25
использующий только собственные средства не входящие в какой-либо
бюджет.
С созданием Пенсионного фонда России появился принципиально
новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. По
историческим меркам, почти два десятилетия - короткий период. Но
социальный смысл того, что делается, огромен. В 1990 году мы наблюдали
переход от старой советской пенсионной модели к современной. За указанный
период управление ПФР претерпевало изменения.
1.3 Нормативно-правовое обоснование деятельности Пенсионного фонда
Российской Федерации
Как известно, Пенсионный Фонд России был образован 22 декабря 1990
года постановлением ВС РСФСР «Об организации Пенсионного фонда
РСФСР» для государственного управления финансами пенсионного
обеспечения в РСФСР. Согласно данному постановлению Пенсионный фонд
является самостоятельным финансово-кредитным учреждением.
27 декабря 1991 года постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 2122-1
было утверждено Положение о Пенсионном фонде России, которым
определен его правовой статус - самостоятельное финансово-кредитное
учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с
законодательством Российской Федерации и настоящим Положением,
функции, источники формирования средств фонда и их целевое назначение, а
также определяет собственника средств Пенсионного фонда в лице
Российской Федерации.
Однако, за период прошедший со дня создания Пенсионного фонда РФ
и до сегодняшнего дня в сфере как государственного управления и его
организации, статуса учреждений, фондов и юридических лиц, полномочий
государственных учреждений, так и в социальной сфере произошли
значительные изменения, путём принятия соответствующих нормативно-
правовых актов (законов, указов, постановлений и др.).
26
Приняты основные законы и другие нормативные акты в сфере
пенсионного законодательства, например Федеральный закон № 166-ФЗ от 15
декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской
Федерации», который уточнил и расширил полномочия органов Пенсионного
фонда РФ.
В связи с проведением реформы пенсионной системы России,
принятием новых законов и изменением пенсионного законодательства, стали
возникать проблемы (дискуссии) в определении правового статуса самого
Пенсионного фонда России как органа управления финансами пенсионного
обеспечения. Остановимся лишь на основных аспектах данной проблемы
18
.
Основным учредительным документом фонда как юридического лица
является его устав, однако, как было сказано выше, учредительным
документом Пенсионного фонда России является Положение о Пенсионном
Фонде РФ от 27.12.1991 № 2122-1.
Пенсионный фонд РФ является больше государственным учреждением,
чем фондом в трактовке, какую дает Гражданский кодекс РФ
19
.
Но в то же время имеется следующий аспект проблемы правового
статуса ПФР. В целях совершенствования работы по подготовке нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации Правительство РФ вынесло постановление от 13
августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации». Данное Постановление распространяется на
федеральные органы исполнительной власти.
Положением о Пенсионном фонде РФ предусмотрено полномочие
Правления ПФР, как руководящего органа, издавать пределах своей
18
О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019
годов. Заключение на проект федерального закона Коллегией Счетной палаты Российской Федерации URL:
http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/28599
19
Альбьева Т. С. Особенности пенсионного обеспечения зарубежных стран // Символ науки. - 2017. № 4. - С.
21-24
27
компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности
ПФР. Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 также введена
государственная регистрация актов, имеющих нормативный характер, то есть
затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой
статус организаций или носящих межведомственный характер.
Таким образом, Пенсионный фонд ставится в один ряд с федеральными
органами исполнительной власти, так как его акты носят нормативный
характер. Но в тот же момент ПФР является государственным учреждением и
не является государственным органом, как федеральные органы
исполнительной власти.
В виду того, что действующее законодательство не содержит четкий
перечень органов относящихся к «государственным органам» для
определения статуса органа ПФР необходимо исходить из общепринятых
признаков государственного органа. Согласно закону об основах
государственной службы - под «государственным органом» понимается -
образованная в соответствии с законодательством государства составная часть
государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и
производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей
организационно-правовых формах государственно-властные полномочия.
Согласно Положению о Пенсионном фонде РФ, он образован в целях
государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и
является самостоятельным финансово - кредитным учреждением,
осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством
Российской Федерации и данным Положением.
ПФР как учреждение был создан государством - Российской
Федерацией, которое определило его правовое положение и специальную
правоспособность, а сам фонд и его денежные средства находятся в
государственной собственности РФ. Председатель фонда назначается на
должность органом государственной власти
28
В постановлении ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных
округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную
собственность» установлено, что государственная казна Российской
Федерации, в состав которой входят денежные средства ПФР, отнесена к
числу объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности,
необходимых для обеспечения функционирования федеральных органов
власти и управления, решения общероссийских задач.
Федеральным законом РФ от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации» ПФР и его
территориальные органы наделены публично-властными полномочиями по
обеспечению конституционного права на государственную пенсию:
выполняют функции страховщика, осуществляющего управление средствами
обязательного (государственного) пенсионного страхования, обеспечивают
назначение и выплату государственных пенсий.
