22
которые попали в беду вследствие непредвиденных событий, от которых никто
не застрахован: заболевание, несчастное происшествие, безработица и т. д.
При предоставлении полной защиты, государство соединяет в себе
собственника, законодателя и исполнителя. Имея огромные ресурсы,
государство имеет в своем распоряжении действительный потенциал для
подчинения экономики государственным вложениям и на этой базе увеличить
размеры государственного вложения в социальную защиту посредством
всеобщего планирования. Подлинным источником власти государства над
всеми проживающими в этом государстве людьми стал его контроль на
производственном поле деятельности. Государственный аппарат, который
управляет экономической деятельностью, проверяет не только материальные
стороны жизни. В ведении аппарата попадает разделение лимитированных
средств, которые необходимы для достижения различных целей граждан. Этой
базой обусловливаются не только цели, достойные реализации, но и
социальный статус человека и даже различных социальных слоев населения, а,
так же и уровень их социальной защиты.
В условиях рынка государство не может ручаться за стабильность
доходов. Формирование для всех граждан гарантий постоянства их доходов,
которое может только при завершении рыночных отношений и независимости
при выборе жизненного пути. Чем больше государство желает обеспечить
полную защиту, оказывая влияние государственными рычагами на механизмы
рынка, тем менее реальной становиться наша защищенность.
Управление системой социальной защиты населения является
планомерно организованной системой, связанной с взаимодействием субъекта
и объекта управления, которые обеспечивают наилучшее, целое и
сбалансированное развитие системы социальной защиты, ориентированное на
удовлетворение потребностей населения, улучшение особенностей и
увеличение различных видов предоставляемых услуг
25
.
25
Фокина О.А. Основы социальной защиты [Текст] / О.А. Фокина // - М.: ВИА, 2014. – 290 с.
23
Задачами системы государственного управления социальной защиты
стали:
- законотворческая деятельность в социальной и смежных сферах;
- проверка выполнения законов;
- формирование и осуществление политики и рекомендаций в области
социально-трудовых отношений в стране (включая вопросы зарплаты и
мотивации труда, регулирования занятости и миграции населения, уровня
жизни, условий труда, конфликтных ситуаций и т.д.).
Государственное управление социальной защитой населения должно
осуществляться с учетом многогранной и многоуровневой системы
экономических, правовых и социальных гарантий в целях соблюдения прав
каждого человека, учитывать специфические особенности региона, в
зависимости от преобладания тех или иных социальных проблем. Оно должно
иметь не только теоретико-методологическое обоснование (методология,
нормативно–правовое обеспечение), но и использовать инновационные
прикладные методы социологии управления и социального проектирования для
решения практических проблем управления социальной защитой.
Цели государственного управления социальной защитой должны
дифференцироваться по отношению к различным социальным категориям
населения.
Среди задач управления на уровне организации: социальное
обслуживание населения, ресоциализация, социальная адаптация, коррекция
девиантного поведения населения, предупреждение и локализация конфликтов,
просвещение и консультирование, задачи социально-психологической помощи
и профилактики и другие.
Главными тенденциями для результативности управления системой
социальной защиты населения стали:
26
26
Фокина О.А. Основы социальной защиты [Текст] /. О.А. Фокина // - М.: ВИА, 2014. – 290 с.
24
- трансформация статуса и налаженность инновационной системы
социальной поддержки населения через внедрение в деятельность отрасли
усовершенствованных социальных и информационных техник;
- формирование различных типов социальных услуг и разновидностей
учреждений социального обслуживания, сбалансированные и доступные
программы для населения, а так же организация социального обслуживания на
базе программно-целевого управления;
- развитие долгосрочных социальных проектов на базе индикативного
правления;
- организация базы данных жителей региона по разделению на
домохозяйства;
- интеграция управления системой социальной защиты населения в
цельную систему;
- система сформированной структуры правления отраслью по принципу
«вертикаль;
- введение стандартов управления социальной защитой;
- переход от управления тратами к управлению последствиями;
- развитие добровольчества и социального партнерства.
Функции регулирования социально-трудовых отношений на
государственном уровне в обычно выполняет совокупность органов
законодательной, исполнительной и судебной власти. Данная совокупность
формирует систему государственного регулирования социальных отношений.
