16
исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских,
опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических,
организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих
эффективное решение задач в области государственного, экономического,
экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
Конкретные целевые программы принимают и утверждают
компетентные органы в рамках соответствующей процедуры, в результате
чего целевая программа приобретает статус закона.
Закон о целевой программе регулирует как деятельность по ее
реализации через осуществление указанных в программе конкретных
мероприятий, так и - что особенно актуально в настоящее время - целевой
характер расходования выделенных на основании этого закона бюджетных
средств.
В то же время обнаружилось, что большое количество принятых
федеральных целевых программ создало весьма значительную нагрузку на
бюджет, при том, что принятие некоторых программ было результатом
лоббирования иногда ведомственных интересов, иногда - интересов одной
отдельно взятой территории.
В результате возникла необходимость секвестирования расходов по
отдельным программам или отдельным мероприятиям программ, из-за чего
программы утрачивали свое главное предназначение - быть единым
инструментом решения конкретной проблемы. Вместо решения проблемы
удавалось иногда в лучшем случае реализовать часть из поставленных задач.
Правительством РФ 28 августа 1997 года принято постановление «О
совершенствовании работы с федеральными целевыми программами». Но из-
за бюджетного дефицита в период 1998-2001 годов улучшения ситуации не
произошло, доля средств на финансирование федеральных целевых программ
в расходной части бюджета сокращалась. Федеральные целевые программы
стали, по сути, способом бюджетного финансирования многочисленных и
часто разрозненных проектов.
17
Очевидно, что не всякая проблема должна решаться через разработку и
принятие специальной целевой программы. Деятельность по разработке и
принятию целевой программы весьма сложна и достаточно затратна, прежде
всего, в плане использования человеческих ресурсов, зачастую требует
привлечения достаточно большого числа специалистов.
Можно выделить критерии, которые должны, на наш взгляд,
учитываться при решении вопроса о необходимости разработки специальной
целевой программы.
Необходимость разработки программы должна быть обусловлена
существованием действительной проблемы в государственной, политической,
экономической, экологической или социальной сферах. Проблема
действительно существует в том случае, когда имеются реальные
противоречия, трудности, справиться с которыми известными способами не
удается.
Таким образом, использование целевой программы как средства
управленческой деятельности должно быть обоснованным и продуманным.
Для обеспечения единства требований, предъявляемых к содержанию
и структуре целевых программ, а также для лучшей координации
деятельности по реализации программ Правительством РФ в 2002 году
утвержден Порядок согласования с федеральными органами исполнительной
власти мероприятий программ экономического и социального развития
субъектов Российской Федерации.
В указанном постановлении содержатся рекомендации об
использовании как базового программно-целевого метода, а также об учете
основных положений федеральной целевой программы «Сокращение
различий в социально-экономическом развитии регионов Российской
Федерации на 2002-2010 годы и до 2015 года», утвержденной Правительством
РФ 11 октября 2001 года.
Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2004 года № 842 «О
внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых
18
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует РФ» порядок разработки и реализации федеральных
целевых программ и межгосударственных целевых программ, в
осуществлении которых участвует Российская Федерация:
Нормативным актом, определяющим порядок разработки, принятия и
реализации целевых программ в Красноярском крае, до 2003 года являлся
принятый Законодательным Собранием Красноярского края 10 февраля 2000
года закон «О краевых целевых программах».
Принятый в Красноярском крае Порядок разработки и исполнения
краевых целевых программ устанавливает этапы разработки краевых целевых
программ, механизм управления реализацией краевых целевых программ и
осуществления контроля за их выполнением.
Согласно этому нормативному акту, отбор проблем для программной
разработки и решения на краевом уровне определяют следующие критерии:
соответствие приоритетам программы социально-экономического
развития края;
соответствие полномочиям органов государственной власти
Красноярского края согласно действующему законодательству;
краевая значимость проблемы, комплексный, в том числе
межотраслевой характер;
направленность на реформирование отрасли, достижение
качественно нового уровня развития, в том числе повышение доступности и
качества государственных и муниципальных услуг, снижение расходов на их
оказание;
невозможность эффективного решения в приемлемые сроки за
счет использования действующих механизмов.
Экономически целесообразно принятие программы, если оценка
потребности в ресурсах, включая финансовые, материальные, трудовые, и
ожидаемый результат решения проблемы это предполагает. Проект
19
программы должен содержать перечень ее основных целей и задач, этапы и
сроки выполнения программы, описание механизма ее реализации.
В таблице дается список программных мероприятий с указанием
главных распорядителей, ответственных за бюджетные средства, формы
расходования бюджетных средств, исполнителей всех мероприятий, сроки
исполнения, объемы и источники финансирования всего в бщем и с
разделением по годам.
