12
Именно социальное правовое государство способно обеспечить
реализацию подобных стандартов качества жизни человека, закрепленных и
признаваемых на уровне документов ООН.
Провозглашение Российской Федерации социальным государством,
несомненно, должно повышать «планку» требований к уровню социальной
защиты населения. В условиях реформирования государственного
политического устройства, а также перехода к новым рыночным отношениям,
«опека» государства должна быть как никогда гарантирована для социально
уязвимых категорий граждан.
Правовая природа социальной сущности государства проявляется в
проводимой им социальной политике, главное назначение которой, –
обеспечить в стране начала социальной справедливости, разрешать и смягчать
социальные противоречия в обществе, создавать для всех граждан равные
возможности в обеспечении материального благополучия и удовлетворения
духовных запросов. Таким образом, основу социального государства
составляют социальные права человека.
Последнее десятилетие XX века явилось периодом системной
трансформации институтов социальной защиты в России. В это время
произошел кризис патерналистской модели социального обеспечения
населения, существовавший в условиях советского государства и
базирующийся на безусловном приоритете социальных прав и свобод человека.
Категория «социальная защита» должна включать в себя весь комплекс
мер как охранительного, так и правозащитного характера. Тем самым в сфере
социальной защиты меры охраны и меры защиты, традиционно
рассматриваемые в юридической науке как самостоятельные категории
9
,
отождествляются. Это связано с тем, что социальная защита должна
осуществляться не только тогда, когда гражданин попал в категорию граждан,
имеющих право на социальную защиту, но и в случае заинтересованности
государства в проведении превентивной работы, направленной на снижение
9
Миронова Т.К. К вопросу об определении понятия «социальная защита» // Трудовое право. – 2018. – № 3.
13
категорий граждан, которые нуждаются в социальной помощи. Если обратиться
к этимологическому значению понятия «защита», то мы увидим, что речь идет
об охране и защите обиженного. В словаре русского языка сказано:
«Защитить... охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от
опасности. Защита обиженного...»
10
.
Развитие отдельных частей («узлов») социальной защиты происходит
неравномерно, поскольку поле деятельности в этой сфере практически
безгранично. В одном случае совершенствуются уже действующие схемы, в
другом – нарождаются новые, обусловленные новыми экономическими и
социальными реалиями. Складывающаяся система социальной защиты в нашей
стране пока не привела к формированию единой системы категорий, понятий и
терминов. О не устоявшемся процессе свидетельствует неоднозначность самого
понятия «социальная защита». Это является свидетельством того, что указанное
общественное явление сложно и многогранно. В конституционно-правовой
науке часто встречаются подходы, когда определения социальной защиты
формулируются одновременно как в широком, так и в узком смысле слова
11
.
При определении понятия «социальная защита» используются такие термины,
как «деятельность», «действия», «функция», «меры», «мероприятия» и т. п. В
ходе анализа указанного понятия выделяются объект и субъект социальной
защиты, уточняются смысловые особенности понимания социальной защиты в
широком и узком смыслах, целевые установки, функциональная нагрузка,
механизм осуществления социальной защиты и обстоятельства, вызывающие
необходимость осуществления этой деятельности
12
. Указанные аспекты
рассматриваются авторами не только в общем плане, но и применительно к
конкретным категориям граждан
13
.
10
Миронова Т.К. К вопросу об определении понятия «социальная защита» // Трудовое право. – 2018. – № 3.
11
Право социального обеспечения России / под ред. К.Н. Гусова. – М., 2014. – С. 13
12
Морозова Е.Л. К определению социальной политики и социальной защиты [Текст] / Е.Л. Морозова //
Российское общество и социологии в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы: доклады II Всероссийского
социологического конгресса. В 2 т. – М., 2014. – Т. 2. – С. 259 – 263.
13
Старшинов А.Н. Институциализация социальной защиты населения России [Текст] / А.Н. Старшинов:
автореф. дис. ... канд. полит.наук. – Казань, 2015. – С. 9.
14
В условиях перерастания систем социального обеспечения в системы
социальной защиты вновь встает вопрос о более четком разграничении базовых
понятий.
