87
условиях ограниченного бюджета и времени, при этом у них отсутствует
культура проектного управления, а в стране не создана атмосфера нетерпимости
к управленческой безграмотности непосредственных исполнителей, в том числе
руководителей.
Для успешного выполнения приоритетных национальных проектов,
осуществляемых до 2024 года, необходимо учитывать накопленный на
сегодняшний день опыт, который в большей степени можно считать
положительным.
Проведенный сравнительный анализ выявил и отрицательные стороны.
При ранжировании недостатков определены основные, к которым можно
отнести:
– отсутствие четких формулировок в мероприятиях программ, не
соответствующих целям и задачам;
- недостатки структурного характера, неудовлетворяющие единым
требованиям и принципам программно-целевого метода управления;
– отсутствие системного подхода к контролю программ на стадиях
реализации;
– ведомственный подход к корректировке государственных программ,
несмотря на наличие соответствующих процедур в бюджетном
законодательстве;
– отсутствие полноценной увязки государственных программ с
документами стратегического планирования Российской Федерации;
– недостаточная обоснованность выделенных бюджетных средств на
реализацию программ.
- неподготовленность управленческих кадров всех уровней к работе над
проектами, имеющих огромное социальное значение;
- в системе управления национальными проектами недостаточно активно
применялись методики, методы и инструменты проектного управления;
- слабая проработанность критериев и индикаторов результативности
выполнения национальных проектов;
88
- разработкой проектов зачастую занимались сами исполнители без
привлечения специалистов-практиков в данных сферах ;
- не использовался потенциал межотраслевых органов управления для
координации деятельности отраслевых министерств, осуществляющих
реализацию национальных проектов;
- в региональных бюджетах не предусматривались расходы на реализацию
приоритетных национальных проектов, а все финансирование осуществлялось
из Федерального бюджета;
- слабая информированность населения о реализации национальных
проектов.
В результате исследования были сформулированы необходимые
принципы, соблюдение которых позволять повысить эффективность
программно-целевого метода:
- формирование государственных целевых программ на основании четко
сформулированных целей и качественно рассчитанных индикаторов социально-
экономического развития;
- использование всех видов правовых и финансовых инструментов в
процессе формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм;
- применение количественных методов изменения результатов
государственных программ: объемы конечных продуктов, их качество,
эффективность расходования средств;
-осуществление оценки эффективности государственных программ на
регулярной основе, предусматривать возможность их корректировки;
- несение разработчиков и исполнителей в случае неэффективной
реализации ответственности;
- охват государственными программами всех областей деятельности
государственных органов власти;
В целом приоритетные национальные проекты являются эффективным
механизмом решения социально-экономических проблем, так как они позволяют
89
сконцентрировать управленческие, финансовые, технические, информационные
и др. ресурсы на важнейших для страны направлениях.
И несмотря на присутствующие недостатки они могут стать частью
социальной политики государства, обеспечивающей прорыв в жизненно важных
сферах, при условии применения проектных методов управления , как это было
реализовано в проектах, связанных с масштабным строительством.
3.2 Совершенствование государственных социальных программ в
рамках реализации национальных проектов РФ
Экономика современной России развивается в условиях негативных
изменений внешнеэкономической конъюнктуры, в частности экономических
санкций, что снижает финансовую устойчивость и экономическую безопасность
страны. Поэтому для современной российской экономике важно рационально и
эффективно осуществлять распределение средств государства, осуществляя
бюджетные затраты на социально-экономическое развитие страны. Это
обуславливает необходимость поиска резервов роста эффективности расходов
бюджета страны.
Для реализации этой цели в России дан старт шестилетке ускоренного
развития — запущены национальные проекты по 12 направлениям (плюс
модернизация инфраструктуры) до 2024 года. В опубликованных паспортах
нацпроектов поставлены чёткие цели, этапы, конкретные сроки исполнения и
ответственные.
Суммы затрат на их реализацию — 25,7 трлн рублей до 2024 года. Эти
средства рассредоточены между направлениями и на шесть лет, но, по оценкам
экспертов, даже если эффективно будет реализовано 70% этих средств, они дадут
90
значительный кумулятивный эффект (его уровень, правительство оценивает—
дополнительно 1−1,5% ВВП в год)
1
.
