14
понимается «одна из базовых отраслей российской экономики, обеспечивающая
население жизненно важными услугами, а промышленность – необходимой
инженерной инфраструктурой»
8
.
К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства, на наш
взгляд, можно отнести:
сочетание производственных и непроизводственных функций,
связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;
особую социальную значимость, усиливающую необходимость
государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;
сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и
некоммерческих организаций;
отрасль представлена как естественными монополиями
(транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и
необходима конкуренция (производство товаров и услуг);
многообразие организационно-правового статуса предпринимательства
(с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;
сочетание крупного (производство энергии, водоканал, трубопроводные
сети и т.д.) и малого бизнеса;
рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе
расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;
особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического
контроля;
необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг
независимо от платежеспособности населения;
многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия,
бюджетные организации).
Таким образом, становится очевидно, что сегодня, как в прочем и всегда,
жилищно-коммунальное хозяйство является одной из важнейших отраслей
8
Сайт ПС «Гарант». Код доступа: https://base.garant.ru/71313950/
15
экономики и представляет собой многоотраслевое хозяйство с совокупностью
социально-экономических отношений по жизнеобеспечению населения и
реализации потребностей производственных отраслей и сферы услуг.
1.2 Особенности управления жилищно-коммунальным комплексом на
региональном уровне
Сегодня российское экономическое пространство характеризуется
значительным разнообразием региональных особенностей. Данные особенности
связаны с нормативно-правовыми, административными, технологическими и
климатическими отличиями и величинами территорий конкретного региона.
При этом, законодательство в жилищной сфере и вопросы социальной
поддержки жителей входят в одну линию законодательной инициативы
Российской Федерации и ее субъектов. Данная ситуация формирует
предпосылки для значительного многообразия. Различия могут формироваться
по ряду объективных причин. Например, за счет разного финансирования
отрасли, за счет различия в подходах к вопросам собственности на объекты
ЖКХ, за счет различий социальной, тарифной политики.
Как было показано выше, жилищно-коммунальная отрасль – это
многофункциональный комплекс, включающий в себя взаимозависимые, и
вместе с тем автономные предприятия и организации социальной и
производственной сфер. Поэтому единственным субъектом, который способен
эффективно регулировать действия многочисленных организаций,
составляющих сложную систему поставки жилищно-коммунальных услуг
населению, является государство
9
. При этом, как известно, управление может
осуществляться на разных уровнях власти: федеральном, региональном и
муниципальном.
Как показало проведенное исследование различных источников по
исследуемой проблеме развития ЖКХ, управление жилищно-коммунальным
9
Муниципальное управление [Текст] / под общ. ред. В. К. Егорова. – М.: РАГС, 2016. – С. 111.
16
хозяйством рассматривается с двух позиций. В широком понимании оно
характеризует общее организующее воздействие государства на
сформированные общественные отношения в области производства,
распределения и потребления ресурсов в условиях их ограниченности и
возрастающей стоимости с помощью специальных субъектов права.
В узком понимании управление представляет собой административную
деятельность, то есть работу исполнительных органов государственной власти
на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ, направленную на
обеспечение потребностей граждан в тех или иных услугах, которые последние
не могут получить самостоятельно
10
.
Полномочия высших органов государственной власти РФ (Федерального
Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов
исполнительной власти) в жилищной сфере сводятся в основном к
нормотворческим. Отметим, что среди полномочий федеральных органов
исполнительной власти по регулированию пользования жилым фондом особо
закреплены положения, связанные с контрольно-надзорной деятельностью.
Полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ
представляют собой определяемую федеральными законами, законами
субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований и
иными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по
осуществлению деятельности, направленной на управление, организацию и
контроль в сфере ЖКХ, а также создание инфраструктуры ЖКХ, для
обеспечения надлежащего оказания услуг в названной сфере
11
.
Региональное управление находится на стыке двух сфер управления –
высшей и низшей, и соответственно, включает в себя комплекс мер и действий,
как законотворческих, так и практических мероприятий по развитию ЖКХ
10
Иванов, А.В. Особенности управления и государственного регулирования в сфере жилищно-
коммунального хозяйства / А.В. Иванов // Строительство: налогообложение, бухучет. – 2020. – № 2. –
С. 77.
11
Гукасян, Г. Л. Управление муниципальным хозяйством. Учебное пособие [Электронный ресурс] /
Гукасян Г. Л. – Российский университет дружбы народов, 2020.