Задачами системы государственного регулирования социальной защиты
населения является
27
:
- законотворческая деятельность в социальной и смежных сферах;
- контроль исполнения законов;
- выработка и реализация политики и рекомендаций в области социально-
трудовых отношений в стране (включая вопросы оплаты и мотивации труда,
27
Василик М.А. Основы государственного регулирования РФ. [Текст] / М.А. Василик.– М.: Гардарики, 2015. –
516 с.
25
регулирования занятости и миграции населения, уровня жизни, условий труда,
конфликтных ситуаций и т.д.).
Автор уточняет понятие «оценка эффективности управления системой
социальной защиты населения», определяя ее как установление соответствия
поставленных целей социальным последствиям через систему измеряемых
признаков и количественных параметров, в пределах имеющихся ресурсов.
В оценке эффективности управления остаются не решенными
методологические проблемы количественного измерения результатов и затрат
управленческой деятельности, сохраняется множество подходов, вызванных
многозначностью самого понятия «эффективность», сложностью измерения
эффективности государственного управления, определения оценочных,
измерительных категорий оценки эффективности управления социальной
защитой населения.
Таким образом, изучение теоретических концепций социального
управления выявило широкий спектр подходов к повышению эффективности
управления социальной защитой населения. Государственное управление
развитием системы социальной защиты населения является одним из
компонентов системы макроэкономического и социально-политического
регионального управления.
Следовательно, государственная социальная политика должна быть
направлена на реализацию целей государства и общества в целом, на
обеспечение согласованности общественных и частных интересов различных
социальных слоев населения. Цель социальной политики может быть
сформулирована как устойчивое и гармоничное развитие человеческого
потенциала, регуляция социальных, правовых, экономических
взаимоотношений человека и общества, и оказание человеку помощи и
поддержки в преодолении возникших проблем.
Функции регулирования социально-трудовых отношений на
государственном уровне обычно выполняет совокупность органов
26
законодательной, исполнительной и судебной власти. Данная совокупность
формирует систему государственного регулирования социальных отношений.
Следует отметить, что реализация именно всех обозначенных функций и
соблюдение вышеперечисленных принципов обеспечивает комплексность мер,
являющуюся основой построения эффективной системы социальной защиты
населения в государстве. Причем, не смотря на то, что разработка и усиление
экономических и реабилитационных мер имеет огромное значение в текущих
условиях, необходимо уделять не меньшее внимание мерам предотвращения
возможностей появления социальных рисков, так как именно результативность
последних является гарантией благосостояния населения, роста уровня и
качества жизни граждан, а также, в последствии, снижения затрат государства в
данной сфере.
1.2. Становление и развитие современной системы социального
обслуживания населения в Российской Федерации
Системный анализ, заключающийся в изучении информации о
важнейших сторонах и связях между элементами социального обслуживания,
показывает, что в научных публикациях имеются различные определения
социального обслуживания. В «Словаре социальной работы», Р. Баркера, под
социальным обслуживанием понимается предоставление конкретных
социальных услуг людям, зависящим от других людей (тем, кто не может
позаботиться сам о себе), в целях удовлетворения их потребностей,
обеспечивая им нормальное развитие
28
.
Е.И. Холостова трактует социальное обслуживание, как совокупность
мер, направленных на оказание социальной помощи нуждающимся гражданам,
с целью сохранения общественного здоровья, стабилизации
28
Топчий Л.В. Социальное обслуживание населения: ценности, теория, практика / Л.В. Топчий. – М.: Изд-во
РГСУ, 2015. – 320 с.
27
жизнедеятельности, разрешения кризисных ситуаций, развития
самообеспечения и взаимопомощи
29
.
Г.С. Максимова считает, что социальное обслуживание является
социальным институтом, который включает нормы, правила, установки,
регулирующие отношения в данной области, а также учреждения, имеющие
полномочия и обладающие материальными ресурсами для предоставления
помощи индивиду, удовлетворяя его потребности в социальных услугах,
которые обеспечивают его жизнедеятельность и способствуют развитию
внутренних сил
30
.
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ
«Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»
(далее – Федеральный закон № 442-ФЗ), социальное обслуживание –
деятельность по предоставлению социальных услуг населению
31
.