В ряде случаев авторы не делают различий между понятиями
«социальное обеспечение» и «социальная защита», что отражается в
соответствующих определениях. В качестве примера можно привести
следующее определение: «В промышленно развитых странах социальное
обеспечение или социальная защита населения рассматриваются как
совокупность законодательно закрепленных правовых и социально-
экономических гарантий гражданам, обеспечивающих приемлемый уровень
жизни»
14
. Встречаются случаи полного отождествления понятий «социальная
защита» и «социальное обеспечение», когда указанные понятия предлагается
рассматривать в качестве синонимов «в силу определения их сущности в
законодательной базе России как равнозначной»
15
.
Недостаточная четкость и определенность в разграничении понятий
приводит к противоречивым суждениям. С одной стороны, высказывается
мнение о том, что термин «социальная защита» – «более широкое понятие,
которое предполагает не только гарантии по социальному обеспечению, но и
гарантии прав наемных работников во взаимоотношениях с работодателями». С
другой – здесь же утверждается, что «социальную защиту можно рассматривать
как широко понимаемое социальное обеспечение»
16
.
Иногда такой же подход имеет место и при оценке содержательных
аспектов социальной защиты как структурированного образования, когда к
социальной защите (социальному обеспечению) относят социальное
страхование и социальную помощь.
14
Нетрудоспособное население в переходный период (социальные и экономические проблемы) / отв. ред. Н.Н.
Симонова. – М., 2015. – С. 78.
15
Старшинов А.Н. Институциализация социальной защиты населения России [Текст] / А.Н. Старшинов:
автореф. дис. ... канд. полит.наук. – Казань, 2015. – С. 11.
16
Аристов Е.В. Конституционное закрепление основных социальных прав человека и гражданина: опыт
европейских стран и Российской Федерации [Текст] / Е.В. Аристов // Государственное строительство и право. –
М., 2014. – С. 104.
15
Вопрос о содержательном аспекте социальной защиты имеет
принципиальное значение. Если социальную защиту рассматривать только как
социальное страхование и социальную помощь, то невозможно говорить о
социальной защите как о более широком понятии, включающем, согласно
Конституции РФ, социальное обеспечение.
Г. Скачко выражает свое согласие с теми учеными, которые на основе
анализа мирового опыта выделяют пять базовых институтов социальной
защиты населения:
1) государственная социальная помощь;
2) государственное социальное обеспечение;
3) обязательное социальное страхование (по закону);
4) добровольное дополнительное социальное страхование;
5) добровольное личное страхование
17
.
Вопрос о содержании понятия «социальная защита» не оставлен без
внимания западными учеными. Например, Х. Ламперт к формам социальной
защиты относит различные виды социального страхования (пенсионное,
медицинское, от несчастных случаев на производстве, от безработицы);
социальную помощь в виде различных видов вспомоществования;
национальные системы охраны труда; помощь государства в получении
образования; системы социальной защиты на уровне предприятий
18
.
Социальная защита в самом широком ее понимании (ст. 7 Конституции
Российской Федерации) осуществляется на государственном и
негосударственном уровнях, в разных формах (включая социальное
обеспечение), с предоставлением различных видов материальных и
нематериальных благ и преимуществ, посредством установления режимов
смягчения обременения либо установления мер ответственности (исходя из
особой социальной значимости осуществляемых мероприятий). Дальнейшее
17
Скачко Г. Роль социального страхования в системе социальной защиты населения [Текст] / Г. Скачко //
Государственная служба. – 2016. – № 2. – С. 127.
18
Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь [Текст] / Х. Ламперт. – М., 2014. – С. 150 –
152, 182 – 200.
16
развитие системы социальной защиты в России должно основываться на
оптимальном сочетании централизации и децентрализации
19
.
Такой подход соответствует объективным тенденциям развития
современных систем социальной защиты и сущности данного общественного
явления. Главный критерий – осуществляемые меры должны быть направлены
на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его
семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в
том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их
материального и социального благополучия.
