17
Чаще всего реализация социальной политики представляет собой
мероприятия в рамках проведения целевых программ
1
.
На сегодняшний день в Российской Федерации реализуются программы,
затрагивающие развитие социальной инфраструктуры, экологии, безопасности
жизнедеятельности, науки и другие.
В качестве примера можно привести следующие программы: «Дети
инвалиды», «Молодежь России», «Дети Чернобыля», «Старшее поколение» и
другие.
Главный документ, регулирующий социальное направление развития
государства - Конституция Российской Федерации
2
. В данном документе Россия
провозглашается социальным государством, а это означает, что права и свободы
человека являются высшей ценностью.
Создание комфортных условий для жизнедеятельности человека -
основная конституционная обязанность государства.
Поскольку финансирование мероприятий по реализации социальной
политики в России осуществляется из бюджетов разных уровней, рассмотрим
объёмы финансовых ресурсов из федерального бюджета поданному
направлению
3
.
1
Самойленко Г.Ю. Формирование социально-ориентированной экономики
России//Экономические исследования. -2016. -№ 4. -С.3
2
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием
12.12.1993) , (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)//
на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
3
Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - URL:
http://www.gks.ru/ (дата обращения: 30.04.2019)
18
Анализ данных диаграммы показал, что в динамике лет объём финансовых
ресурсов, направленных из федерального бюджета РФ на реализацию
социальной политики, возрастает, что говорит о повышении роли человека в
обществе и необходимости создания комфортных условий для его жизни.
В 2016 году объём финансирования по данному показателю вырос на 4,67
% по отношению к предыдущему году и на 29,2 % к 2015 году, а именно 3,4 трл.
руб в 2015 году, 4,3 трл. руб и 4,5 трл. руб. в 2016 и 2017 году соответственно.
Объёмы финансовых ресурсов увеличиваются в рамках разработки новых
целевых программ по повышению качества жизни населения. Так, в 2015 году
началась реализация программ «Социальная поддержка граждан» и «Жильё для
российской семьи».
Другим источником финансирования мероприятий по реализации
социальной политики выступают бюджеты субъектов Российской Федерации.
Проведем сравнительный анализ объёмов финансовых ресурсов по
данному направлению нескольких регионов, расположенных в центральном
федеральном округе (таблица 2).
Таблица 2
Динамика расходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации на реализацию социальной политики, млн. руб.
Субъекты РФ
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2017 г. к 2015
г., в %
Смоленская область
6986,32
7463,3
7842,19
112,25
Воронежская область
15236,85
15977,17
16104,94
105,69
Тверская область
9342,12
9586,67
10134,21
108,47
Калужская область
8875,63
9056,64
12578,20
141,72
Оренбургская область
17949,26
24623,7
24198,44
134,81
Московская область
76232,8
81198,05
110588,75
145,08
Анализ данных показал, что по представленным субъектам РФ,
расположенным в ЦФО, динамика расходов на реализацию социальной
политики положительна.
19
Наиболее значительное изменение показателя в 2017 году по отношению к
2015 году произошло по двум регионам: Калужская область «в плюсе» на 41,72
% и Московская область «в плюсе» на 45,08 %.
Менее существенно вырос объём финансирования в Воронежской области,
а именно чуть больше, чем на 5 %. В Тверской и Смоленской области динамика
показателя во многом схожая, на 8 % и 12 % соответственно.
Из представленных субъектов России на реализацию социальной политики
больше всего финансовых ресурсов из бюджета региона на сегодняшний день
получает Московская область, а именно 110 588,75 млрд. рублей.
Проведем сравнительный анализ соотношения объёма финансирования
разных субъектов Российской Федерации в 2017 году, приняв за базис
Московскую область:
Смоленская область / Московская область = 7,09 %;
Воронежская область / Московская область = 14,56 %;
Тверская область / Московская область = 9,16 %;
Калужская область / Московская область = 11,37 %.
Оренбургская область / Московская область = 21,88 %.
Как видно из представленных данных по Смоленской области, на
реализацию социальной политики выделяется только 7% того объёма, который
вкладывают органы власти в Московской области.
