7
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………………….5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………….9
1.1. Государственные социальные программы как инструмент развития
государства и их место в бюджетной политике Российской Федерации………9
1.2. Источники финансирования социальной политики и социальных программ
в Российской Федерации ………………………………………………………….13
1.3. Зарубежный опыт формирования и финансирования социальных программ
………………………………………………………………………………………20
ГЛАВА 2. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В РАМКАХ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ
СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ……………………………………27
2.1 Анализ формирования федерального бюджета 2019 года и планового периода
2020, 2021 годов на реализацию государственных программ России .27
2.2. Оценка реализации государственных программ, связанных с
демографическим и миграционным потенциалом……………………………… 38
2.3. Особенности реализации национальных и региональных проектов в
Оренбургской области ……………………………………………………………56
2.4. Реализация и оценка эффективности государственной программы
«Социальная поддержка граждан» в Оренбургской области ………………….64
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ………………….83
3.1 Проблемы реализации и финансирования государственных социальных
программ …………………………………………………………………………..83
3.2 Совершенствование государственных социальных программ в рамках
реализации национальных проектов РФ ……………………………………….86
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………………….95
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ……………………………...100
Приложения
8
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена необходимостью достижения
поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации,
государственных программах, концепциях, других нормативно-правовых актах
задач, целей и ориентиров по модернизации российской экономики,
обеспечению ее роста, повышению качества жизни российского населения, что
невозможно без социально ориентированной и справедливой бюджетной
политики.
Разработка государственных программ объединяет все инструменты
достижения целей государственной политики. При этом не для всех реализуемых
программ выполняются целевые индикаторы и достигаются запланированные
результаты, в то же время в условиях ограничения бюджетных ассигнований
приобретает важное значение проблема их эффективности.
В третьем тысячелетии уровень развития российской экономики, зависит
от того, как хорошо в страна будет адаптироваться к глубоким изменениям,
происходящих в мировой экономике. Решение этой глобальной проблемы
зависит от приоритета социального развития, человеческого потенциала,
процесса улучшения качества жизни, снижения уровня бедности, борьбы с
безработицей и создания эффективной социальной инфраструктуры.
Правительство России, если оно стремится быть справедливым, обязано
помогать социально незащищённым гражданам - инвалидам, пенсионерам,
сиротам, таким образом, что жизнь таких людей была достойна.
Социальный прогресс зависит не только от роста доходов и от
материальных условий жизни людей, но и от состояния здоровья, социального
обеспечения и доступности, а также других социальных факторов,
определяющих возможность реализации личности. Большое значение имеет
качество функционирования системы социальных институтов, характер
социальной мобильности, мотивации и интересов. Одна из форм, обеспечения
9
качественного и количественного улучшения компонентов бюджета и
бюджетного процесса, а также повышение качества жизни граждан была
предложена Президентом Российской Федерации в рамках реализации
национальных проектов.
Суть этих проектов заключается в реализации структурных реформ,
улучшения качества производимых услуг. Факторы, которые определяют
качество жизни и степень социализации страны, характеризуются, прежде всего,
размером реального дохода, объемом потребления товаров и услуг, а также
условиями жизни, доступ к образованию, здравоохранению и культурные
услуги. Общественные социальные расходы были и остаются одним из самых
важных показателей уровня жизни и степени финансовой безопасности.
В настоящее время нет целостного механизма системы финансовой
поддержки государственных социальных расходов, который бы обеспечивал
поддержку социальных программ.
Актуальность данной работы обусловлена необходимостью обеспечения
целостного механизма финансирования социальной сферы, через различные
социальные программы.
Недостаточная проработанность теоретических, методологических,
методических проблем, возникающих в области управления развития
финансирования социальных программ на основе стратегического планирования
ее потенциала развития, основанного на способности адаптивно реагировать на
изменение внешних условий реализации государственных программ, обусловила
актуальность исследования.
На сегодняшний день нет единой методики по оценке результативности
государственных программ. На данное обстоятельство указывает целый ряд
публикаций таких ученых, как Аляутдинова Н.Ф. , С.В. Барулина, Давыдовой
О.А., Добролюбовой Е.И. , Ергуновой О.Т. , Кожевникова А.В. , Мюллер Д.Г. ,
Пержу А.А. , Перминовой Ю.А. , Потапкиной Е. , Савельева И.И. , Сагитовой
З.Р. , Ушакова Р.И. , Шаюк Е.И. , Янулер Е.В..
10
Каждым регионом разрабатывается своя собственная методика,
применение которой дает возможность в большинстве случаев получать
высокую степень эффективности реализуемых государственных программ, что
не позволяет объективно оценивать деятельность исполнительных органов
государственной власти и, таким образом, затрудняет эффективное
использование бюджетных средств. Данное обстоятельство делает актуальной
задачу по разработке объективных методик оценки результативности и
эффективности государственных программ.