При всем многообразии дефиниций социальной защиты полагаю, что
основные особенности данного понятия должны охватываться одним
определением. Понятно, что излишняя детализация осложняет восприятие
дефиниции. Определение, которое дается в общей форме, не позволяет увидеть
детали определяемого понятия. С учетом данного замечания возможно
предложить следующее определение.
«Социальная защита» – это деятельность государственных и
негосударственных институтов по осуществлению мер экономического,
правового, организационного характера, которые направлены на
предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его
семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в
том числе социальных рисков), а также на сохранение и восстановление
достойного и необходимого уровня их социального благополучия и
безопасности.
Соответственно «система социальной защиты» – это совокупность
институтов и комплекс мер экономического, правового, организационного
характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных
последствий для человека и его семьи при наступлении определенных
социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также
19
Буянова М.О. Право социального обеспечения: учеб.пособие [Текст] / М.О. Буянова. – М., 2016. – С. 7
17
на сохранение и восстановление достойного и необходимого уровня их
социального благополучия.
Как экономическая категория социальная защита представляет собой
систему распределительных отношений, в процессе которых за счет части
национального дохода образуются и используются общественные фонды
денежных средств материального обеспечения и обслуживания граждан; это
забота государства о человеке, утратившем полностью или частично
способность трудиться; деятельность государства по воплощению в жизнь
целей и приоритетных задач социальной политики, по реализации
совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и
социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену общества соблюдение
социальных прав, в том числе, на достойный уровень жизни
20
. Однако, с целью
выявления значимости данной сферы непосредственно для граждан,
представляется более целесообразным сосредоточиться на выявлении сущности
категории «социальная защита» именно в узком смысле.
Управление социальной защитой населения это предоставление мер
социальной поддержки различным категориям граждан. Такая поддержка
оказывается следующим категориям граждан:
- граждане пожилого возраста и инвалиды;
- ветераны труда;
- труженики тыла;
- вдовы;
- реабилитированные;
- сельские специалисты;
семьи с детьми;
- семьи с детьми - инвалидами;
- многодетные семьи и другие категории населения, нуждающиеся в
социальной поддержке.
20
Юдин В.П. Социальная защита: понятие, сущность, границы: Учеб.-метод. Пособие. – Казань: Казан.гос.
технол. ун-т, 2015. – с. 19.
18
Различные аспекты управления системой социальной защиты были
предметом исследования многих известных ученых. Прежде всего,
заслуживают внимания концепции управленческих ресурсов А. И. Пригожина,
социального проектирования В. А. Лукова, а также методологические подходы
современных отечественных социологов.
Опираясь на положения концепции управления А. И. Пригожина
21
,
управление рассматривается, как: «деятельность, связанная с контролем
распределения и движения ресурсов». А. И. Пригожин определяет процесс
управления как достижение запланированного результата. Среди проблем
управления социальными системами ученый выделяет наличие сильного
субъективного момента, выражающегося в интересах. Описывая социальное
управление как сложную, многоплановую деятельность, автор считает его
фактором более широкой системы социального регулирования. Среди
составляющих процесса управления ученый выделяет:
- «целевое управляющее воздействие (целеполагание и
целеосуществление);
- организационный порядок (продукты самоорганизации и целевого
управляющего воздействия)
- самоорганизацию».
Определяя механизм социального управления, ученый считает, что он:
«не сводится лишь к целевому управляющему воздействию, но включает в себя
организационный порядок и процессы самоорганизации».
Среди концепций социального управления В.А. Луков
22
особо выделяет
доктрину «общественного участия» («publicparticipation»), которая развивалась
в США и Европе с 60-х годов, и особенностью которой является переход от
функционального к средовому подходу – с активным участием жителей города
в разработке и осуществлении социальных проектов.
21
Пригожин А.И. Методы развития организаций. - М.: МЦФЭР, 2015. - 863 с.
22
Луков В.А. «Социальное проектирование» - М.: Изд-воМоск. гуманит. ун-та, 2016.— 430 с.
19
Особенностью новых подходов к оценке социально-проектной
деятельности является то, что повышается значимость не только
экономических результатов, но и итогов социокультурного характера.
