22
1.3 Методы и методики мотивации выполнения муниципального
заказа
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах
открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере
закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков,
стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок,
ответственности за результативность обеспечения государственных и
муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Реформирование нормативно-правовой базы госзакупок (заказов
государственных и муниципальных органов на товары, услуги, работы)
направлено на вовлечение субъектов малого и среднего бизнеса в конкурсы
и аукционы на выполнение поставок для нужд государства.
Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных
условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое
заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с
законодательством Российской Федерации и иными нормативными
правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать
поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Принятие нового закона о контрактной системе 44-ФЗ частично решает
накопившиеся проблемы организации госзакупок, системы мотивации
участия малого бизнеса в тендерах, тем не менее ряд вопросов до сих пор
остается нерешенным. Существенным шагом в повышении лояльности и
мотивации у малого и среднего бизнеса является требование с 2014 г. не
менее 15% госзакупок совершать у данных субъектов.
Заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных
нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а
именно для:
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных
государственными программами Российской Федерации (в том числе
23
федеральными целевыми программами, иными документами стратегического
и программно-целевого планирования Российской Федерации),
государственными программами субъектов Российской Федерации (в том
числе региональными целевыми программами, иными документами
стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской
Федерации), муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации,
реализации межгосударственных целевых программ, участником которых
является Российская Федерация, за исключением исполняемых в
соответствии с пунктом 1 настоящей статьи государственных программ;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов
Российской Федерации, органов управления государственными
внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов
субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными
внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением
выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 13 ФЗ -44 функций и
полномочий.
В последнее время всё больше возрастают требования к малому бизнесу
в плане раскрытия достоверной финансовой информации о своей
деятельности, предоставления обеспечения на весь период действия
контракта. Частично данную проблему решают посредством привлечения
банковских гарантий, банковского кредитования, заимствований через
микрофинансовые организации, кредитных брокеров, что существенно
увеличивает нагрузку на предпринимателей, которые в конечном итоге
отказываются от участия в торгах.
Вместе с тем, предприниматели всё же участвуют в торгах, выполняя
достаточно жесткие требования контрактной системы, отвечая завышенным
обязательствам финансовых организаций, что доказывает потенциал данного
сектора экономики и его устойчивость.
24
Последующие преобразования в этой сфере необходимо прежде всего
направить на послабление требований к участникам торгов, упорядочивание
процедуры привлечения залогового обеспечения контракта и снижение
требований со стороны финансово-кредитных учреждений.
Для определения поставщика таких закупок должен проводиться
конкурсный отбор — тендер. Сегодня существует 5 видов форм проведения
конкурса (тендера, размещения государственного заказа):
1) электронные аукционы — осуществляются на официальных
федеральных электронных торговых площадках (ЭТП): Сбербанк-АСТ,
ММВБ «Госзакупки», РТС- тендер, ЕЭТП, ZakazRF. Электронные аукционы
дают возможность расширить границы существующего бизнеса, не
привязывают поставки к какому-то одному региону или рынку;
2) открытые конкурсы — проводятся по критерию «лучшая цена»,
сроки, качество.
Как правило, применяются в сделках, где сумма заказа более 500 тыс.
руб.;
3) запросы котировок — проводятся по аналогичной схеме, но закупки
достаточно дорогостоящие;
4) закупки у одного поставщика — достаточно сложно такой вид
конкурса назвать торгами, так как закупки и конкурс проводятся для одного
участника;
5) открытые аукционы — особенностью такого конкурса является
размещение информации о заказе в СМИ. Данный вид уже утратил
популярность.
Особенности проведения конкурсов для малого бизнеса и социально
ориентированных некоммерческих организаций обусловлены наличием
квоты на закупки у данных субъектов. Такие конкурсы публикуются со
специальной меткой, заявка такого предприятия должна содержать
документы, подтверждающие принадлежность к такому виду предприятий.
Представим алгоритм участия в таком конкурсе.
25
Шаг 1. Необходимо выбрать вид конкурса.