Важнейшей частью целевой программы будет бюджетная заявка с ее
обоснованием. Бюджетная заявка краевой целевой программы должна
содержать точный расчет предполагаемых расходов с указанием конкретного
источника финансирования в соответствии с действующей бюджетной
классификацией на весь период реализации программы. Это требование стало
особенно актуальным в связи с принятием нового Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, и федеральные, и региональные нормативные акты
регулируют общий порядок разработки, утверждения и реализации целевых
программ. Что касается собственно технологии, а именно методов, процедур,
посредством которых создаются целевые программы, то эти вопросы остаются
за рамками правового регулирования.
Разработчики целевой программы выбирают оптимальные методы
создания ее из нескольких возможных вариантов в зависимости от характера
решаемой проблемы, уровня подготовки самих разработчиков и целого ряда
других причин.
Представляется, что процедура создания целевой программы не
представлена в полной мере, которая бы позволяла разработчикам
организовать свою деятельность, с выделением пошаговых задач и
выстраиванием их в плане конкретной работы.
Таким образом, сама процедура разработки целевой программы
требует исследования для выделения наиболее эффективных методик и
формирования технологии проективной деятельности для создания целевых
программ разных уровней.
20
Реализация вышеуказанных принципов экологической политики
осуществляется при помощи определенных инструментов. В социальной
экологии выделяются следующие инструменты:
-Административно-контрольные.
Контроль за соблюдением природоохранного законодательства,
стандартизация, экологический мониторинг, лицензирование хозяйственной
деятельности, нормирование природопользования, экологическая
сертификация, экологическая экспертиза, экологические и ресурсные целевые
программы, экологический аудит.
-Технико-технологические.
Применение технико-технологических средств и решений для защиты
и развития окружающей среды.
-Экономические.
Планирование природопользования, создание целевых программ,
разработка эколого-экономических систем, система платежей,
налогообложения, льгот и других стимулов для природопользователей.
-Законодательно-правовые.
Разработка и принятие нормативно-правовых актов, направленных на
регулирование отношений между обществом и природой.
-Политические.
Действия политических и других организаций, направленные на
защиту окружающей среды.
-Воспитательно- образовательные методы.
Способствуют формированию экологического сознания и моральной
ответственности населения - необходимая предпосылка для экополитики.
1.2. Особенности разработки и реализации муниципальных
программ
Составление концепции развития и последующей разработки на ее
основе других муниципальных программ, которые будут содержать
21
приоритетные направления решения актуальных проблем, важно, по мнению
экономистов и правоведов [2,70], включать существенные характеристики
конкретной территории:
природно-климатические условия;
географические условия;
экономические условия;
социально-культурные условия;
социально-экономические условия;
финансовые условия;
организационно-управленческие условия.
Для формирования целевых установок муниципальных программ
проводят анализ программных проблем на конкретной территории и в рамках
избранной концепции территориального развития в данном муниципальном
образовании.
Далее, необходимо учесть все рыночные преобразования, которые
продолжают углубление рыночных взаимотношений вместе с процессом
регулирования экономики со стороны органов власти проработка
территориальной программы развития должна основыватся на следующих
положениях:
должна происходить реализация стратегии консолидации всех
внутренних источников, для использования собственного потенциала, что
необходимо для обеспечения самодостаточности и саморазвития на
территории каждого конкретного региона нашей страны;
должна быть опора на муниципальную собственность и
государственные комплексы, которые задействуются для решения
территориальных актуальных проблем, так как их решение в интересах не
только муниципальных административно-территориальных образований, но и
для блага населения данной конкретной территории;
22
необходимо развивать предпринимательскую инициативу, малого
и среднего бизнеса, так как это основа экономического роста и развития
местного производства;
ориентироваться на решение самых главных проблем конкретной
территории, которые могут разрушить устойчивость, экономическую
безопасность или в худшем случае, вызвать конфликты среди населения;
необходимо согласовать действия всех участников данной
программы, заручится поддержкой программы всеми основными группами
населения, а также местными властями и представителями бизнеса;
нужно при реализации программы учитывать финансовые
возможности своей территории, которые имеются уже или привлекаются
через потенциальных партнеров и спонсоров.
Все этапы реализации муниципальной программы должны
осуществлятся при самом активном участии органов муниципального
управления, это важно так как у них есть некоторая самостоятельность от
государственных структур, которая позволяет воплотить в программе
социально-экономическую линию, выработанную местными властями.
Муниципальная программа обретет свой официальный статус только
после утверждения ее представительным органом, а следовательно она не
нуждается в утверждении всеми вышестоящими органами власти.
Таким образом, в муниципальном образовании разрабатываются
целевые программы сразу после после одобрения местным сообществом и
утверждения городской Думой своей концепции территориального развития,
а также при участии специально созданной рабочей группой. Программы
муниципального образования можно разделить на «вертикальные» и
«горизонтальные».
