15
В целом, местный бюджет составляется на один финансовый год, имеет
доходную и расходную часть. К доходной части следует отнести налоговые и
неналоговые доходы, безвозвратные перечисления. К основным налоговым
доходам местного характера, на наш взгляд, принято относить:
а) земельный налог;
б) налог на имущество физических лиц;
в) иные налоги.
В свою очередь к основным неналоговым доходам принято относить
доходы, представленные на рисунке 2 [12].
Рисунок 2 – Неналоговые доходы
Безвозвратные перечисления отличаются своей спецификой,
представленной на рисунке 3 [6].
Неналоговые доходы
Доходы от
использования
имущества, которое
находится в
муниципальной
собственности
Доходы от платных
услуг, которые в
свою очередь
оказываются
учреждениями,
находящимися в
ведении органов
местного
самоуправления
Иные доходы
неналогового
характера
16
Рисунок 3 – Безвозвратные перечисления
Расходы местных бюджетов осуществляются в тех формах, которые
предусмотрены Бюджетным кодексом РФ, под ними понимаются денежные
средства, которые направлены на финансовое обеспечение органов местного
самоуправления. Согласно статье 6 БК РФ, любое муниципальное образование
имеет бюджетные обязательства, т.е. расходные обязательства, подлежащие
исполнению в соответствующем финансовом году. Расходная часть местных
бюджетов по своей природе не однородна. Следует выделить основные виды
расходов. Основные виды расходов представлены на рисунке 4.
Рисунок 4 – Основные виды расходов
Безвозвратные перечисления
безвозмездные перечисления
от физических и
юридических лиц,
международных организаций
в виде пожертвований
Финансовая помощь из
бюджетов иного уровня в
форме субсидий
расходы, связанные с решениями вопросов
местного значения
расходы, связанные с погашением долгов
муниципального образования
расходы на страхование муниципальных
служащих, муниципальную собственность
Основные виды
расходов
иные расходы, предусмотренные уставом
муниципального образования
17
На современном этапе система формирования доходной базы
муниципальных бюджетов имеет три основных недостатка:
1. Наметившаяся тенденция к сосредоточению доходных и расходных
полномочий в субъектах РФ, что ведет к уменьшению значимости и роли
местного самоуправления.
2. Уменьшаются нормативы отчислений от федеральных налогов, в
особенности, по бюджетообразующему – налогу на доходы физических лиц
(далее НДФЛ). Так, если до 2015 года в бюджеты регионов зачислялось 80% от
поступлений НДФЛ, а в местные бюджеты в совокупности 20%, то сегодня этот
норматив снижен до 15%.
3. Возрастает зависимость муниципальных образований от финансовой
помощи, поступающей из вышестоящих бюджетов. В этой связи развитие
муниципальных образований напрямую зависит от социально-экономического
развития региона, а принимая во внимание затянувшийся социально-
экономический кризис, это будет означать постепенное обнищание доходной
базы местных бюджетов по причине недостаточных поступлений в виде
межбюджетных трансфертов.
Данные факты свидетельствуют о том, что необходим активный поиск
путей увеличения финансовой самостоятельности местных бюджетов, иначе в
долгосрочной перспективе может быть поставлен вопрос о целесообразности
местного самоуправления в России.
В том, что уменьшаются налоговые неналоговые доходы местных
бюджетов виновно не только действующее законодательство, закрепляющее
нормативы отчислений от налоговых и неналоговых поступлений, но также и
сами органы самоуправления.
В муниципальных образованиях, особенно в мелких городских и сельских
поселениях отсутствует, выстроенная на должной уровне, система налогового
администрирования, как следствие, в таких муниципальных образованиях
наблюдается низкая собираемость даже тех налогов, которые являются частью
доходной базы муниципальных бюджетов. Кроме того, не на должном уровне
18
выстроена система финансового контроля, вследствие чего происходит
перерасход бюджетных средств, а также использование бюджетных средств не
по целевому назначению. Все это, в конечном счете, влечет за собой снижение
финансовой самостоятельности муниципальных образований. Как итог, местные
бюджеты являются фундаментальной основной системы общественных
финансов. Они представляют собой финансовую основу существования
муниципальных образований [8].