Анализ изданных по теме исследования научных работ говорит о том, что
методология бюджетирования социальных программ, основанная на
программных принципах, еще не полностью сформирована.
Целью исследования является: оценка системы финансирования
социальных программ, реализуемых в рамках бюджетов бюджетной системы.
Основные задачи по достижению цели:
1 Рассмотреть социальные программы как инструмент развития
государства и их место в бюджетной политике Российской Федерации;
2 Проанализировать зарубежный и отечественный опыт финансирования
социальных программ;
3 Провести оценку эффективности социальных программ Российской
Федерации реализуемых в рамках бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
4 Изучить проблемы финансирования социальных программ в Российской
Федерации и пути их решения.
Предмет исследования - социальные программы и национальные проекты,
реализуемых в рамках бюджетов бюджетной системы.
Объектом исследования является система финансирования социальных
программ, реализуемых в рамках бюджетов бюджетной системы.
Информационной базой работы послужили статистические данные,
аналитические отчёты государственных экономических и финансовых
институтов, литературные источники, федеральные и региональные программы
11
социально-экономического развития, нормативно-правовые акты
государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в области
социальных программ, а также Интернет-ресурсы.
Основными методиками и методами исследования являются:
общенаучные методы обработки информации такие, как анализ, обобщение,
систематизация теоретического и практического материала, системный и
комплексный подход, сравнение и другие.
Для анализа системы финансирования социальных программ в Российской
Федерации была изучена практика финансирования федеральных и
региональных социальных программ.
Задачи исследования определяют структуру выпускной
квалификационной работы, состоящую из введения, трех глав, включающих
параграфы, заключения и списка использованной литературы, приложений.
12
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Государственные социальные программы как инструмент
развития государства и их место в бюджетной политике Российской
Федерации
Бюджетная политика государства заключается в организации бюджетных
отношений, направленных на составление доходной части бюджета с
последующим выполнением возложенных обязательств. Бюджетная политика
устанавливает цели и задачи в области управления государственными
финансами, и поэтому должна быть направлена на проведение грамотной
политики в области расходов.
Долгое время в России бюджет был в непрограммной форме, но при этом
реализовывались федеральные и ведомственные целевые программы,
определялись приоритеты национальных проектов, составлялись доклады об
основных результатах и направлениях деятельность субъектов РФ – все это
позволило накопить опыт для следующего шага – реформирование бюджетного
процесса посредством перехода бюджета к программной форме
1
.
Уже в 2013 году был сформирован федеральный бюджет в разрезе
государственных программ и, что немаловажно, были указаны органы
исполнительной власти, которые ответственны за каждую программу или
подпрограмму.
Программный бюджет позволил расширить полномочия органов власти,
но при этом и повысилась ответственность за результат их деятельности
2
.
1
Лыкова Л, Букина И. Особенности бюджетно-налоговой политики в 2019—2021 гг. //
Федерализм. 2018. № 4. С. 134–152.
2
Тютюнник И.Г. Правовые аспекты бюджетного финансирования государственных
программ Российской Федерации//Юридический мир. 2012. № 11. С. 28-31.
13
Центральное место в программном бюджете занимают государственные
программы. Райзберг Б.А. определяет программу как совокупность
целеориентированных, намеченных к планомерному проведению,
согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во
времени мероприятий, направленных на решение определенной проблемы
1
.
Ильенкова С.Д. под программой понимает конкретные меры,
распределение ресурсов и последовательность действий, относящихся к
конкретной ситуации
2
.
В Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении
Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных
программ Российской Федерации» дается определение государственной
программы: «государственная программа – это документ стратегического
планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий,
взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам,
и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках
реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и
целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»
3
.
Необходимо уделить внимание структуре расходов федерального
бюджета, для определения роли программного принципа в управлении
бюджетной политикой. Доля расходов федерального бюджета РФ
распределенных по программному принципу составляет около 60 % (табл.1), что
говорит об имеющихся проблемах связанных с развитием программного
принципа, необходимо повышать долю до 90 %, что было заложено в
1
Каратаева Г.Е. Фесик С.В. Государственные программы как инструмент реализации
бюджетной политики / Г.Е. Каратаева // Инновационное развитие экономики. – 2014. – № 6
(24). – С. 64-70.
2
Каратаева Г.Е. Фесик С.В. Государственные программы как инструмент реализации
бюджетной политики / Г.Е. Каратаева // Инновационное развитие экономики. – 2014. – № 6
(24). – С. 64-70.