С целью снижения социального неравенства в стране органами
государственной власти реализуются мероприятия по развитию социальной
политики
1
.
Финансирование на реализацию мероприятий поступает в рамках целевых
государственных программ, разработанных на долгосрочную перспективу. Так
как целевые программы - основной источник финансирования социальной
политики в России, то эффективнее всего проводить модернизацию данного
1
Костина О.И., Кондрашова Е.Е., Прохорова Е.А. Современные проблемы социальной
политики Российской Федерации // Новые информационные технологии в науке. Сборник
статей по итогам Международной научно-практической конференции. Уфа, 2017. - С. 167-171.
20
направления расходов федерального бюджета. Для того, чтобы планировать
расходную часть бюджета, необходимо составить прогноз доходов федерального
бюджета. Основная часть доходов бюджета - налоговые поступления
1
.
Наибольший удельный вес среди доходов федерального бюджета занимают
следующие налоги: налог на добавленную стоимость и налог на доходы
физических лиц. С целью изменения структуры налогов и снижения уровня
социального расслоения общества необходимо ввести пропорциональный расчет
НДФЛ. Благодаря данному изменению население с низким уровнем заработной
платы сможет оставлять себе часть дохода больше, чем сегодня. Так благодаря
изменению системы расчета появится возможность сгладить социальное
неравенство в стране. С целью повышения уровня развития социальной
политики в России при неизменном уровне финансирования из Федерального
бюджета возможно комбинировать мероприятия по нескольким целевым
программам. Благодаря развитию нескольких направлений одновременно
появится возможность снизить расходы федерального бюджета и повысить
уровень социального развития. Таким образом, можно сделать следующий
вывод, что реализация социальной политики, является одним из основных
приоритетных направлений социально-экономической политики государства.
При этом источниками финансирования расходов на реализацию
социальной политики являются средства бюджетов, государственные
программы, гранты и т.д.
2
.
По данным Минфина России (письмо от 31 января 2019 г. № 16-08-
05/5542) и Федерального казначейства (письмо от 6 февраля 2019 г. № 02-01-
03/2357), по итогам 2018 года кассовое исполнение федеральных целевых
программ из средств федерального бюджета составило 376,56 млрд. рублей, в
1
Социальная политика современной России: проблемы и тенденции развития
[Электронный ресурс] // Экономический журнал № 5(41). - URL: https://cyberleninka.ru/article/
n/sotsialnaya-politika-sovremennoy-rossii-problemy-i-tendentsii-razvitiya (дата обращения:
30.05.2019)
2
Костина О.И., Пучкова М.В. Показатели финансовой безопасности государства //
Экономика и управление. - 2016. - № 8. – С. 116-119.
21
том числе по направлениям:
«капитальные вложения» – 196,95 млрд. рублей (80,0 % от бюджетных
назначений на 2018 год по данному направлению расходов);
«прикладные научные исследования и экспериментальные разработки,
выполняемые по договорам на проведение научно-исследовательских,
опытно-конструкторских и технологических работ» (НИОКР) – 93,52 млрд.
рублей (78,8 процента);
«прочие нужды» – 86,09 млрд. рублей.
Для сравнения, уровень кассового исполнения по федеральным целевым
программам из средств федерального бюджета по итогам 2017 года составил
90,9 % от бюджетных назначений на 2017 год, в том числе по направлениям:
«капитальные вложения» – 91,5 %, НИОКР – 87,7 %, «прочие нужды» –
91,2 процента.
В 2018 году привлечение средств бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных источников
предусмотрено по 19 федеральным целевым программам
1
.
Установленные постановлениями Правительства Российской Федерации
при утверждении и корректировке программ параметры финансирования за счет
средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а
также внебюджетных источников в 2018 году составили 147,68 млрд. рублей
(20,31 млрд. рублей – за счет средств бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов, 127,37 млрд. рублей – за счет внебюджетных
источников).
Фактическое финансирование за счет средств бюджетов субъектов
Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных источников
по программам за 2018 год составило 109,50 млрд. рублей, или 74,1 % от
предусмотренного на год, в том числе за счет средств бюджетов субъектов
1
Тихонова Н.Е. Социальная политика в современной России: новые вызовы
“точечногоˮ характера// Общественные науки и современность. 2019. № 3. С. 20-35.
