13
Большинство подходов в научной литературе к понятию ГЧП
позволяет сделать вывод о том, что отсутствие в международных
документах единого шаблона данного понятия – это одна из основных
причин неопределенности содержания рассматриваемого понятия. Одной
группой ученых термин трактуется более широко, определяя его как
комплекс форм сотрудничества и отношений бизнеса и государства [7,
c.331]. Другой группой указывается, что ГЧП реализуется строго в рамках
правового поля.
История развития ГЧП в Казахстане началась в начале 2000-х годов,
когда в стране стали активно внедряться международные стандарты в
области инвестиций и управления. Казахстанская система государственно-
частного взаимодействия начала формироваться в правовом поле в 2006
году [6, c. 57]. Именно в этом году был принят первый Закон о Концессиях,
главная задача которого заключалась в обеспечении правовых
механизмов взаимодействия органов исполнительной власти и
сообщества предпринимателей. С этого времени ГЧП прошло значительный
путь развития, став одним из приоритетных направлений в экономической
стратегии страны. Основная задача ГЧП в Казахстане — привлечение
частных инвестиций в сектора, традиционно считавшиеся
государственными, что способствует ускорению экономического роста и
повышению эффективности государственного управления.
Основываясь на международном опыте, Казахстан разрабатывает и
внедряет нормативно-правовые акты, регулирующие ГЧП. Эти документы
определяют правовые основы взаимодействия между государственным и
частным секторами, устанавливают механизмы контроля и управления
проектами ГЧП, а также регламентируют распределение рисков и
ответственности между сторонами. Эффективная правовая база является
ключевым фактором успеха ГЧП, обеспечивая прозрачность и
предсказуемость для всех участников проектов. Детальный анализ
теоретических основ и нормативно-правовой базы ГЧП в Республике
14
Казахстан позволит глубже понять специфику и особенности данного вида
партнерства в казахстанском контексте.
За последние годы нормативно-правовая база государственно-
частного партнерства в Республике Казахстан претерпела значительные
изменения. Эти изменения были вызваны необходимостью адаптации
законодательства к развивающимся экономическим условиям, увеличению
интереса частного сектора к участию в ГЧП, а также стремлению повысить
прозрачность и эффективность государственно-частных проектов. Одним из
ключевых изменений стало введение более гибких и прозрачных
механизмов для реализации ГЧП-проектов, включая упрощение процедур
подготовки и реализации проектов. Также были внесены поправки,
направленные на улучшение распределения рисков между государственным
и частным секторами, что увеличивает привлекательность ГЧП для
потенциальных инвесторов. Эти изменения в законодательстве оказали
значительное влияние на практику ГЧП в Казахстане. Они не только усилили
правовую защиту инвестиций и сделали процесс более прозрачным, но и
способствовали росту интереса к ГЧП со стороны как местных, так и
международных инвесторов. Это, в свою очередь, положительно сказалось
на развитии инфраструктуры и социальных проектов в стране. В
представленной ниже табл. 1.1 наглядно показано правовое развитие страны
в вопросах ГЧП путем указания различий между Законом о Концессиях от
2006г. и Законом о ГЧП от 2015г. [8, стр.35]. Эти различия показывают
необходимость принятия закона о ГЧП, как отдельного правового
документа.
15
Таблица 1.1
Различия между Законом о концессиях и Законом о ГЧП
Составляющая
Закон о концессиях
Закон о ГЧП
Стороны
Сторонами договора могут быть только две
организации.
Договор может включать несколько
организаций как с государственной, так и с
частной стороны, включая финансирующие
институты.
Форма
Только ГЧП (без совместных предприятий с
частными инвесторами).
В договоре концессии может быть только
две
стороны.
Стороной договора о ГЧП может
быть более одного государственного/
квазигосударственного органа.
Предусмотрена возможность создания
совместных предприятий с частными
партнерами.
Модель
Доступна только модель строительства-
передачи-эксплуатации.
В соответствии со статьей 7 Закона
предусмотрено несколько моделей ГЧП.
Доступная финансовая
поддержка
–
Плата за доступность;
–
Земельные
гранты;
–
Государственные
гарантии.
–
Плата за доступность;
–
Финансирование недостатка
жизнеспособности;
–
Долевое участие;
–
Земельные
гранты;
–
Государственные
гарантии.
