15
создать в пределах предприятия или отрасли. Функционирование данной
системы выявило ряд существенных её недостатков: отсутствие
эквивалентности взносов и выплат; усиление социального иждивенчества,
отрицательное воздействие на общий уровень сбережений; склонность
правительства в сложных экономических ситуация ограничивать размер
пенсий
14
.
Третьим является институт пенсионного страхования (накопительная
система). Суть этой системы заключается в следующем. Граждане уплачивают
в течение активной трудовой деятельности страховые взносы, взносы
аккумулируются и капитализируются на их личных пенсионных счетах, а при
наступлении страхового события (выхода на пенсию) граждане получают
пенсии из созданного ими «личного пенсионного фонда». Соответственно,
чем больше средств на счету, тем больше пенсия. Государство при этом несет
ответственность за сохранность средств граждан, регулирует деятельность
пенсионных фондов и страховых компании, а также гарантирует
минимальную пенсию тем, кто не накопил достаточно средств на своем счету.
Следует отметить, что речь идет лишь о трудовых пенсиях. При этой системе
полностью соблюдается принцип эквивалентности страховых взносов и
выплат.
Помимо теоретических основ пенсионного обеспечения, существует
также и практическая сторона, одной из важнейших составляющих которой
является необходимость в управлении внебюджетными средствами системы
пенсионного обеспечения. Так, для государственного управления средствами
пенсионной системы 22 декабря 1990 г. был создан Пенсионный фонд России.
При этом решались две принципиальной важности задачи. Первая - средства
пенсионной системы выводились из ранее консолидированного
государственного бюджета и становились сферой самостоятельного
бюджетного процесса. Так, за ПФР был закреплен статус самостоятельного
14
Гонтмахер Е. Пенсионные системы: мировой и российский опыт // Общество и экономика. 2017. №9. 64 с.
16
государственного внебюджетного фонда. Второй решаемой задачей явилось
закрепление страховых взносов и платежей, которые уплачивались за
застрахованных работников работодателями в качестве основного источника
финансирования пенсионных выплат. В результате источником выполнения
государством его обязательств перед пенсионерами стал не государственный
бюджет, а страховой платеж. И хотя средства ПФР сохраняют статус
федеральных средств, они, в то же время, являются по своей природе и
средствами обязательного пенсионного страхования.
Пенсионный фонд и его денежные средства находятся в
государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства
фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
1.2 Источники финансирования деятельности Пенсионного фонда
Российской Федерации, структура его управления
Источниками финансирования Пенсионного фонда РФ являются:
— страховые взносы работодателей (организаций, предприятий);
— страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой
деятельностью;
— страховые взносы других категорий работающих граждан РФ;
— ассигнования из федерального бюджета РФ на выплату
государственных пенсий и пособий военнослужащим, их семьям и лицам,
приравниваемым к ним;
— средства, возмещаемые Пенсионному фонду РФ Государственным
фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий
безработным;
— добровольные взносы юридических и физических лиц;
— доходы от деятельности фонда.
Бюджет Пенсионного фонда России — это денежные средства,
являющиеся государственной собственностью, не подлежащие к изъятию и не
входящие в состав иных бюджетов, направленные на пенсионное обеспечение
17
граждан России. Бюджет рассчитывается на финансовый год, учитывая баланс
доходов и расходов и составляется Правлением ПФР.
Согласно Федеральному Закону №167 от 15.12.2001 «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации» доходы Пенсионного
Фонда формируются из следующих средств:
1. средств государственного бюджета;
2. страховых взносов работодателей;
3. пеней и других денежных санкций;
4. прибыли от инвестирования временно свободных средств
основной пенсионной системы;
5. самостоятельных взносов физических и юридических лиц на
добровольной основе;
6. резервных средств на выплату накопительной пенсии;
7. накопленных средств, назначенных для выплаты срочной пенсии
застрахованному лицу;
8. других источников, разрешенных законодательством РФ.