«Вертикальные» целевые программы содержательные, так как они
направлены на достижение целей стратегического характера в соответствии с
основными приоритетами развития конкретного муниципального образования
[9,28].
23
«Горизонтальные» программы будут обеспечивающими, так как они
направлены на своевременное и оптимальное обеспечение ресурсами
«вертикальных» программ через мобилизацию возможностей местной
администрации. Горизонтальные они потому, что в их реализации
заинтересованы все участники муниципального образования.
Вертикальные программы можно разделить на:
-целевые программы;
-межведомственные программы;
-отраслевые программы.
Межведомственные программы формируются, рабочими группами,
организованными из сотрудников местной администрации и приглашенных
более опытных в данной сфере экспертов.
Целевые программы формируются внутри отдельно взятого
подразделения администрации с участием крупных городских предприятий,
которые по своейму виду деятельности совпадают с направлением программы.
Исходя из значимости целевой программы, ее условий и ведомственной
принадлежности уже назначается руководитель данной целевой программы.
Как правило руководителем целевой программы назначается
руководитель соответствующего подразделения администрации конкретного
муниципального образования. Все руководители программ обязательно
утверждаются постановлением территориальной администрации. В
положении к программе обычно описывается статус и права анного
руководителя[9,42].
Разработка целевой программы муниципального образования состоит
из следующих этапов:
определение концепции целевой программы;
утверждение рабочей группы, первоначального списка
мероприятий;
обязательный анализ соответствия данной программы
приоритетам развития муниципального образования;
24
пошаговая разработка проектов и формирование кейса
программы;
экспертиза рисков представленных проектов и утверждение
пректа целевой программы.
Планируя и реализуя программу муниципального образования одним
из важных факторов является мнение главы муниципального образования,
поддержка с его стороны и участие в этапах разработки стратегических
программ. Просто договаренность о решении разрабатывать программу не
может быть надежным основанием для дальнейшего сотрудничества и
успешной реализации.
Еще одним важнейшим фактором будет обеспечение преемственности
всех программ развития и страхование их от рисков выборных. Важно для
снижения этих рисков хорошо отладить схему взаимодействия среди всех
участников стратегического управления и общирное информационное
сопровождение реализации программ. Также необходим учет особенностей
территории, установок и мотиваций всех субъектов управления, обеспечение
достаточно высокого статуса руководителю программы [9,57].
Информационное обеспечение программ в силу понятных причин в
современных администрациях затруднено. Поэтому постановка системы
информационного обеспечения стратегических программ остается для
муниципальных администраций важной задачей, для решения которой
возможно привлечение дополнительных ресурсов.
Постоянные изменения, необходимость вносить их в программу в ходе
ее реализации требуют организации мониторинга, придающего процессу
управления программой интерактивные свойства. В рамках мониторинга
необходимо отслеживать: текущее состояние территории и возможные
влияния на ход реализации программы и на развитие [4, 62].
Таким образом, можно сделать вывод, принципиальное значение имеет
увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и
проведением бюджетной политики.
25
Анализируя опыт нашей страны в данном направлении, можно прийти
к выводу об небольшом отставании отечественной практики стратегического
планирования от нее же в других странах.
Рассмотрим выделение и последующее становление планирования на
муниципальном уровне в Германии, которое проходило в пять этапов.
Первый этап в 1950–1960 годы был связан с послевоенным
восстановлением всей экономики страны. Было ускоренное восстановление
разрушенных городов, строительство промышленных зон, развитие
инфраструктуры.
Второй этап растянулся с 1960 по 1975 годы. Для него характерно
сбалансированный рост восстановленных городов, и начало развития сельских
сел.
Следующие 10 лет были известны благодаря разработке комплексных
программ развития муниципалитетов. Этому этапу характерны данные о
начале разработки программы социально-экономического развития городов.
Переход крупных городов к стратегическому планированию приобщен
к четвертому этапу в 1985–2000 годы. В данное время приоритетным
направлением было сохранение и преумножение преимуществ конкретных
территорий.
На последнем пятом этапе развития планирования (2000 год —
настоящее время) вырос интерес к региональному стратегическому
планированию. Отчасти данная тенденция связана с развитием экономики и
кластеров [2, 47].
В настоящее время территориальное планирование в Германии на 4
уровнях: федеральный, федеральных земель, региональный, муниципальный.
Планирование осуществляется по нисходящей: ориентирами для
планирования нижестоящего уровня являются решения, принятые «сверху».
Преимущество единая политика планирования в стране, а недостаток
трудность сопоставления целей и задач различных уровней в процессе учета
интересов каждой территории [3,5].