В то же время местные бюджеты представляют собой весьма уязвимое и
слабое звено в бюджетной системе России с позиции финансовой
самостоятельности. Тот блок проблем, который существует в настоящее время в
плане формирования доходов и осуществления расходов муниципальных
образований нуждается в скорейшем осмыслении Правительством и
региональными органами власти и принятии активных действий по повышению
финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Таким образом, местные бюджеты играют большую роль в реализации
экономической и социальной политики государства. Величина и уровень
сбалансированности местных бюджетов определяют перспективы в отношении
социального и экономического развития территорий. Однако, большой
удельный вес дотаций в доходах местных бюджетов ограничивают влияние
местной власти на эти процессы, делают их слабо управляемыми.
Как отмечает А. Л. Лазутина, сбалансированным бюджет считается тогда,
когда его доходы и расходы равны между собой или имеют максимально
сближенные значения. Баланс в финансовой системе – это норма и к ней нужно
стремиться. Если случится так, что доходы бюджета превысят расходы, то это
состояние будет называться профицитом. Речь будет идти о положительном
сальдо. К сожалению, в реальности профицит встречается крайне редко. Чаще
всего наблюдается дефицит – это превышение расходов над доходами. Бороться
с дефицитом можно посредством увеличения прибыли или сокращения расходов
бюджета.
19
Важными факторами, влияющими на уровень социально-экономического
развития бюджетов муниципальных образований, являются факторы,
представленные на рисунке 5 [17].
Рисунок 5 – Факторы, влияющие на уровень социально-экономического
развития бюджетов муниципальных образований
Развитие любых федеративных государств основано на принятии решений
по вопросу об уровне децентрализации бюджетных средств. При этом вопросы
централизации и децентрализации, сами по себе, не могут быть самоцелью, а
обеспечивают решение актуальных государственных и муниципальных задач.
Дефицит бюджета может быть связан с разными причинами.
Бывают случаи, когда власти специально стимулируют дефицит, чтобы
увеличить спрос потребителей на товары. При этом государство, либо снижает
налоги, либо создает новые рабочие места. Подобное отрицательное сальдо
принято называть структурным.
Также различают циклический дефицит. Он связан с массовым снижением
производства, которое бывает в кризис. Дефицит бывает активным и пассивным.
Активный вид – это когда затраты превышают прибыль, а пассивный вид
– снижение налоговых отчислений, которые ведут к упадку экономики страны.
не вполне обоснованное распределение
налогово-бюджетных полномочий
закрепление расходных обязательств,
которые не обеспечены доходами
низкий уровень разработки и реализации
налогово-бюджетной политики, слабо
ориентированной на увеличение
налогового потенциала муниципальных
районов
Факторы,
влияющие на
уровень
социально-
экономического
развития
бюджетов
муниципальных
образований
20
При этом, в соответствии с Рекомендациями по проведению субъектами
Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики,
утвержденными Минфином России, выделены следующие риски,
представленные на рисунке 6 [5].
Рисунок 6 – Риски заемной/долговой политики
Рассмотрим их подробнее.
1. Риск рефинансирования – вероятность того, что заемщик не сможет
осуществить на приемлемых условиях новые заимствования для погашения
накопленного долга и в результате будет вынужден использовать доходы
бюджета для исполнения долговых обязательств.
2. Процентный риск – вероятность увеличения суммы расходов бюджета
субъекта на обслуживание долга вследствие увеличения процентных ставок.
3. Валютный риск – вероятность повышения стоимости обслуживания
долга из-за изменения валютного курса рубля. Такая ситуация возникает там и
тогда, где и когда у субъекта имеются долговые обязательства, номинированные
в иностранной валюте (или индексируемые к иностранной валюте).
4. Операционный риск – вероятность возникновения потерь (убытков) и
(или) дополнительных затрат из-за несоответствия лучшим практикам
установленных субъектами порядков и процедур совершения заемных/долговых
Риски заемной/долговой политики
Риск
рефинансирования
Процентный риск
Валютный риск
Операционный
риск
21
операций и других сделок, а также нарушения сотрудниками бюджетного
законодательства, иных правил управления госдолгом, включая
некомпетентность или ошибки персонала, сбоев или отказа используемых
управляющим госдолгом учетно-расчетных, информационных и иных систем.
Все субъекты РФ в отношении проводимых операций по управлению
государственным долгом должны соблюдать основные требования,
установленные БК РФ [3].