Следует также отметить, что средства хранятся на счетах
территориального отдела Федерального казначейства в подразделениях
Центробанка России, для учета операций с денежными средствами бюджета
Пенсионного фонда.
Плательщиками могут являться: юридические лица (работодатели в
России и иных государствах, а также их филиалы); иностранные предприятия,
ведущие деятельность в России; индивидуальные предприниматели и
граждане, занимающиеся традиционными промыслами, ремеслом,
художеством; крестьяне и фермеры (имеющие собственное хозяйство);
индивидуальные предприниматели, проживающие в России, независимо от
гражданства, оформляющие трудоустройство по договору; граждане,
официально трудоустроенные по договорам, получающие вознаграждения.
Плательщики уплачивают страховые взносы в пользу застрахованных
лиц, имеющих право на пенсионное обеспечение. В денежной форме
18
страховые взносы начисляются на все виды оплаты трудовой деятельности, из
которых исчисляется пенсия, даже вознаграждения за выполненную работу,
на основании договоров подряда и поручения.
Платежные поручения на перечисление страховых взносов и на выплату
зарплаты, работодатели должны представлять одновременно. Если срок
уплаты истек, то не предоставленная сумма считается недоимкой (выявленной
суммой задолженности), которая будет взыскана с учетом пени, за каждый
день просрочки.
Согласно упомянутому выше Федеральному Закону №167 в состав
средств Федерального бюджета Пенсионного Фонда входят такие средства как
«межбюджетные трансферты». Цель этих платежей следующая:
финансовое обеспечение валоризации величины расчётного
пенсионного капитала;
компенсация выпадающих доходов ПФР. Выпадающие доходы –
средства, которые Пенсионный Фонд недополучает вследствие понижения
тарифов на взносы и других льгот;
на возмещение расходов по выплате страховых пенсий в связи с зачетом
в страховой стаж следующих периодов: призывная военная служба, отпуск по
уходу за ребенком, уход за инвалидом, пребывание с супругами по месту
службы;
соответственно закону от 06.2011 № 126-ФЗ «О гарантиях пенсионного
обеспечения для отдельных категорий граждан» на установление страховых
пенсий;
на обязательное пенсионное обеспечение;
на погребение лиц, получавших страховую пенсию.
Межбюджетные трансферты утверждаются и распределяются согласно
ежегодному Федеральному закону «О бюджете Пенсионного Фонда». За счет
«межбюджетных трансфертов» так же выплачиваются пенсии по выслуге лет
(космонавтам, военнослужащим и прочим), также данные средства
19
расходуются на единовременные выплаты, дополнительное ежемесячное
обеспечение и другие выплаты.
Можно выделить три ключевых трансферта для Пенсионного Фонда:
трансферт на валоризацию; трансферт на «нестраховые выплаты»; трансферт
на выпадающие доходы в связи с законодательно установленными льготными
тарифами для отдельных отраслей, а также на существование льготного
тарифа 22% (остающиеся 4% выплачиваются за застрахованных лиц
государством).
Однако остается еще перечень льгот, которые не финансировались из
перечисленных выше трех трансфертов, и не имеющие целевые трансферты. К
этому перечню относятся: другие досрочные пенсии и выплата
фиксированного базового размера трудовой пенсии в повышенном размере
для законодательно установленного списка лиц (граждане старше 80 лет,
инвалиды первой группы, имеющие стаж работы на Севере и другие).
По мнению Горлина Ю.М., Дормидонтовой Ю.А.
15
, данные виды выплат
частично финансировались за счет трансферта на сбалансированность
бюджета ПФР (до 2015 года) и трансфертом на обязательное пенсионное
страхование (после 2015 года), таким образом их финансирование
происходило в неявном и неполном виде, образуя дефицит бюджета ПФР.
