотрудникам полиции в
сфере противодействия экстремизму вносят общественные формирования
правоохранительной направленности. На территории Российской Федерации
действует более 45 тыс. общественных формирований правоохранительной
направленности, численность которых составляет более 454 тыс. человек, в т.ч.
в 14,2 тыс. народных дружин - около 190 тыс. человек, в 895 казачьих дружинах
- около 62 тыс. человек. Более 42 тыс. граждан являются внештатными
сотрудниками полиции. С принятием Федерального закона от 2 апреля 2014 г.
N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" деятельность
указанных формирований получила законодательное закрепление
89
. Вместе с
тем, по нашему мнению, в вышеназванном Законе участие граждан в охране
общественного порядка неправомерно имеет территориальное ограничение, т.к.
общественный характер "общественного порядка" предопределен содержанием
общественных отношений, а не местом их реализации.
Так, Х.А. Юсупов подчеркивает, что понятием общественного порядка
охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных
мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности
граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для
деятельности государственных и общественных организаций, для труда и
отдыха граждан, охраны их чести и достоинства, иначе говоря, связанные с
обеспечением общественной безопасности
90
.
89
См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона N 146414-4 "Об участии
граждан в охране общественного порядка". URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=65017.
90
См.: Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и
безопасности в современных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16.
59
Кроме этого, представляется целесообразным предусмотреть в
указанном Законе формы и методы участия общественных формирований
правоохранительной направленности в решении не только "полицейских задач"
в охране общественного порядка, а в выполнении более широкой
правоохранительной функции, ориентированной на реализацию ее социального
назначения.
Функционирование молодежных общественных правоохранительных
образований с возложением на них в числе других функций по пропаганде
нетерпимости к идеям экстремизма, межнационального и
межконфессионального мира и согласия, разъяснению норм правомерного
поведения, создает социально-позитивную альтернативу асоциальным
криминальным и экстремистским молодежным группировкам, способствует
повышению уровня обеспечения общественного порядка и безопасности. По
мнению Е.А. Ковальчук, участие молодежных объединений позволит
осуществлять профилактику экстремизма внутри молодежной среды, откроет
возможность формирования в этой среде обстановки, лишающей экстремистов
общественной поддержки и сочувствия
91
.
Именно благодаря совместным усилиям институтов власти и
гражданского общества формируется правовая убежденность молодежи в
единстве российского народа, приоритете общечеловеческих ценностей,
уважении прав и свобод человека и гражданина, незыблемости основ
конституционного строя государства.
Представляется, что к основополагающим принципам взаимодействия
органов внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере
противодействия молодежному экстремизму следует отнести:
91
См.: Ковальчук Е.А. Правовое и организационное обеспечение взаимодействия
подразделений полиции с молодежными объединениями в сфере противодействия
экстремизму: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18.
60
а) соблюдение Конституции Российской Федерации, законодательства
Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного
права в области защиты прав и свобод человека;
б) организацию взаимодействия на основе социального партнерства,
взаимного уважения, добровольности участия и равноправия сторон;
в) своевременность, комплексность и системность в принятии и
реализации правовых, организационных, пропагандистско-просветительских,
воспитательных и иных мер, направленных на расширение и укрепление сферы
взаимодействия;
г) консолидацию усилий на приоритетных направлениях совместной
деятельности;
д) доступность и открытость информации о принимаемых мерах и
достигнутых результатах;
е) адекватность применяемых форм и методов современному уровню
развития общества.
Основными направлениями совершенствования взаимодействия органов
внутренних дел с институтами гражданского общества в сфере
противодействия молодежному экстремизму, на наш взгляд, являются:
- совершенствование законов и иных нормативных актов, участие в
подготовке комплексных целевых программ, в т.ч. регионального значения, в
проведении общественной экспертизы проектов этих документов по вопросам,
затрагивающим интересы молодежи;
- повышение роли общественных советов при органах внутренних дел в
пропаганде антиэкстремистских идей, воспитании патриотизма, формировании
общероссийской гражданской идентичности;
- организация просветительской и пропагандистской деятельности по
проведению адресных мероприятий с использованием специально
подготовленной видео- и печатной продукции в молодежных аудиториях;
- участие в обеспечении общественного порядка и безопасности в местах
проведения общественно-политических, культурно-развлекательных,
61
спортивных и иных массовых мероприятий, а также комплексных
профилактических операциях;
- осуществление на постоянной основе информационного обмена, а
также мониторинга СМИ и Интернета с целью своевременного выявления
пропаганды идеологии экстремизма и принятия мер, предусмотренных
действующим законодательством;
- привлечение авторитетных представителей общественности, видных
представителей творческой и научной интеллигенции, духовенства с целью
реализации комплекса мер по социально-психологической реабилитации лиц,
осужденных за участие в террористической и иной экстремистской
деятельности;
- освещение в СМИ проводимых совместных антиэкстремистских
мероприятий, результатов деятельности органов внутренних дел по
противодействию экстремизму и терроризму.