В 2019 году на реализацию национальных проектов в Оренбургской
области направят 13 млрд. 800 млн. рублей. Из них 4 миллиарда – из областного
бюджета, 7 – из федерального и 2 миллиарда 800 миллионов – это внебюджетные
средства.
Содержание нацпроектов очень разное, и их ещё предстоит детально
изучить, где-то даже ещё проработать. Цели некоторых нацпроектов, к примеру,
рост строительства жилья до 120 млн кв. м в год, улучшение производительности
труда на 20% или доведение количества малых и средних предпринимателей до
25 млн человек. Главная цель нацпроектов— улучшение качества жизни
человека, материального и социального. По выражению Медведева Д.А., «чтобы
люди могли сказать: «Мне нравится та жизнь, которой я живу»
2
.
«Здравоохранение» —самый бесспорный проект в силу его очевидности.
Сделанные акценты на восстановлении первичной медпомощи (в том числе в
сельской местности), привлечении новых квалифицированных кадров,
масштабной профилактике населения, борьбе с онкологическими заболеваниями
и модернизации детских больниц.
Создание более 1200 фельдшерских пунктов в деревнях, приобретение 800
мобильных медкомплексов, строительство 78 вертолётных площадок при
больницах, 27 национальных медицинских исследовательских центров,
формирование сети из 420 региональных центров амбулаторной онкологической
помощи, охват профилактическими осмотрами 70% взрослых и 80% подростков
1
Имамов, М. М. Приоритетные национальные проекты в обеспечении устойчивого
социально — экономического развития Российской Федерации / М. М. Имамов // III
Международная научно-практическая конференция : сб. ст. М., 2018.— С. 206—209.
2
Фахрутдинова, Е. В. Приоритетные национальные проекты в Российской Федерации:
диалектика развития / Е. В. Фахрутдинова // Учёные зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманитар. науки.
— 2019. — № 4. — С. 253—264.
91
— всё это при полноценной реализации и доступности цен позволит создать в
России достойную медицину для большинства населения
1
.
«Демография» — смежный со здравоохранением проект, имеющий
огромное самостоятельное значение. После демографических успехов 2013—
2015 годов, когда впервые в постсоветское время рождаемость россиян
превысила смертность, с 2016 года убыль населения вновь увела в минус кривую
демографии России. Задача восстановления прироста — это вопрос
выживаемости русской цивилизации: без этого не имеет значения ни
строительство дорог и школ, ни высокие технологии.
В нацпроекте предусмотрены, помимо материнского капитала за второго
ребёнка, ежемесячные выплаты за первого ребёнка нуждающимся семьям (по 10
тысяч в месяц получат порядка 1,1 млн семей); льготные условия многодетным
семьям по ипотеке (6% смогут получить более 1,6 млн семей); увеличение
количества детских садов (255 тыс. новых мест для детей 1−3 лет); проведение
около 450 тыс. процедур ЭКО за счет ОМС.
«Жильё и городская среда» — нацпроект, призванный решить проблему
качественного жилья и комфортных городов. То, что в центре внимания
обустройство именно городов, без учёта сельских поселений, недвусмысленно
говорит о приоритете правительства, несмотря на все призывы президента,
развивать одинаково сёла и города.
В нацпроекте ставка делается на ипотеку — 53 млн квадратов из 120
должны быть профинансированы за счет ипотечного кредитования, для чего
среднюю ставку по ипотеке планируется снизить к 2024 году до 7,9% (а для
льготников и до 6%).
План модернизации инфраструктуры и нацпроект «БКАД» (дороги) — это,
по сути, два нацпроекта по развитию транспортной сети и энергетики, которые
должны связать огромные территории России в единое плотное пространство. В
1
Изгияева, М. Д. Государственное управление приоритетными национальными
проектами / М. Д. Изгияева // Вестн. Рос. экон. ун-та им. Г. В. Плеханова. Вступление. Путь
в науку. — 2019. — № 1 (17). — С. 23—30
92
сумме на это будет выделено больше 11 трлн рублей, то есть почти половина
всех затрат на нацпроекты.
Существующие направления национальных проектов охватывают
значительный спектр отраслей и объём работ. Даже беглый обзор нацпроектов,
в который не вошли ещё наука, образование, культура, малый бизнес, где
содержится много важных задач, показывает, какой масштаб работ предстоит
совершить.