Согласно законодательству, недополученные доходы вследствие
неуплаты плательщиками или образования дефицита ПФР возмещаются из
Федерального бюджета на очередной финансовый год. Сами расходы ПФР
прогнозируются на основе количества получателей установленных пенсий
всех видов и их размеров.
Рассматривания бюджет ПФР, следует обратить внимание на такое
понятие как «дефицит». В официальных источниках этот термин показывает
разницу между доходами и расходами ПФР. Следует отметить также тот факт,
что с правовой точки зрения, понятие «дефицит ПФР» в качестве недостатка
15
Горлин. Ю.М., Дормидонтова Ю.А. Анализ факторов, влияющих на принятие решения относительно
возраста выхода на пенсию. Москва. – 2014 г. – 67 с.
20
средств на выплату пенсий не существует.
16
Как было показано раннее,
бюджет ПФР формируется не только из страховых взносов плательщиков и
доходов, полученных самим Фондом, а так же и из «межбюджетных
трансфертов». Таким образом, любой недостаток средств в ПФР будет
возмещен Правительством из Федерального бюджета (общеналоговых
поступлений) в рамках субсидиарной ответственности. Подобный подход к
практике финансирования Пенсионной системы одобрен не только нашей
страной, но и международными организациями такими как МОТ, МАСО,
АЭСР. Часть экспертов под понятием «дефицит бюджета ПФР» понимают не
его официальное значение как разницу доходов минус расходов, а как
«недостаток собственных средств» в распределительной части бюджета ПФР.
Этот недостаток собственных средств будет характеризоваться прежде всего
разницей доходов и расходов вместе со всеми средствами федерального
бюджета, которые были перечислены на покрытие страховых обязательств
ПФР. Другая часть экспертов видит «дефицит» в размере трансферта на
сбалансированность, либо на дефицит.
Так же следует уточнить, что средства на пенсии по государственному
обеспечению, прочие доплаты (доплаты социального характера, материнский
капитал), компенсации пониженных тарифов, как было сказано раннее,
финансируются из федерального бюджета и, следовательно, в целом, на
недостаток собственных средств они не влияют. Указанные выпадающие
расходы ПФР являются социальной и экономической политикой государства с
целью стимулирования отдельных экономических субъектов и уменьшения
налоговой нагрузки на экономику. Данные расходы не должны приводить к
уменьшению средств на формирование пенсий, потому они финансируются из
Федерального бюджета. По большому счету, данные средства представляют
собой те же страховые взносы с фонда заработной платы, только
распределенные уже в федеральном бюджете. Однако данные возмещения
16
Соловьев, А. К. Пенсионная реформа: иллюзии и реальность. – М.,2014. C.296.
21
демонстрируют: существование нестраховых обязательств пенсионной
системы, неспособность пенсионной системы обеспечивать их собственными
средствами.
Таким образом, недостаточность собственных средств ПФР возникает в
дефиците распределительного компонента бюджета, связанным с выплатами
страховой части трудовой пенсии (которые все года составляли более 80% от
общего объема расходной части бюджета ПФР.), а также выплатой средств на
нестраховые механизмы поддержки граждан и покрывается за счет
межбюджетных трансфертов. Однако, независимо от того, какой трансферт
или сумму трансфертов считать за «недостаток собственных средств»,
важным является тот факт, что процент трансфертов в составе доходов ПФР
не уменьшается, таким образом формируя зависимость Фонда от
федерального бюджета.