На данном шаге нужно определиться со способом определения
поставщика заказчиком. Для этого необходимо воспользоваться
официальным сайтом закупок или сервисами (Контур. Закупки, Seldon,
Bicotender). Основными способами определения поставщика являются запрос
котировок, конкурс, аукцион. Победитель конкурса определяется на основе
суммы баллов по критериям: цена, сроки, отзывы и т. д. Критерии и система
их оценок устанавливаются самим заказчиком.
В аукционе победитель определяется по самому выгодному
предложению, для участия в таком аукционе необходимо наличие
электронной подписи.
Шаг 2. Получение сертификата электронной подписи.
Для предпринимателей, принявших решение участвовать в электронных
аукционах, необходима неквалифицированная электронная подпись, для
участия в других формах конкурсов она не обязательна. Получить такую
подпись можно в аккредитованном удостоверяющем центре. Каждая
электронная торговая площадка определяет свой вид подписи.
Шаг 3. Участие в конкурсе.
Для участия нужно в указанные сроки подготовить и подать документы.
Конкурсная комиссия определяет победителя и составляет итоговый
протокол, с которым необходимо вовремя ознакомиться и подписать
контракт.
При этом планируется, что закупки у субъектов МСП можно
осуществить следующими способами: проведение торгов и иных способов
закупки, предусмотренных положением о закупке, в которых участниками
являются субъекты любой организационно-правовой формы либо
физические лица, в том числе МСП; проведение торгов, иных способов
закупки, предусмотренных положением о закупке, в которых участником
являются только субъекты МСП; проведение торгов, иных способов
закупки, предусмотренных положением о закупке, в которых
26
устанавливается требование о привлечении к исполнению договора
субподрядчиков (соисполнителей) из числа субъектов МСП.
Несмотря на достаточно простую и унифицированную процедуру,
существуют определенные проблемы как в организации самих госзакупок,
так и проблемы, связанные с особенностями субъектов МСП. Данные
проблемы препятствуют развитию института государственного заказа и
участия в нем малых предприятий.
Статистика показывает, что процент участия в государственных
закупках малого бизнеса достаточно невелик.
Так, согласно данным «ОПОРЫ России», в закупках государственных
компаний сейчас участвуют примерно 24% субъектов МСП, только 30% из
них считают, что аукционы проводятся честно. Данные Федеральной
антимонопольной службы РФ демонстрируют показатель 90% закупок по
результатам конкурса с одним поставщиком. Цифры Министерства
экономического развития РФ доказывают, что общий объем закупок у
единственного поставщика по закону 223-ФЗ составляет примерно 48%, а
объем закупок иными способами (фактически это замаскированные закупки
у единственного поставщика) - 46%.
Таким образом, в России всего 6% государственных контрактов можно
считать заключенными на справедливых, прозрачных условиях в результате
честной конкуренции подрядчиков. Эти цифры свидетельствуют о
необходимости реформировать, оптимизировать, приводить систему закупок
к «рабочему» виду, и делать это нужно, не расширяя сферу её
функционирования, а наводя порядок в тех сегментах, где она уже работает.
Власти за последние несколько лет предприняли многочисленные
попытки нормализовать работу системы государственного заказа.
Агентство стратегических инициатив в 2013 году приступило к
реализации «дорожной карты» «Расширение доступа субъектов малого и
среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и
компаний с государственным участием». Также были приняты
27
постановления правительства и другие нормативно-правовые акты,
направленные на то, чтобы малые и средние компании могли реально через
систему торгов брать подряды госорганов, муниципальных структур,
предприятий с госучастием и зарабатывать на этом.
В частности, государственные компании обязали закупать у
представителей малого и среднего предпринимательства (МСП) 18% из
всего количества приобретаемых товаров, услуг и работ.
По данным сайта zakupki.gov.ru, по 223-ФЗ закупают более 77 000
организаций, которые за весь 2014 г. приобрели товаров, работ и услуг на
17,8 трлн, а с начала 2015 года — на 14 трлн руб. Эти цифры впечатляют, но
они никакого отношения не имеют к субъектам МСП, в противном случае
отечественная экономика добилась бы показателя равного 50-процентному
вкладу отечественных малых и средних компаний в ВВП.