Рассмотрим первые итоги реализации социальных проектов. К
социальному блоку нацпроектов отнесены проекты "Демография",
"Здравоохранение", "Образование" и "Наука", которые являются наиболее
чувствительными, так как направлены на решение актуальных задач, связанных
с качеством и продолжительностью жизни граждан. Говоря об итогах первого
квартала 2019 года, нужно обратить внимание на снижение смертности в
среднем на 3% в 60 регионах России, в том числе в 26 регионах - на более чем
5%. Кроме того, младенческая смертность достигла исторического минимума -
4,3 случая на 1000 родившихся. Сохранение положительных тенденций
направлены мероприятия по обеспечению доступности медицинской помощи, в
том числе для сельских жителей.
В рамках нацпроекта "Демография" за четыре месяца 2019 года 694
тыс. семей получили выплаты за рождение или усыновление первого, второго и
последующих детей. Кроме того, было выдано более 201 тыс. сертификатов на
материнский капитал, а 288 тыс. семей смогли распорядиться ранее выданным
материнским капиталом. При этом большинство семей использовали средства
материнского капитала на решение жилищных проблем, что говорит о том, что
обеспечение жильем остается абсолютным приоритетом для семей, имеющих
детей.
Одним из приоритетов нацпроекта "Демография" является создание мест в
яслях, которое должно поспособствовать занятости женщин. Кроме яслей
продолжаются строиться школы. Уже введено в эксплуатацию 32 новых объекта:
20 в городской и 12 в сельской местности общей мощностью почти 23 тыс. мест,
93
и еще порядка 60 школ планируется ввести в эксплуатацию до конца 2019 года.
Голикова добавила, что особое внимание в нацпроекте "Образование" уделено
поддержке одаренных детей и молодежи. За I квартал государственный
информационный реестр одаренных детей пополнился на 38%, а на обучение
одаренных детей в 2019 году планируется выделить порядка 700 млн руб.
четырем специализированным учебно-научным центрам при федеральных
университетах
1
.
По результатам анализа государственных программ установлено наличие
значительного количества показателей национальных проектов, которые не
разрабатываются в рамках федерального статистического наблюдения и не
имеют утвержденных методик расчета
2
. В среднем по всем национальным
проектам количество вновь введенных показателей, не включенных в
Федеральный план статистических работ (далее – ФПСР) и по которым
отсутствует утвержденная методика расчета, составило 75 % общего числа
показателей национальных проектов. При этом в национальных проектах
«Экология» и «Производительность труда и поддержка занятости», а также в
комплексном плане в рамках федерального статистического наблюдения не
разрабатывается ни один показатель. Распределение по национальным проектам
показателей с неутвержденными методиками расчета представлено в следующей
таблице.
( единиц)
Наименование национального проекта
Количество
целевых
показателей
В т.ч. новых
показателей
Доля новых
показателей
( % )
Демография ( НП-1)
5
3
60
Здравоохранение (НП-2)
13
7
53,8
Образование (НП-3)
5
1
20
Жилье и городская среда (НП-4)
10
6
60
1
Валькович, О. Н. Приоритетные национальные проекты: оценка их реализации
и перспектив / О. Н. Валькович, Л. И. Сланченко, Р. Р. Эдиев // Экономика устойчивого
развития. — 2018. — № 3 (23). — С. 85— 90.
2
Фахрутдинова, Е. В. Приоритетные национальные проекты в Российской Федерации:
диалектика развития / Е. В. Фахрутдинова // Учёные зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманитар. науки.
— 2019. — № 4. — С. 253—264.
94
Экология (НП-5)
20
20
100
Безопасные и качественные автомобильные
дороги (НП-6)
7
5
71,4
Производительность труда и поддержка
занятости (НП-7)
5
5
100
Наука(НП-8)
7
4
57,1
Цифровая экономика РФ (НП-9)
7
6
85,7
Культура (НП-10)
2
1
50
Малое и среднее предпринимательство и
поддержка индивидуальной
предпринимательской деятельности (НП-11)
3
2
66,7
Международная кооперация и экспорт (НП-12)
6
1
16,7
Комплексный план модернизации и
расширения магистральной инфраструктуры
26
26
100
Всего
116
87
75
Согласно пунктам 1.3 и 2.3 разъяснений по заполнению форм паспортов в
случае отсутствия методики расчета показателя при разработке плана
мероприятий по реализации федерального проекта необходимо предусмотреть
мероприятия и контрольные точки по разработке соответствующей методики и
сбору необходимых данных для расчета показателя со сроком исполнения не
позднее первого года реализации федерального проекта.