Арбитраж
Только проекты «особой значимости» могут
включать положения о международном
арбитраже.
Международный арбитраж применим, если
один
из акционеров частного партнера
(доля более
25%) является иностранным
юридическим
лицом, а сам проект
превышает определенную
сумму с точки
зрения стоимости
строительства.
а
Валютное покрытие
Только проекты «особой значимости» могут
воспользоваться индексацией платежей в
иностранной валюте.
Закон о ГЧП допускает включение пунктов
для
снижения валютных рисков независимо
от
статуса проекта.
До 2015г. актуальной была проблема институционного характера,
взаимосвязанная с тем фактом, что в стране не было институтов, которые
реализуют политику в сфере ГЧП. Теперь развитие такого вида партнерства-
это задача Акционерного общества «Казахстанский центр государственно-
частного партнерства», единственным акционером которого является
Правительство Республики Казахстан в Министерстве национальной
экономики Республики Казахстан. Центр создан с целью реализации
функций государственного управления Республики Казахстан в области
мобилизации финансовых, управленческих, технологических, физических и
иных ресурсов для их использования в решении задач государственной
инвестиционной политики в различных сферах экономики [9, c.14].
16
Основные задачи центра относительно ГЧП:
- осуществление разработки развития ГЧП, расширение и увеличение
количества механизмов партнерства;
формирование и совершенствование нормативно-правовой базы
для успешной работы партнерства;
мониторинг, отбор и подготовка проектов партнерства;
формирование заключения относительно соответствия проектов
ГЧП целям экономического и социального развития государства [10, c.33].
Министерство Национальной Экономики (далее – МНЭ) является
уполномоченным министерством по руководству ГЧП в стране, и ему
помогает Центр ГЧП, который играет роль группы ГЧП в стране. МНЭ
играет главную роль в мониторинге ГЧП и отвечает за разработку
законодательства в области ГЧП и издание руководств. Другими
организациями, играющими важную роль в разработке политики ГЧП в
стране, являются Министерство Финансов, отраслевые министерства,
местные органы государственного управления, НАО «Turar Healthcare»
(только для ГЧП в сфере здравоохранения), АО «Финансовый центр»
(только для ГЧП в сфере образования) и Национальная палата
предпринимателей «Атамекен» (Табл. 1.2).
Таблица 1.2:
Ключевые учреждения, ответственные за ГЧП в
РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
учреждение
Роль в продвижении ГЧП
Правительство
Республики
Казахстан
Утверждает перечень «Проектов ГЧП особой значимости» и перечень
объектов
ГЧП, для которых требуется проведение закрытых конкурсных
торгов. Утверждает
обязательства по каждому республиканскому
проекту концессии/ГЧП (через Государственную бюджетную
комиссию).
Министерство
национальной
экономики (МНЭ)
Отвечает за государственную политику и правила реализации проектов
ГЧП и координацию развития ГЧП в стране. Предусматривает
положения об установлении
лимитов совокупных концессионных/ГЧП-
обязательств на уровне республиканского и местного бюджетов.
Утверждает (через Центр ГЧП) пакеты конкурсной документации
по
республиканским проектам.
17
Продолжение Табл.1.2
учреждение
Роль в продвижении ГЧП
Каждый
центральный
государственн
ый орган
(отраслевое
министерство)
Отвечает за национальные проекты ГЧП в рамках своих отраслей.
Отраслевые министерства подготавливают и утверждают пакеты
конкурсной документации
по объектам национального
государственного имущества с учетом предложений
частных
инициатив и организует конкурсы.
Министерство
финансов (МФ)
Заключает договоры государственной гарантии и договоры
государственного
поручительства от имени государства. Утверждает
пакеты конкурсной документации
для республиканских ГЧП.
Акиматы
(региональные
государственные
органы)
Отвечают за региональные проекты ГЧП в своих регионах. Готовят
предложения
по проектам, связанным с муниципальной
собственностью, и выступают в качестве
организатора конкурсного процесса или прямых переговоров в случае
инициативных
предложений.
Перечни проектов ГЧП подлежат утверждению местными
представительными
органами (Маслихатами). Местные центры ГЧП при
акиматах выступают в качестве
центров экспертизы и органов
утверждения местных проектов ГЧП.