22
Российской Федерации и местных бюджетов – 16,27 млрд. рублей (80,1 %) и за
счет внебюджетных источников – 93,23 млрд. рублей (73,2 %). Для сравнения, за
2017 год фактическое финансирование мероприятий федеральных целевых
программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов, а также внебюджетных источников составило 771,08 млрд. рублей,
или 101,9 % от предусмотренного на год, в том числе за счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 85,94 млрд. рублей
(116,9 %), за счет внебюджетных источников – 685,14 млрд. рублей
(100,3 процента)
1
.
Кажущееся значительное снижение показателя привлечения ресурсного
обеспечения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и
местных бюджетов, а также внебюджетных источников, обусловлено разницей
расчетной базы федеральных целевых программ в 2017 и 2018 годах.
На реализацию в 2018 году федеральных целевых программ
предусмотрено ресурсное обеспечение за счет всех источников финансирования
в объеме 615,96 млрд. рублей, из них 24 % составляют средства бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также средства
внебюджетных источников
2
.
В 2018 году ряд государственных заказчиков–координаторов
(государственных заказчиков) программ успешно справились с работой по
привлечению средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов, а также средств внебюджетных источников на реализацию
программных мероприятий
3
.
1
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона
«О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (утверждено
Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 11 октября 2018 г. № 50К
(1271)
2
Зайцев Е.В. Оценка государственных программ Российской Федерации: новые
вызовы// Государственное управление. Электронный вестник Выпуск № 67. Апрель 2018 г.
3
Отчет о выполнении контрольных событий государственных программ Российской
Федерации по итогам 2018 года http://economy.gov.ru/
23
Трансформация социальной политики в современных условиях состоит в
формировании новой парадигмы развития и направлена на стратегическую
реструктуризацию ответственности между государством, работодателями и
работниками корпорациями и населением с переносом акцентов
финансирования с государственного бюджета на субъекты хозяйствования. При
этом за государством остается обязанность формирования новой инновационной
социальной политики, адекватной современным условиям.
1.3. Зарубежный опыт формирования и финансирования социальных
программ
Внедрение программно-целевого механизма в России напрямую связана с
доказавшими его эффективность развитыми странами. Например, так
государства как США, Великобритания, Франция, Швеция и Канада стали его
использовать достаточно давно. Их опыт продемонстрировал, что данный вид
финансового механизма является эффективным инструментом проведения
экономической политики, целью которой становится повышение
результативности, экономности и прозрачности использования государственных
средств.
Канада является одной из тех стран, что показали на практике, насколько
эффективным может быть применение программного-целевого механизма в
бюджетном процессе. Еще в 70-х годах прошлого века правительством Пьера
Трюдо была введена особая Система планирования, программирования и
бюджетирования (Planning Programming and Budgeting System, PPBS – в
дальнейшем).
Суть PPBS заключалась в соотнесении деятельности государственных
органов с реализацией программ и подпрограмм. Таким образом, для получения
ассигнований государственным органам необходимо было доказать, что расходы
направляются на достижение программных целей. Тем не менее, PPBS не
работала, поскольку власти столкнулись с нехваткой данных в отношении
24
измерении эффектов и работы программ. К примеру, достаточно трудно
измерить, как расходы на повышение медицинской грамотности среди населения
влияют на его здоровье
1
.
Поэтому в конце 70-х правительство Жана Кретьена провело
институциональную реформу. В ее рамках PPBS сменилась на PEMS (Policy and
Expenditure Management System – Система управления политикой и расходами).
Особенностью PEMS стала особая «конвертная» система, то есть все
расходы были сгруппированы по «конвертам» - политическим направлениям.
Правительство отвечало за следующие направления:
1. право и юриспруденция;
2. социальные отношения;
3. экономическое развитие;
4. энергетика;
5. услуги правительству;
6. парламент;
7. иностранные дела и помощь развивающимся странам;
8. оборона
2
.
Еще два «конверта» относились к компетенции Комитета по приоритетам
и планированию, который возглавлялся премьер-министром Канады.
К ним относятся:
1. фискальные отношения;
2. государственный долг
3
.