На практике данные бюджеты фактически сконцентрированы в руках
крупных компаний.
Основные проблемы в рассматриваемой области объединены нами в две
группы: системные и организационные проблемы организации
государственных закупок; специфические проблемы малого бизнеса.
Рассмотрим данные группы проблем подробнее.
Первая группа проблем — проблемы системы и организации
государственных закупок:
• большая доля коррупционных схем в госзакупках (организация
аукционов с необоснованно высокой начальной ценой контрактов, участие в
конкурсах юридических лиц, аффилированных с организаторами конкурсов,
подставных лиц, подтасовка котировок, невыполнимые условия тендера,
демпинг цен и т. п.);
• отсутствие достаточной конкуренции в торгах. Как правило, среднее
количество поставщиков колеблется от 2 до 3. Достаточно часты случаи
проведения конкурса с одним участником, или подставными участниками
для создания видимости конкуренции;
28
• отсутствие прозрачной и ясной информационной базы по закупкам.
Достаточно часты случаи недостаточной информации и искажения
достоверных сведений при проведении тендеров;
• отсутствие централизованного контроля и государственного аудита.
Проверками системы госзакупок занимаются различные контролирующие
структуры: правоохранительные органы, Счетная палата РФ, Федеральная
антимонопольная служба, Росфиннадзор, Минэкономразвития. Отсутствие
скоординированности и согласованности в работе данных ведомств дает
возможность злоупотреблять существующими схемами и пробелами в
законодательстве.
Перечисленные проблемы, с которыми сталкиваются поставщики,
участвовавшие в тендерах, на будущее просто отбивают мотивацию для
дальнейшего участия в подобных конкурсах. Часть из данных проблем
решилась после вступления в силу 44-ФЗ, но тем не менее необходимо
комплексно представить основные пробелы в законодательстве о закупках.
Постараемся оценить возможности нового закона о контрактной
системе:
1) расчет начальной цены контракта теперь четко регламентирован.
Рекомендовано применение 5 методов определения цены, среди которых
приоритетным признан метод сравнения с рыночной ценой;
2) в законе предусмотрены и введены антидемпинговые меры, участник
конкурса должен экономически обосновать свою цену в заявке,
предоставить обеспечение условий контракта;
3) введены дополнительные формы контроля: общественный контроль,
аудит в сфере закупок, контрактный управляющий, обязательная экспертиза
товаров, работ услуг со стороны заказчика;
4) установление равнозначных критериев, при определении поставщика
выбирается два критерия, одним из которых является цена;
5) создание единой информационной системы на сайте
www.zakupki.gov.ru с предоставлением широкого спектра информации (план
29
закупок, ход исполнения контракта, сведения об аудите и контроле,
статистика, справочные материалы и т. п.);
6) обязательное составление плана-графика будущих закупок. Ранее
данное новшество должно было вводиться с 2015 г. и на 2016 г. необходимо
заказчикам верстать планы на 2016 г. В связи с событиями весны 2014 г. —
присоединением Крыма и Севастополя к России — законодатель перенес
сроки вступления в силу планов, планов-графиков, нормирования,
обоснования на 2016 г. (ст. 16-19, 21 44-ФЗ), общественного обсуждения на
2017 г. (ст. 20 44-ФЗ). Так как новые участники контрактной системы не
успевают подготовиться к госзакупкам в полной мере по техническим,
организационным причинам.
Таким образом, особенностями 44-ФЗ в области совершенствования
механизма торгов являются, прежде всего, нацеленность на ограничение
коррумпированности в государственных закупках и возрастание функции
контроля в системе торгов. Усилены требования к участникам конкурсного
отбора. Тем не менее на практике установленная квота не соблюдается или
соблюдается лишь формально.
В торгах принимают участие «карманные», специально созданные под
аукционы юридические лица, подпадающие под критерии малых и средних
предприятий.