3
Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации [Электронный ресурс].: постановление
Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 №588 // Система ГАРАНТ
14
показателях самих государственных программ, это положительно повлияет на
прозрачность и эффективность использования бюджетных средств.
Таблица 1
Доля расходов федерального бюджета РФ, распределенных по
программному принципу за 2015-2017 гг., %
Показатель /года
2015
2016
2017
Доля расходов федерального бюджета
РФ, распределенных по программному
принципу
61
60,4
61,6
Повышение расходов федерального бюджета по программному принципу
позволит повысить роль социальных госпрограмм в бюджетной политике, так
международный опыт показывает, что программные расходы в большинстве
стран составляют 90-100% расходов
1
. Повышение программной части расходов
должно осуществляться за счет уменьшения непрограммных расходов.
В настоящее время происходит постоянное совершенствование
программного принципа с целью повышения эффективности бюджетной
политики. Так, в 2016 году было осуществлено полное формирование
федерального бюджета РФ по программам и подпрограммам, а также по
основным мероприятиям. Формирование бюджета, таким образом, позволило
полностью увязать расходы с конкретными программными мероприятиями и
целевыми показателями.
Необходимо продолжать процессы, связанные с расширением полномочий
и повышением ответственности исполнителей государственных программ. Так,
в 2018 году впервые распределение бюджетных ассигнований по кодам
бюджетной классификации и его представление в Минфин России по
госпрограммам осуществлено не главными распорядителями бюджетных
средств, а ответственными исполнителями соответствующих госпрограмм.
1
Изутова О.В. Новые подходы к формированию госпрограмм / О.В. Изутова // Бюджет.
– 2016. – № 8. – С. 15-19
15
Одним из нововведений бюджетной политики является внедрение
принципов проектного управления, реализуемых в рамках госпрограмм, которое
было осуществлено в рамках федерального бюджета РФ на 2017 год. Только
данное нововведение было формальным, потому что никак не отразилось в
процедуре формирования и реализации госпрограмм. Проектное управление
представляет собой набор мероприятий, ограниченных во времени, с целью
создания конечного результата. Формироваться проектный подход будет на базе
института госпрограмм.
Перечнем государственных программ Российской Федерации,
утверждённым распоряжением Правительства, предусмотрено 44
госпрограммы. В настоящее время утверждены и реализуются 41
государственная программа. В стадии разработки находятся 3 госпрограммы.
Ещё одна госпрограмма утверждена Указом Президента России. Все
госпрограммы сгруппированы в пять программных блоков. Сводные ежегодные
доклады о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ
размещаются в разделе «Государственные программы и федеральные целевые
программы/Факты и цифры»
1
.
Проекты были внедрены в структурный состав государственных программ
и стали одними из их элементов, а бюджетные ассигнования были направлены
на реализацию проектов в рамках госпрограмм.
Для повышения роли госпрограмм в бюджетном процессе следует уделить
отдельное внимание взаимодействию федеральных и региональных органов
власти при реализации госпрограмм. Совершенствование механизма
взаимодействия позволит повысить согласованность федерального и
регионального уровня по поводу реализации мероприятий госпрограмм.
Таким образом, государственные программы занимают важное место в
бюджетной политике страны, но необходимо дальнейшее совершенствование
1
Официальный сайт Правительства Российской Федерации
http://government.ru/programs/
16
госпрограмм. Необходимо уменьшать непрограммные расходы в федеральном
бюджете РФ. Совершенствовать процессы, связанные с расширением
полномочий и повышением ответственности исполнителей государственных
программ. Необходимо внедрить и дать оценку проектному управлению,
реализуемому в рамках госпрограмм, и совершенствовать механизм
взаимодействия федерального и регионального уровня по поводу реализации
мероприятий госпрограмм. Тем самым госпрограммы повысят свою роль и
обозначат свое место в бюджетной политике.
1.2. Источники финансирования социальной политики и социальных
программ в Российской Федерации
На сегодняшний день в процессе глобализации важное место занимает
человек, его права и благополучие. В этой связи разработка и реализация
социальной политики является одним из главных направлений финансирования
из бюджетов разных уровней.
Понятие социальной политики трактуется как сфера деятельности
государства, которая направлена на решение проблем, связанных с жизнью
людей и общества в целом
1
.
На реализацию мероприятий по направлению «социальная политика»
финансовые ресурсы поступают из разных источников, а именно:
- Федерального бюджета;
- Бюджетов субъекта РФ;
- Бюджетов муниципальных образований;
- Государственные внебюджетные фонды и другие.
1
Аверин А.Н., А.В. Понеделков, А.Ю. Голобородько « Финансовое обеспечение
социальной политики и социальной сферы»// Наука и образование: хозяйство и экономика;
предпринимательство; право и управление. 2018. № 2 (93)