Поэтому, необходимо отметить, что сущностным ядром деятельности
системы социального обслуживания являются социальные услуги. Концепция
социальных услуг состоит в предоставлении каждому клиенту возможностей
личностного развития, а также в возможном изменении ценностей и жизненных
ориентиров.
Мы полагаем, что социальное обслуживание необходимо рассматривать
как систему, которая представляет совокупность норм, правил, установок,
регулирующих отношения в этой системе, а также сеть учреждений,
обладающих межведомственной взаимосвязью, определенным порядком
взаимодействия органов социального обслуживания, наделенных
полномочиями, владеющими материальными средствами для оказания помощи
конкретному человеку, удовлетворения его потребностей в социальных
29
Холостова Е.И. Глоссарий социальной работы / Е.И. Холостова. – М.: Изд-во «Дашков и К», 2016. – 220 с.
30
Максимова М.Н. Ресурсы социального обслуживания / М.Н. Максимова // Вестник Казанского
Государственного технического университета. – 2018. – № 1. – С. 104-106.
31
Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации: федеральный закон от 1.01.2015 №
442-ФЗ // Консультант: справочная система. – М., 2015. URL: http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_156558
28
услугах, обеспечивающих его жизнедеятельность и развитие внутренних
ресурсов.
Исследование темы затрудняется тем, что в российской науке в широкий
оборот еще не вошло определение такого термина, как «реформирование
системы социального обслуживания», и нет единой трактовки его сущности.
Глагол «реформировать» указывает на предписанные или планируемые
попытки устранения обнаруженной проблемы, на усовершенствование
посредством реформ. Поэтому термин «реформирование», мы будем трактовать
через глагол «реформировать». Т. И. Грицкевич справедливо говорит о том, что
на данный момент в справочниках и научных трудах наблюдается дефицит его
определений
32
. Продолжая эту мысль, мы отмечаем, что и трактование понятия
«реформа» содержится не во многих научных источниках. Классическое
определение реформы заключается в преобразовании, изменении,
переустройстве какой-либо структуры, не разрушающее фундамента
существующей социальной структуры. Термин «реформирование» нам удалось
обнаружить только в одном источнике справочной литературы, и то это больше
отсылка, чем определение: «реформирование – процесс действия по значению
несовершенного глагола «реформировать»
33
. На наш взгляд, реформирование в
системе социального обслуживания – это способ усовершенствования сферы
социального обслуживания или отдельных ее элементов без изменения
сущности этой сферы, используемый государственной властью, в целях
преодоления трудной жизненной ситуации получателей социальных услуг.
Иными словами, реформы являются своеобразным двигателем развития
системы социального обслуживания, а реформирование – государственным
механизмом, управляющий этим двигателем в масштабе всей системы.
Рассмотрим более подробно опыт реформирования системы социального
обслуживания в России.
32
Грицкевич Т.И. Реформационный процесс как субъект – объектное взаимодействие / Т.И. Грицкевич. – М.:
Изд-во «Дашков и К», 2016. – 12 с
33
Полтерович В.М. Элементы теории реформ / В.М. Полтерович. – М.: «Издательство «Экономика», 2017. – 65
с.
29
За последние годы ситуация в сфере социального обслуживания
населения претерпела значительные изменения. Одна из основных целей
реформирования системы социального обслуживания – это превращение
гражданина из пассивного потребителя услуг в активного преобразователя,
несущего персональную ответственность за свою судьбу
34
.
Важной вехой в реформировании системы социального обслуживание
стало принятие в 2013 г. Федерального закона № 442-ФЗ. Новый федеральный
закон серьезно меняет систему социального обслуживания
35
.
Представляется важным обратиться к основным новациям закона. Среди
основных изменений стоит отметить появление термина «получатель
социальных услуг», сменившего термин «клиент социальной службы».
Получателем социальных услуг является гражданин, который признан
нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются
социальная услуга.
Также в новом законе появляется понятие «поставщик социальных
услуг», трактуемое как «юридическое лицо независимо от его организационно-
правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие
социальное обслуживание». Фактически социальные услуги оказывались
частными предпринимателями и ранее, однако четкое закрепление этого на
законодательном уровне произошло впервые.