Казахстански
й центр
государственн
о-частного
партнерства
(Центр ГЧП)
Центр ГЧП является исследовательским и экспертным центром,
выступающим в качестве советника по вопросам ГЧП для Правительства
Республики Казахстан.
Ключевая роль Центра ГЧП заключается в
утверждении пакетов конкурсной документации для республиканских
проектов ГЧП от имени МНЭ и проведении тренингов по
наращиванию потенциала в области ГЧП.
НАО «Turar
Healthcare» и АО
«Финансовый
центр»
НАО «Turar Healthcare» является национальным оператором
проектов в сфере
здравоохранения, отвечающим за продвижение ГЧП и
инвестиционных проектов в
отрасли. АО «Финансовый центр» является
оператором ГЧП в сфере образования.
Оба уполномочены участвовать
в разработке и реализации проектов ГЧП в своих соответствующих
отраслях и быть сторонами договоров ГЧП.
Национальная
палата
предпринимателей
«Атамекен»
К
основным
функциям
Национальной
палаты
предпринимателей
относятся
участие в конкурсной комиссии по определению частного
партнера и участие в контроле за
реализацией проектов ГЧП.
Теоретическое основание государственно-частного партнерства
(ГЧП) заложено в различных экономических, управленческих и правовых
теориях. ГЧП рассматривается как способ реализации публичных
интересов через использование частных инвестиций и управленческого
опыта. Основой теоретического понимания ГЧП является концепция
разделения рисков и ответственности между государством и частным
сектором. Эта концепция подразумевает, что государство и частный
18
партнер взаимодействуют на принципах взаимной выгоды, совместно
реализуя проекты, направленные на общественное благо. Ключевые
аспекты теоретических основ ГЧП описаны в табл.1.3
Таблица 1.3
Теоретические основы ГЧП
Модель теории
Описание теории
Экономические
Теории
В экономических теориях ГЧП анализируется с
точки зрения эффективности распределения
ресурсов, оптимизации затрат и максимизации
социальной и экономической отдачи от проектов.
Теория Агентства
Эта теория акцентирует внимание на отношениях между
государством (принципалом) и частным сектором
(агентом), исследуя вопросы контроля, ответственности и
прозрачности в этих отношениях..
Теория
Институциональной
Экономики
Сфокусирована на роли институтов в формировании и
реализации ГЧП, включая вопросы правового
регулирования, организационных структур и
институционального дизайна
Теория
Стимулирования и
Ограничений
Рассматривает ГЧП с точки зрения создания стимулов
для частного сектора к участию в публичных проектах и
установления ограничений для обеспечения соблюдения
публичных интересов
Эти теоретические основы ГЧП помогают понять мотивы и цели
участников ГЧП, а также способы управления рисками и достижения
сбалансированности интересов государства и частного сектора. Они
являются важным инструментом для анализа и оценки эффективности
ГЧП как модели реализации публичных проектов.
В Республике Казахстан сегодня партнерство встает на путь
активного развития, осуществляется формирование и совершенствование
правовой базы для нормальной работы и функционирования партнёрства.
19
Государственно-частное партнерство по способу осуществления
подразделяется на институциональное и контрактное. Институциональное
государственно-частное партнерство реализуется компанией государственно-
частного партнерства в соответствии с договором государственно-частного
партнерства. В иных случаях государственно-частное партнерство
осуществляется по способу контрактного государственно-частного
партнерства.
Контрактное государственно-частное партнерство реализуется посредством
заключения договора государственно-частного партнерства, в том числе в
следующих видах:
1) концессии;
2) доверительного управления государственным имуществом;
3) имущественного найма (аренды) государственного имущества;
4) лизинга;
5) договоров, заключаемых на разработку технологии, изготовление
опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное
производство;
6) контракта жизненного цикла;
7) сервисного контракта;
8) иных договоров, соответствующих признакам государственно-частного
партнерства.
При реализации отдельных видов контрактного государственно-частного
партнерства в части, не урегулированной настоящим Законом, применяются
положения соответствующих законов Республики Казахстан, в том числе
особенности, предусмотренные Законом Республики Казахстан «О
концессиях» (см выше). В Казахстане нашло применение контрактное
государственно-частное партнерство.