17
региона (рисунок 1.4).
Рисунок 1.4 – Уровни управления ЖКХ
На основе анализа различных трактовок будем понимать под
региональным управлением жилищно-коммунальным хозяйством
повседневную, юридически властную, целенаправленную деятельность органов
региональной власти по организации жизнеобеспечивающей сферы
производства и поставки ресурсов (ресурсоснабжение), удаления и обработки
сточных вод, управления жилищным фондом, выполнения подрядных работ,
связанных с ремонтом, эксплуатацией и обслуживанием жилищного фонда.
Сущностную основу управления сферой ЖКХ региона представляют ее
функции, основные из которых представлены на рисунке 1.5.
18
Рисунок 1.5 – Функции региональной сферы управления
жилищно-коммунального хозяйства
Классификацию целей управления ЖКХ в зависимости от периода
времени, необходимого для реализации: долгосрочные, среднесрочные и
краткосрочные цели. При этом для краткосрочных целей требуется более
детальная и конкретная формулировка. Краткосрочные цели являются этапами
достижения целей долгосрочных.
Также классификацию целей управления ЖКХ в зависимости от степени
важности для организации управления жилищно-коммунальным хозяйством
схематично можно представить в виде рисунка 1.6.
19
Рисунок 1.6 – Классификация целей управления ЖКХ
Особенностью управления жилищно-коммунальным хозяйством
обусловлена наличием сложных взаимосвязей субъектов предпринимательства,
ведущих деятельность в данной сфере, и потребителей услуг.
Источниками финансирования управления и развития ЖКХ в регионе
выступают: средства Фонда содействия реформированию жилищно-
коммунального хозяйства; средства Центра по модернизации коммунальной
20
инфраструктуры ВЭБ; бюджетные средства муниципального образования;
средства различных институциональных инвесторов; кредиты банков;
собственные средства предприятий; средства собственников жилья и нежилых
помещений
12
.
Отметим, что в современных условиях сформирована организационная
структура государственного управления развитием отрасли, установлены
полномочия участников процесса регулирования рынка жилищно-
коммунальных услуг. Кроме этого, функционирует необходимая рыночная
инфраструктура и институты, определяющие развитие ЖКХ.
Закрепление на правовом уровне нормативов и стандартов обеспечения
граждан электричеством, теплом, газом, водой и т.д. значительно повысило роль
региональных органов власти в решении текущих проблем, касающихся
процесса обеспечения ими конечного потребителя. Вместе с этим Жилищный
кодекс РФ весьма неоднозначно распределил права и обязанности в этой
области. Законодательное оформление правового статуса получили
специализированные организации, такие как товарищества собственников жилья
и управляющие компании.
В соответствующих нормах (например, ст. ст. 135-142 ЖК РФ) закреплены
отдельные положения, свидетельствующие о самостоятельности и об
обособленности юридических лиц этой категории. Подобный подход
свидетельствует о перспективах появления новых форм государственного
воздействия на общественные отношения, связанные с регулированием
формирования базиса необходимых населению коммунальных услуг и условий
их предоставления
13
.
Основой преобразований в жилищной сфере является реорганизация
системы управления отраслью, построенная на принципе сокращения степени
участия органов местного самоуправления в управлении жилищным фондом и
12
Леонтьева, М. С. Источники финансирования сферы ЖКХ как сдерживающий фактор повышения
качества предоставляемых услуг / М. Леонтьева // Молодой ученый. – 2019. – № 12 (71). – С. 152.
13
Денисова, М.О. Жилищный кодекс: новая редакция / М.О. Денисова // Жилищно-коммунальное
хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2014. – №2. – С. 24.
21
активном привлечении граждан к управлению собственностью в жилищной
сфере. Сейчас главная задача региональных органов власти, а также органов
местного самоуправления – не оказание услуг по управлению жилищным
фондом, а создание условий, позволяющих населению получать услуги в
достаточном объеме и качестве.
В тоже время государством признается возможность и необходимость
участия самих граждан в управлении их личным имуществом, а также
имуществом, которое находится в совместной собственности и тесно связано с
пользованием индивидуальным жилым помещением. Так, собственники
помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов
управления многоквартирным домом:
непосредственное управление собственниками помещений в
многоквартирном доме;
управление товариществом собственников жилья либо жилищным
кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
управление управляющей организацией.