В субъектах Российской Федерации сформированы регистры получателей
социальных услуг и реестр поставщиков социальных услуг, подлежащий
опубликованию на официальном сайте уполномоченного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации в информационно-
телекоммуникационной сети Интернет.
Следует отметить, что Федеральный закон № 442-ФЗ не содержит
понятия «трудная жизненная ситуация». Согласно ст. 15, гражданин признается
34
Малофеев И.В. Социальные услуги в системе социального обслуживания населения / И.В. Малофеев. – М.:
Изд-во «Дашков и К», 2017. – 176 с.
35
Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации: федеральный закон от 1.01.2015 №
442-ФЗ // Консультант: справочная система. – М., 2015. URL: http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_156558
30
нуждающимся в социальном обслуживании при наличии определенных
обстоятельств.
Вводится понятие «профилактика обстоятельств, обусловливающих
нуждаемость в социальном обслуживании», которое включает систему мер,
направленных на выявление и устранение причин, послуживших основанием
ухудшения условий жизнедеятельности граждан, снижения их возможностей
самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности
36
.
Также в законе появляется понятие «социальное сопровождение» –
содействие в предоставлении педагогической, юридической, медицинской,
психологической социальной помощи, которые не относятся к социальным
услугам. Социальное сопровождение основывается на межведомственном
взаимодействии соответствующих организаций и фиксируется в
индивидуальной программе предоставления социальных услуг.
Новый закон поспособствовал изменению подхода к перечню
предоставляемых социальных услуг. До вступления в силу нового закона
граждане получали консультативную и материальную помощь, социальное
обслуживание на дому и в стационарных учреждениях, временный приют,
реабилитационные услуги, а также имели право на дневное пребывание в
учреждениях социального обслуживания.
После принятия нового закона граждане могут рассчитывать на
получение следующих социальных услуг: социально-правовых; социально-
бытовых; социально-медицинских; социально-трудовых; социально
педагогических; социально-психологических; срочных социальных услуг;
услуг, повышающих коммуникативный потенциал получателей социальных
услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности.
С принятием нового закона бесплатно получить социальные услуги
могут: лица, не достигшие совершеннолетнего возраста; граждане, которые
пострадали во время вооруженных межнациональных/межэтнических
36
Топчий Л.В. Социальное обслуживание населения: ценности, теория, практика / Л.В. Топчий. – М.: Изд-во
РГСУ, 2015. – 320 с.
31
конфликтов, чрезвычайных ситуаций и граждане, доход которых не превышает
полуторной величины суммы прожиточного минимума, установленной
регионом для бесплатного предоставления социальной услуги.
Предоставление социальных услуг, согласно ст. 17 осуществляется на
основании договора, заключаемого между гражданином либо его законным
представителем и поставщиком социальных услуг, в основе которого
индивидуальная программа предоставления социальных услуг.
Индивидуальная программа составляется, основываясь на потребностях
гражданина в социальных услугах, пересматривается не реже чем раз в три
года, в зависимости от изменения этой потребности. Индивидуальная
программа для гражданина или его законного представителя обладает
рекомендательным характером, для поставщика социальных услуг –
обязательным характером. Индивидуальная программа включает сведения,
указывающие на форму социального обслуживания, периодичность, виды,
условия, объем, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг,
сроки предоставления социальных услуг, а также мероприятия по социальному
сопровождению. Реализуемая реформа законодательства в сфере социального
обслуживания обеспечивает право каждому принимать участие в
формировании индивидуальной программы предоставления социальных услуг,
а также быть самостоятельным в выборе набора услуг и поставщиков этих
услуг.
Таким образом, федеральный закон № 442 – ФЗ определяет основной
принцип социального обслуживания, заключающейся в смене категориального
подхода в предоставлении услуг (то есть всем «льготным» категориям граждан)
на адресное предоставление услуг (то есть социальные услуги
предоставляются, если гражданин имеет обстоятельства, которые ухудшают
или могут ухудшить условия его жизнедеятельности).
Одной из наиболее важных составляющих социальной защиты населения
считается институт органов социальной работы, основной целью деятельности
которого является проведение такой политики государства, которая направлена