Таким образом, укрепление демократических начал современного
гражданского общества невозможно без конструктивного взаимодействия
органов внутренних дел и гражданского общества. И несмотря на то что
сотрудничество полиции как государственного института с общественными и
религиозными объединениями, иными организациями, гражданами в сфере
противодействия экстремистской деятельности не имеет пока четкого
нормативно-правового регулирования, этот процесс получает свое развитие
практическим путем. Конкретное решение этих проблем должно
согласовываться с общей стратегической государственной политикой
противодействия экстремизму в Российской Федерации и, в частности,
основываться на концептуальном подходе к вопросам взаимодействия органов
внутренних дел с институтами гражданского общества в области
противодействия экстремизму. Поэтому, помимо решения этих задач в рамках
реализации Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации
до 2025 года, существует объективная потребность в разработке Концепции
взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества
62
в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека, противодействия угрозе
экстремизма.
2.2. Правовые меры противодействия политическому экстремизму в
России
Экстремизм является одной из наиболее сложных социально-
политических проблем современного российского общества, что связано в
первую очередь с многообразием экстремистских проявлений, неоднородным
составом организаций экстремистской направленности, которые оказывают
дестабилизирующее влияние на социально-политическую обстановку в стране,
угрожают национальной безопасности Российской Федерации.
В России одной из главных задач органов государственной власти,
местного самоуправления, правозащитных и иных общественных организаций
является поддержание межконфессионального диалога и толерантности,
призванных обеспечить гражданский мир и согласие. В рамках решения этой
задачи особый упор необходимо делать на совершенствование
соответствующей правовой базы и использование имеющихся у государства
правовых рычагов для предотвращения и должного реагирования на
экстремистские проявления
92
.
Согласно Концепции общественной безопасности в Российской
Федерации, утвержденной 14 ноября 2013 г. Президентом Российской
Федерации, одним из основных направлений деятельности сил обеспечения
общественной безопасности является противодействие экстремизму.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020
года указывает в качестве одного из направлений решения поставленных задач
совершенствование правоохранительных мер по выявлению, предупреждению,
пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных
92
Родина М.Е. Основные направления противодействия экстремизму // Российский
следователь. 2016. N 15. С. 41 - 44.
63
посягательств на права и свободы человека и гражданина, общественную
безопасность и конституционный строй РФ.
Сегодня задачу противодействия экстремизму выполняет Федеральный
закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской
деятельности" (далее - Закон).
Законом также определены и основные направления противодействия
экстремистской деятельности, в частности противодействие экстремистской
деятельности осуществляется: принятием профилактических мер,
направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на
выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих
осуществлению экстремистской деятельности; выявлением, предупреждением
и пресечением экстремистской деятельности общественных и религиозных
объединений, иных организаций, физических лиц. В целях реализации единой
системы противодействия и профилактики экстремистской деятельности в 2001
году принималось Постановление Правительства от 25 августа 2001 г. N 629 "О
Федеральной целевой программе "Формирование установок толерантного
сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001 - 2005
годы)"
93
. Однако ее реализация, по мнению большинства исследователей,
провалилась.
Для борьбы с экстремистской деятельностью необходимо использовать
комплекс общих, специальных и индивидуальных профилактических мер.
Профилактика предполагает воспитание толерантности в обществе,
нетерпимости к проявлениям экстремизма и т.д. Важное значение имеют также
воспитательно-образовательные мероприятия и программы. Так, темы фильмов
о противодействии экстремизму, терроризму и преступности Приказом
Минкультуры РФ от 3 февраля 2011 г. N 45 "О приоритетных темах
93
Постановление Правительства РФ от 25.08.2001 N 629 (ред. от 06.09.2004, с изм. от
19.11.2004)"О Федеральной целевой программе "Формирование установок толерантного
сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001 - 2005 годы)" //
Собрание законодательства РФ, 03.09.2001, N 36, ст. 3577.