Концепция развития системы социальной защиты населения требует по
мнению В.А. Лукова: «учета долгосрочных интересов и последствий, она
ограничивает масштабы развития системы социальной защиты населения так,
чтобы они не превосходили реальные социально-экономические возможности.
Главным результатом такого ответственного подхода к социальной политике
является изменение методологического подхода от краткосрочного к
долгосрочному планированию деятельности и развития системы социальной
защиты населения».
В коллективной монографии под научной редакцией Д.В. Валового
«Социальный менеджмент»
23
: «управление социальной защитой определяется
как наука, исследующая функционирование организационных систем
социального контроля с целью выработки рекомендаций по
совершенствованию их деятельности. Обращается внимание, что в самой
управленческой деятельности в любой области необходимым ее элементом,
одной из функций является контроль за тем, как фактически реализуются
управленческие решения».
Объектом социального управления могут быть общество в целом,
отдельные его сферы и подсистемы. Сам объект управления носит системный,
многоуровневый характер – от общества в целом, его основных подсистем – до
социальных групп, слоев и первичных коллективов.
Субъектом социального управления являются лица, занятые в
специализированных государственных или общественных организациях и
службах, наделенные функциями по осуществлению управления.
Среди функций социального управления выделяются:
- функция обеспечения условий безопасности граждан;
23
Социальный менеджмент: Учебник / Под ред. Валового Д.В. - 2-е изд, М., 2015. - -392 с.
20
- создание и упрочение условий, гарантирующих права и свободы
личности;
- функция помощи людям в обеспечении их средствами к существованию,
и создании благоприятных возможностей для повышения доходов;
- функция обеспечения интересов работников при проведении
приватизации;
- охрана труда, его облегчение и улучшение его условий;
- обеспечение охраны здоровья граждан;
- обеспечение оптимальной адаптации людей к меняющейся социальной
обстановке;
- улучшение материально-бытовых условий жизни людей; создание и
совершенствование условий участия граждан в управлении на всех уровнях. Во
вторую группу функций, охватывающих изменения в самом процессе
жизнедеятельности, относят:
- обеспечение роста образовательного и культурного уровня людей;
- организация институциональной деятельности, формирующей
общественные нравы;
- обеспечение дисциплины и правопорядка;
- развитие различных видов общественной активности;
- формирование восприятия к инновациям.
К третьей группе функций социального управления, включающей
целенаправленные воздействия на социальные процессы относят:
- формирование и пополнение кадрового состава;
- формирование и развитие социальной организации коллектива;
- развитие социальной структуры коллектива;
- создание, развитие и изменение в содержании деятельности социальных
институтов.
Среди общих принципов социального управления авторы выделяют:
- принцип социальной ориентации управления;
- принцип научной обоснованности;
21
- принцип системности;
- принцип эффективности (оптимальности);
- принцип демократизма;
- принцип состязательности, конкуренции;
- принцип саморегулирования;
принцип стимулирования.
К организационно-техническим принципам относят:
- принцип распределения труда;
- принцип иерархичности и обратной связи;
- принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации.
Частные принципы социального управления включают в себя принципы
социального партнерства.
Анализируя сложившиеся научные подходы социологии управления в
определении позиции государства к помощи социально незащищенным
социальным группам населения можно сделать вывод, что исторически
выделяются два подхода с многочисленными модификациями:
- компенсаторный подход — государство оказывает помощь социально
уязвленным группам населения в виде прямых и косвенных финансовых
выплат (компенсационных выплат, пособий по бедности, социальных пособий,
льгот и т.п.);
- деятельностный подход – государство создает условия для обучения,
профессиональной самореализации и профессиональной и социальной
адаптации представителей социально незащищенных групп населения.
Главным субъектом социальной защиты, становится государство
24
. Оно
разрабатывает и принимает меры социальной защиты, например,правовые
акты, которые регулируют трудовые контракты, социальные отношения,
связанные с разделением и использованием жилищного фонда, медицинского
сервиса и нормпенсионного обеспечения. Государство помогает гражданам,
24
Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений. » [Текст] / А.В.
Минашкин // Право и экономика. – 2015. – № 1.– С. 45–54.