20
Основными задачами ГЧП являются:
- создание условий для эффективного взаимодействия
государственного партнера и частного партнера в целях обеспечения
устойчивого социально-экономического развития Республики Казахстан;
- привлечение инвестиций в экономику государства путем объединения
ресурсов государственного партнера и частного партнера для развития
инфраструктуры и систем жизнеобеспечения населения;
- повышение уровня доступности и качества товаров, работ и услуг с
учетом интересов и потребностей населения, а также иных
заинтересованных лиц;
- повышение общей инновационной активности в Республике
Казахстан, в том числе содействие развитию высокотехнологичных и
наукоемких производств.
Государство оказывает предпринимателю – частному партнеру
поддержку в виде:
- предоставления натурных грантов в соответствии с
законодательством Республики Казахстан;
- со финансирования проектов ГЧП;
- гарантии потребления государством определенного объема товаров,
работ и услуг, производимых в ходе реализации проекта ГЧП;
- предоставления земельных участков в соответствии с земельным
законодательством РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН;
- предоставления права пользования объектами государственной
собственности;
- обеспечения инженерными и транспортными коммуникациями
объекта ГЧП;
а также предоставляет компенсацию инвестиционных и операционных
затрат по проекту ГЧП, вознаграждение за осуществление управления
объектом ГЧП, находящимся в государственной собственности и др. в
21
соответствии с законодательством о ГЧП.
Предприниматель со своей стороны участвует в следующих формах:
- финансирование проектов ГЧП;
- создание и эксплуатация объектов ГЧП;
- управление проектами ГЧП.
и обеспечивает качество и доступность товаров, работ и услуг в рамках
заключенного договора ГЧП.
Помимо собственных средств, источниками финансирования проектов
ГЧП могут быть:
- заемные средства;
- средства госбюджета в объеме, предусмотренном условиями
договора;
- средства субъектов квазигосударственного сектора;
- иные средства, не запрещенные законодательством.
Проектами ГЧП могут выступать:
- строительство (реконструкция) и эксплуатация объектов образования
(детских садов, школ, студенческих общежитий);
- модернизация школьных столовых;
- строительство и эксплуатация спортивных сооружений;
- строительство и эксплуатация медицинских организаций;
- доверительное управление объектами коммунального хозяйства (сети
наружного освещения);
Перечень планируемых и реализуемых проектов ГЧП в Казахстане
приведен в Реестре государственно-частного партнерства на сайте АО
«Казахстанский центр государственно-частного партнерства»,
акционером которого является Правительство Республики Казахстан в
Министерстве национальной экономики Республики Казахстан.
Партнерство предполагает взаимовыгодное распределение между
участниками обязанностей, гарантий, рисков и доходов в процессе
реализации проекта.
22
Условия ГЧП закрепляются договором ГЧП.
На Рисунке 1.1 показан общий процесс определения, подготовки, утверждения
и закупки проекта. Для региональных проектов ГЧП процесс практически
идентичен, но вместо министерств используются соответствующие
департаменты акиматов (экономический, финансовый отдел, региональный
центр ГЧП и т. д.).
Рисунок 1.1 Общий процесс реализации проектов ГЧП/концессий в
Республике Казахстан.
В зависимости от объема и масштаба проекта по ГЧП, выступающий со
стороны государства субъект так же может быть в роли республиканского или
местного органа власти. Помимо этого, в роли участника ГЧП может
выступать спортивная федерация или даже государственное предприятие.
Такое подразделение всех участников бизнеса может быть осуществлено
только по функционалу, отталкиваясь от того, какая часть в проекте отведена
частной стороне. Нельзя не уточнить, какую именно роль играют
вспомогательные институты, ведь без их участия реализовать проект будет
крайне сложно.
9. 0кончате ьное
одо6рение
6юджетных
о6язательств
6юджетной комиссией
8. 3тап подачи
технических
предложений
3тап
от6ора
6. Первонача ьное
одо6рение
6юджетных
о6язательств
6юджетной комиссией
5. 0до6рение от
MH3 (Центр ГЧП)
4. 0до6рение
от отраслевого
министерства
конкурсной
одо6рение
проекта