Такие фиктивные компании с номинальными учредителями выводятся
на торги, на которых и выигрывают.
Это легко проследить, если ознакомиться с документацией, которую
предоставляют на конкурс участники: как правило, сроки существования
таких компаний небольшие — они создаются под аукционы. Дело
осложняется еще и тем, что торги госкорпораций до сих пор не переведены в
электронный вид (хотя и к этой форме закупок есть много вопросов). Таким
образом, реальные малые предприятия, которые, особенно в кризис и в
период падения покупательского спроса, вынуждены искать новые,
30
дополнительные источники финансирования и возможности заработать, не
имеют доступа к закупкам госкорпораций.
Вторая группа проблем — специфические проблемы малого бизнеса,
вызванные наличием организационных барьеров и несовершенством
системы мотивации участия малого бизнеса в тендерах. Они также частично
решаются 44-ФЗ:
1) увеличены минимальные квоты до 15% на осуществление закупок у
малых предприятий и социально ориентированных некоммерческих
организаций, отчет о выполнении квоты должен размещаться в единой
информационной системе;
2) отменен перечень товаров, работ, услуг для закупок у малого бизнеса;
в заявке на конкурс и аукцион при поставке товара участник должен указать
страну происхождения товара (п. 1, ч. 3, ст. 66). Ранее участник указывал
наименование производителя и наименование места происхождения товара;
3) обязательное требование обеспечения заявки. Для небольших лотов
(менее 3 млн руб.) до 1% начальной минимальной цены контракта. Для
конкурентных способов закупок обеспечение контракта в размере от 5 до
30% начальной минимальной цены контракта. При закупках у единственного
поставщика обеспечение не требуется;
4) общий годовой объем закупок не более 5% от совокупного годового
объема закупок (не более 50 млн руб.). Большая часть закупок у малых
предприятий будет реализовываться путем проведения конкурсов и
аукционов.
Помимо преимуществ у малого бизнеса также появляются новые
обязанности:
• компании должны подтверждать свой статус, путем декларирования
своей принадлежности к МСП;
• наличие обеспечения, которое не все малые предприятия могут себе
позволить.
31
Обеспечение должно быть предоставлено заказчику на весь период
выполнения контракта и даже на гарантийный срок, в противном случае
поставщик будет включен в реестр недобросовестных поставщиков, что в
течение 2 лет не позволит ему участвовать в торгах. Если участник
предоставил заказчику недостоверную информацию в заявке, то комиссия
заказчика обязана его отстранить на любом этапе процедуры закупки.
Теперь это законодательно закреплено в ч. 6.1 ст. 66 44-ФЗ.
Для преодоления данного экономического барьера многие фонды
содействия кредитованию малого бизнеса выдают банковские гарантии для
субъектов МСП, работающих по государственному заказу. Многие
финансовые организации уже несколько лет используют данные
инструменты поддержки. Так, к примеру, в Программе поддержки малого и
среднего предпринимательства ОАО «Российский Банк поддержки малого и
среднего предпринимательства» с августа 2013 г. появилось новое
направление — предоставление гарантий по кредитам средних предприятий,
выданных на инвестиционные цели. Смысл гарантий сводится к тому, что
банк выдаёт гарантию за средние предприятия, которые, в свою очередь,
гарантирует
Внешэкономбанк, а гарантию за него — государство в лице Минфина.
Основная цель введения гарантийного механизма — повышение
доступности финансовых ресурсов для среднего бизнеса. Предоставление
гарантий позволяет существенно минимизировать резервы, а также
поддержать те предприятия, у которых нет достаточного обеспечения для
получения долгосрочного кредита. Результаты 2013 года свидетельствуют о
востребованности этого продукта. С момента запуска гарантийного
механизма Банк наладил процесс рассмотрения заявок и выдачи гарантий
практически «с нуля». На текущий момент «МСП Банк» заключил рамочные
соглашения с 24 банками на сумму почти 36 млрд руб. (кроме того, в работе
еще 11 заявок от партнеров на сумму 9 млрд руб.). По соглашениям выдано