Сроки разработки и утверждения методик расчета показателей
национальных проектов в ряде случаев определены на IV квартал 2019 года. При
этом планируемые сроки разработки и утверждения методик расчета
показателей, отсутствующих на момент разработки паспорта национального
проекта, не приведены в национальных проектах «Экология» и «Культура».
Содержащиеся в паспортах национальных проектов значения показателей,
методики по расчету которых не утверждены, носят, как правило,
предварительный характер и рассчитаны при помощи экспертных оценок на
основе сходных показателей, значения по которым доступны.
Соответственно, любое планирование значений таких показателей может
носить лишь предварительный, ориентировочный характер и не может быть
обосновано расчетами и точными данными.
Так, значения показателя «Среднее значение индекса качества городской
среды по Российской Федерации, %» национального проекта «Жилье и
95
городская среда» на начало реализации проекта не определено, при этом
предусматривается поступательное увеличение показателя в течение 2018 – 2024
годов (на 30 % к 2024 году).
В национальном проекте «Наука» из 7 показателей 4 не размещены в
ФПСР, в том числе по 4 показателям отсутствуют утвержденные методики их
расчета; значения были 804 установлены на основе предварительных и
ориентировочных расчетов и оценок, которые предполагается уточнить до конца
2018 года.
Отмечаются случаи некорректных расчетов базовых значений
показателей, установленных в паспортах национальных проектов. В качестве
базового значения показателя «Доля граждан, систематически занимающихся
физической культурой и спортом» национального проекта «Демография»
указано отчетное значение показателя за 2017 год (пункт 9 раздела «1.
Конкретные результаты реализации госпрограммы, достигнутые в 2017 году»
Отчета о ходе реализации государственной программы Российской Федерации
«Развитие физической культуры и спорта» за 2017 год) – 36,8 %.
Однако расчет значения произведен с ошибкой: исходя из численности
населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом в
Российской Федерации в 2017 году (50,16 млн. человек, как указано в пункте 3
раздела 1 указанного Отчета), и общей численности населения Российской
Федерации в 2017 году (146,8 млн. человек), доля граждан, систематически
занимающихся физической культурой и спортом, составляет 34,2 %
1
.
Таким образом, уточнение плановых значений показателей национальных
проектов, а также осуществление мониторинга хода их реализации с
использованием целевых показателей невозможны до утверждения методик
расчета показателей и начала статистического наблюдения по целевым
1
Фахрутдинова, Е. В. Приоритетные национальные проекты в Российской Федерации:
диалектика развития / Е. В. Фахрутдинова // Учёные зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманитар. науки.
— 2019. — № 4. — С. 253—264.
96
показателям. В частности, существуют риски ненадлежащего мониторинга и
оценки эффективности реализации национальных проектов в 2019 году.
В России можно наблюдать постоянное совершенствование нормативно-
правового регулирования процесса разработки и реализации государственных
программ, касающееся оптимизации оценки их эффективности посредством
более жесткой увязки целей и задач программ с конкретными количественными
индикаторами.
Тем не менее, общепризнанной универсальной методики оценки
эффективности государственных программ сегодня в нашей стране не
существует. Не учитываются бюджетная и социальная эффективность программ.
Более того, вопросы взаимосвязи между отдельными элементами и их влияние
на эффективность программ в целом остаются не до конца изученными.
Несмотря на постоянное совершенствование нормативно-правового
регулирования процесса разработки и реализации государственных программ,
общепризнанной универсальной методики оценки эффективности
государственных программ сегодня в нашей стране не существует.
Для повышения эффективности государственных программ необходимо
внедрение метода «ключевых показателей эффективности». Данный метод был
успешно реализован в системе государственного управления многих стран.
Учеными отмечаются такие достоинства внедрения метода «ключевых
показателей эффективности» как повышение информативности управленческой
отчетности, системы планирования.
Оценка эффективности государственного управления предполагает
соблюдение общей закономерности формирования системы ключевых
показателей: отражение взаимосвязи между входами, процессами, выходами и
результатами
1
.
1
Кузнецова Е.С., Богданова А.С. «Оценка эффективности проектов в сфере
государственного и муниципального управления »//Вестник МГТУ, том 15, №1, 2018 г.
стр.195-198