Дефицит местного бюджета не должен превышать десяти процентов
утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета
утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений
налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Для муниципального образования, где доля межбюджетных трансфертов
из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и
(или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение
двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала семидесяти
процентов объема собственных доходов, дефицит бюджета не должен
превышать пяти процентов утвержденного общего годового объема доходов
местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений
и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам
отчислений. Превышение по данным годового отчета об исполнении местного
бюджета установленных ограничений размера дефицита является бюджетным
нарушением и влечет применение предусмотренных БК РФ мер принуждения.
При принятии муниципального бюджета с дефицитом обязательно
утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Такие источники
делятся на источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита. При
этом, для муниципальных бюджетов источники внешнего финансирования
дефицитов бюджетов не предусмотрены [11].
Состав источников финансирования дефицита местных бюджетов
представлен на рисунке 7.
22
Рисунок 7 – Источники финансирования дефицита местных бюджетов
Таким образом, местные бюджеты являются фундаментом финансовой
системы РФ и играют важную роль в развитии муниципального образования и
уровне жизни населения. Поэтому восполнить недостающие пробелы в
формировании ресурсного потенциала муниципальных образований можно
Источники финансирования дефицита местных бюджетов
Внутренние источники
Иные источники
разница между средствами,
поступившими от размещения
муниципальных ценных бумаг в валюте
РФ и средствами, направленными на их
погашение;
разница между полученными и
погашенными в валюте РФ кредитами
кредитных организаций;
разница между полученными и
погашенными в валюте РФ
бюджетными кредитами,
предоставленными другими
бюджетами;
изменение остатков средств на
счетах по учету средств бюджета в
течение соответствующего
финансового года;
иные источники внутреннего
(внешнего) финансирования дефицита.
поступления от продажи акций и
иных форм участия в капитале в валюте
РФ;
курсовая разница по средствам
бюджета;
объем средств, направляемых на
исполнение муниципальных гарантий;
объем средств, направляемых на
погашение иных долговых обязательств
в валюте РФ;
разница между средствами,
полученными от возврата
предоставленных из бюджета другим
бюджетам бюджетных кредитов, и
суммой предоставленных из бюджета
другим бюджетам бюджетных кредитов
в валюте РФ.
23
лишь за счет изменения не только количественных, но и качественных факторов,
влияющих на развитие территории.
1.2 Теоретические основы межбюджетных отношений региональных и
муниципальных органов власти
В настоящее время бюджет каждого второго города или района имеет
превышение фактических расходов над доходами, то есть является дефицитным.
В ряде исследований в качестве причины, по которой современное
состояние большинства местных бюджетов является неудовлетворительным,
выделяется неравномерное распределение налогов между уровнями бюджетной
системы, то есть в частности, эта проблема характеризуется недостаточностью
отлаженности системы перераспределения средств между региональными и
местными бюджетами [15].
Объективной основой единства интересов бюджетов всех уровней
является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня
должны быть интересы населения. Местные бюджеты представляют собой часть
консолидированного бюджета РФ и сосредотачивают около пятидесяти
процентов бюджетных средств субъектов Федерации. Они аккумулируют
финансовые средства, поступающие по различным каналам, на
соответствующей территории для использования их органами местного
самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами.
Проблема дефицитности бюджетов разных уровней бюджетной системы
обусловила зарождение института межбюджетных отношений. Отношения
между бюджетами разного уровня в государствах с разным устройством
складываются по-разному.
Система межбюджетных отношений в России включает в себя
взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, а также отношения
региональных и местных бюджетов.
24
Рассмотрим далее различные подходы к толкованию термина
«межбюджетные отношения». В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ данное понятие
трактуется как взаимоотношения между федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам
регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления
бюджетного процесса [3].
В ряде исследований термин «межбюджетные отношения» понимают как
денежные отношения между органами власти, в основном разных уровней, по
поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока)
основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны,
и распределения (перераспределения) средств между бюджетами разных
уровней в порядке межбюджетного регулирования.
По мнению других ученых, межбюджетные отношения представляют
собой совокупность отношений внутри бюджетной системы страны,
включающую в качестве основных функциональных элементов разграничение
доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, распределение
доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение
средств между бюджетами разных уровней и видов.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ для целей
выравнивания местных бюджетов дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности поселений образуют:
региональный фонд финансовой поддержки поселений (региональный
ФФПП);
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных
районов (городских округов) – региональный фонд финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов) (региональный ФФПР).
Также в составе бюджета муниципального района с целью выравнивания
бюджетной обеспеченности поселений организуется районный фонд
финансовой поддержки поселений (районный ФФПП). Объем районного ФФПП