Первый способ управления подразумевает коллективный механизм
урегулирования всех аспектов совместного проживания и создает возможность
формирования внутреннего управленческого звена из лиц, являющихся
собственниками жилых помещений. Собрание собственников жилья выбирает
способ управления домом, условия содержания общего имущества и принимает
окончательные решения
14
.
Второй формой управления многоквартирным домом согласно ЖК РФ
является товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или
иной специализированный потребительский кооператив. ТСЖ осуществляет
деятельность по созданию, содержанию, сохранению и приращению такого
имущества, предоставлению коммунальных услуг лицам, пользующимся
помещениями в данных многоквартирных домах или данными жилыми домами,
14
Ермолаев, Е. Е. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства - составная часть
муниципального управления [Текст] : учеб. пособие / Е. Е. Ермолаев, В. В. Кудряшов, А. М. Фролов. –
Самара : Изд-во Самар. гос. архитектур.-строит. ун-та, 2018. – С. 19.
22
а также для осуществления иной деятельности, направленной на достижение
целей управления многоквартирными домами либо на совместное
использование иму-щества, принадлежащего собственникам помещений в
нескольких многоквартирных домах, или имущества собственников нескольких
жилых домов. Для выполнения целевых функций ТСЖ привлекает на
договорной основе подрядные, ремонтные и иные специализированные
организации. Кроме того, ТСЖ заключает договоры с поставщиками тепла,
воды, энергии и т.п
15
.
Третьей формой управления многоквартирным домом является
возложение всех функций жизнеобеспечения на управляющую организацию.
Свою деятельность управляющие организации осуществляют на договорной
основе. Конкретно это означает, что управляющая организация поддерживает
дом в исправном техническом состоянии, т.е. проводит профилактические
осмотры, выполняет текущий и капитальный ремонт.
Отметим также, что каждая форма управления жилищным фондом имеет
ряд особенностей, оказывающих влияние на эффективность этого управления в
тех или иных условиях.
1.3 Нормативно-правовое регулирование управления сферой ЖКХ
Правовое регулирование деятельности данной сферы на сегодняшний день
осуществляется довольно обширной нормативно-правовой базой.
Основополагающим документом является Конституция РФ, которая
закрепляет положения, предусматривающие правовое регулирование жилищных
отношений, защиту и охрану участников этих отношений, обеспечение права
неприкосновенности жилища.
Деятельность жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ)
регламентируется различными нормативными и подзаконными актами
15
Шерова, Л. Государство намерено уйти из ЖКХ / Л. Шерова // Вопросы местного самоуправления. –
2016. – №6. – С. 131.
23
административного, гражданского, жилищного, финансового,
градостроительного законодательства. Нормативно-правовое регулирование
ЖКХ основывается на жилищном законодательстве, основой которого является
Жилищный кодекс РФ, который является основным актом, регулирующим
отношения, связанные с жилыми помещениями, их использованием,
жилищными правами граждан
16
.
Помимо этого, вопросы регулирования сферы ЖКХ отражены и
регулируются положениями других Кодексов РФ:
Гражданским кодексом РФ, регулирующим вопросы владения,
пользования, распоряжения жилыми помещениями; заключения договоров
социального, коммерческого найма; по обслуживанию, ремонту и т.д.;
Градостроительным кодексом РФ, который содержит нормы о
градостроительной деятельности, регулирует деятельность по развитию
территорий, в том числе городов и иных поселений;
Земельным кодексом РФ, регулирующим отношения в сфере
использования и оборота земельных ресурсов, в т.ч. и применительно к объектам
ЖКХ;
Налоговым кодексом РФ, определяющим порядок налогообложения, в
том числе и организаций в сфере ЖКХ;
КоАП РФ, который предусматривает административную
ответственность собственников жилых помещений и руководителей
управляющих компаний и других организаций в ЖКХ;
Уголовным кодексом РФ, предусматривающим уголовную
ответственность собственников жилых помещений и руководителей и
сотрудников управляющих компаний и других организаций в сфере ЖКХ;
Бюджетным кодексом РФ, который определяет общий и специальный
по-рядок формирования и исполнения бюджетов всех уровней, в том числе по
линии целевых бюджетных программ.
16
Лисицына, О. П. К вопросу о развитии нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в
сфере жилищно-коммунального хозяйства // Отечественная юриспруденция. – 2018. – №3. – С. 12.