Продолжая тему бюджетирования и поступления доходов/ трансфертов
в ПФР, следует отметить две модели бюджетирования ПФР. Первая –
«балансовая», действовала до реформы 2015 года. Данный механизм
бюджетирования подразумевает проведения в первую очередь повышения
пенсий – индексацию, а после этого формируются доходы Фонда и
потребность в «межбюджетных трансфертов». По этому принципу,
недостаток собственных средств возмещался за счет трансферта на
сбалансированность, таким образом достигался баланс между доходами и
расходами Фонда. После 2015 года бюджетирование ПФР средствами
федерального бюджета происходит по «трансфертной» модели. Данная
модель обратна первому типу – сначала определяется общая сумма
«межбюджетных трансфертов», а затем исходя из имеющихся средств
рассчитывается индексация пенсий. На данный момент, для расчета
стоимости пенсионного балла, и как следствия, количества трансфертов,
необходимых для этих целей, используются доведенные данные Минфина:
«До настоящего времени Правительством Российской Федерации не
утверждена Методика расчета межбюджетных трансфертов из федерального
22
бюджета, предоставляемых бюджету Фонда, принятие которой предусмотрено
абзацем 4 части 2 статьи 17 Федерального закона № 167-ФЗ, а также
стоимости одного страхового пенсионного коэффициента, предусмотренная
частью 23 статьи 15 Федерального закона № 400-ФЗ. Отсутствие методики
позволяет осуществлять расчет трансфертов из федерального бюджета исходя
из доведенных Минфином России предельных объемов финансирования.»
17
.
Для расчета объема межбюджетных трансфертов и стоимости одного
пенсионного коэффициента разрабатываются упомянутые выше две методики:
«Методика определения стоимости одного пенсионного коэффициента» и
«Методика расчета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации». В настоящее время
методики находятся на уровне проектов из-за несогласованности позиций
ведомств.
Правильное распоряжение источниками формирования ПФР не
возможно без четкой структуры его управления.
На рисунке 1 показана обобщенная структура Пенсионным фондом
России. Она включает центральный аппарат, отделения в субъектах РФ и
управления в городах (районах).
Рисунок 1. Укрупненная структура ПФР
17
О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019
годов. Заключение на проект федерального закона Коллегией Счетной палаты Российской Федерации URL:
http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/28599 (дата обращения 01.05.2017).
23
Рисунок 2. Структура управления ПФР
На рисунке 2 показана структура управления ПФР.
Система Пенсионного Российской Федерации и его территориальных
имеет трехуровневую
1) аппарат;
2) отделения в субъектах Федерации;
3) управления (самостоятельные ПФР в (районах).
В соответствии с Положения о фонде России руководство фонда
России Правление и постоянно действующий - Исполнительная . В состав
правления входят по председатель, первый заместители председателя и
исполнительный ПФР, а управляющие отделениями В правления ПФР
24
входить представители религиозных и организаций, объединений, и
предприятий, которых связана с защитой интересов инвалидов и
Правление несет ответственность выполнение функций, к компетенции
перспективные и задачи ПФР; утверждает сметы расходов фонд оплаты
ПФР и органов, отчеты их исполнении, а также его и штаты; назначает и
освобождает от исполнительного директора и его заместителей, ревизионной
комиссии и руководителей отделений; положения об дирекции, ревизионной
и региональных ПФР; другие вопросы, к компетенции
Для деятельности органов по вопросам конституционных прав на
пенсионное с полномочными Президента Российской созданы управления в
федеральных Типовая структура Пенсионного фонда Федерации в округе
действует с 15 марта г. согласно Постановлению Правления РФ «Об
структуры управлений фонда Российской в федеральных от 20.12.2012 №
356 п 23.
Для контроля деятельности дирекции ПФР и его региональных
образуется ревизионная ПФР.
Правление ПФР, которое утверждает положения о территориальных
органах являющихся юридическими
В Российской Федерации имеет свои органы — отделения ПФР.
действуют на положения о органах ПФР, утверждается правлением и
создаются осуществления государственного средствами обязательного
страхования и пенсионного обеспечения.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что результатом
развития Пенсионного фонда является создание достаточно прочной системы
пенсионного обеспечения населения, при которой такой важной задачей
занимается не аппарат управления государством из средств государственного
бюджета, а отдельно, специально созданный для этого государственный
институт, занимающийся только непосредственно данной задачей, и