Комитет по приоритетам и планированию тесно общался с Департаментом
финансов и Казначейством Канады, вследствие чего возникали лимиты в разрезе
1
Теплицкая А. А. Обзор и анализ зарубежного опыта планирования // Молодой ученый.
— 2013. — №1. — С. 188-192. — URL https://moluch.ru/archive/48/5981/ (дата обращения:
30.07.2019).
2
Официальный сайт Правительства Канады. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://www.canada.ca/en/ (дата обращения: 14.03.2019)
3
Официальный сайт Департамента контроля финансовых учреждений Канады.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.osfi-bsif.gc.ca/Eng/ (дата обращения:
14.03.2019).
25
«конвертов». PEMS была устроена так, что происходило сравнение
ассигнований на похожие цели, а затем осуществлялась селекция программ, если
было необходимо сократить расходы.
Министры соответственных правительственных комитетов подавали
заявки о необходимости конкретной суммы средств, а также отчитывались об их
использовании. Дополнительную оценку о соответствии предъявленных сумм
Комитет по приоритетам и планированию получал от Министерства
регионального развития и Министерства социального развития, а также от
Тайного совета.
На основании полученных данных Комитет по приоритетам и
планированию прокладывал бюджетно-политический курс. При этом в данной
системе функционировали комитеты-кураторы, которые распределяли
дополнительные резервы в случае дефицита средств по программам в условиях
существующих рамок и рассматривали предложения обладателей «конвертов»
по изменению базы программ. Финансирование в случае согласования
происходило за счет Центрального резерва. Если комитеты-кураторы одобряли
изменения, то они передавались в Казначейское управление, которое передавало
подтверждение в Комитет по приоритетам и планированию.
После принятия всех решений запускалось исполнение бюджета по
соответствующим программам. Совместно с Департаментом финансов
Казначейское управление следит за достижением финансовых показателей. В
середине 90-х годов 20 века произошло еще одно изменение системы. Теперь во
главе стала EMS – Expenditure Management System – Система управления
расходами. Ее отличиями от предыдущей системы стало следующее:
- Упор на пересмотр программ за счет ликвидации Центрального резерва.
У чиновников отсутствовала мотивация по пересмотру программ, поскольку они
знали, что в случае дефицита средства будут выделены из Центрального резерва.
Ликвидация способствовала стимулированию чиновников к более
эффективному финансовому управлению.
26
- Вследствие предыдущего пункта возникает новая модель планирования
бюджета: Казначейское управление появляется не на последнем этапе системы в
отношении принятия решений об изменении финансирования программ, а на
этапе планирования самого бюджета.
- Бизнес-планирование внутри департаментов. Департаменты учитывают
бюджетные цели и правительственные приоритеты при составлении стратегий.
Важно отметить функции государственных органов, наиболее тесно
связанных с процессом формирования и реализации государственных программ.
Парламент контролирует деятельность Правительства и имеет властные
полномочия применять санкции в случае нарушений. Кабинет министров во
главе с Премьер-министром распределяет государственные средства по
приоритетным направлениям в рамках программ. Департаменты занимаются
разработкой политик, программ, а также предложений по их
усовершенствованию
1
.
Департаменты подотчетны Правительству и несут ответственность перед
ним за анализ эффективности программ. В компетенцию Департамента
финансов входит налоговое регулирование и подготовка бюджета. В феврале
Департамент финансов должен представить Правительству первоначальный
проект бюджета. После брифингов относительно пересмотра бюджета, а также
зимних и осенних слушаний, Министр Финансов принимает решение по
окончательному проекту бюджета.
Казначейское управление является своего рода «бухгалтером», поскольку
занимается учетом расходов, а также пересмотром программ, чтобы в
дальнейшем представить Кабинету министров сводный отчет, который будет
использоваться при подготовке нового бюджета.
Тайный совет защищает Кабинет министров от неэффективных инициатив,
то есть является своего рода контролирующей инстанцией на пути продвижения
1
Зорина А.А. Зарубежный опыт формирования эффективного финансового механизма
социальной защиты населения // Белгородский государственный национальный
исследовательский университет, 2018, С. 103-106.