При этом в последние годы имеет место тенденция увеличения
количества выполняемых ПФР государственных функций (контроль за
уплатой страховых взносов, ежемесячные денежные выплаты отдельным
категориям граждан, дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных
категорий граждан, ведение федерального регистра лиц, имеющих право на
получение государственной социальной помощи, выдача сертификатов на
получение материнского (семейного) капитала и др.).
Согласно ст. 5 Закона № 167-ФЗ ПФР и его территориальные органы
составляют единую централизованную систему органов управления
средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации,
в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Соответственно ПФР, осуществляя деятельность, характеризующуюся
специальной целью учреждения фонда, его задачами и функциями,
29
закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование
социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью
общества в обеспечении социальной защищенности; компетенцией как
совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью
управления государственной собственностью в пределах предоставленных
прав; возможностью применения мер принудительного воздействия для
выполнения правовых предписаний - обладает всеми признаками
«государственного органа».
Позиция Европейского Суда по правам человека изложенная в
Постановлении от 02.11.2006 «Дело «Казарцев (Kazartsev) против Российской
Федерации» также указывает в п. 19 на то, что ПФР является
государственным органом.
Таким образом, 19 п. 1 ст. 333.36 НК РФ предусматривая освобождение
от уплаты государственной пошлины, как для органов государственной
власти, так и для иных государственных органов при этом, не ограничивая эти
органы каким либо перечнем - распространяет свое действие и на ПФР и его
территориальные органы, которые фактически выполняют функции органа
государственной власти и управления и обладают всеми признаками
«государственного органа».
Итак, рассмотрев лишь в узком ракурсе проблемы связанные с
правовым статусом Пенсионного фонда РФ можно сделать вывод о наличии в
системе законодательных и других нормативных актов противоречий,
вызванных спецификой и уникальностью пенсионной системы РФ,
правоотношениями в сфере пенсионного законодательства и Пенсионного
фонда России как специального органа управления финансами пенсионного
обеспечения.
30
31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПЕНСИОННОГО
ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Динамика доходов Пенсионного фонда Российской Федерации и её
оценка
Динамика доходов является важным показателем, позволяющим
оценить эффективность деятельности ПФР, его системы управления. Можно с
уверенностью утверждать, что управлять фондом, доходы которого
превышают его расходы, намного проще, нежели если бюджет его
дефицитный.
В состав доходов ПФР, по которым составляются расчеты, включаются
следующие их виды:
- налоговые доходы, предусмотренные пунктом 12 статьи 241
Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- неналоговые доходы: страховые взносы на обязательное пенсионное
страхование; страховые взносы по дополнительному тарифу за
застрахованных лиц, занятых на соответствующих видах работ, указанных в
пунктах 1 - 18 ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 28.12.2013 N 400-ФЗ «О
страховых пенсиях»;
- дополнительные страховые взносы на накопительную пенсию и взносы
работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные
страховые взносы на накопительную пенсию, зачисляемые в ПФР;
- взносы организаций, использующих труд членов летных экипажей
воздушных судов гражданской авиации, зачисляемые в ПФР;
- взносы, уплачиваемые организациями угольной промышленности на
выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников
этих организаций;
- недоимки, пени и штрафы по взносам в ПФР;
- доходы от размещения средств ПФР;
- средства гарантийного возмещения;
32
- штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения
ущерба; прочие поступления;
- безвозмездные поступления: безвозмездные поступления от
негосударственных пенсионных фондов;
- безвозмездные поступления от нерезидентов; межбюджетные
трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду
Российской Федерации; межбюджетные трансферты, получаемые из
бюджетов субъектов Российской Федерации.
Доходы Фонда в 2019 году составят 8,612 трлн. рублей, расходы - 8,635
трлн. рублей, что превышает показатели 2018 года на 358,2 млрд. рублей по
доходам и на 115,9 млрд. рублей по расходам.
Согласно закону о бюджете Пенсионного фонда России (ПФР) на 2019
год и плановый период 2019-2021 годы, тариф страховых взносов на 2019-
2021 годы составляет 22% в пределах взносооблагаемой базы и 10% сверх нее.
Дефицит бюджета Фонда в 2019 году составит 23 млрд. рублей, в 2020
году - 21,9 млрд. рублей, а в 2021 году - 33,8 млрд. рублей.
Как отмечалось в заключении профильного комитета по социальной
политике, выпадающие доходы бюджета ПФР компенсируются за счет
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В 2019 году эти
суммы составят - 54,6 млрд .рублей, в 2020 году - 57,0 млрд рублей, в 2021
году - 61,0 млрд рублей.
Для финансового обеспечения выплаты пенсий, пособий и других
социальных выплат в 2019 году предусмотрено поступление трансфертов из
федерального бюджета в объеме 3,3 трлн. рублей, в том числе на выплату
страховых пенсий - 1,9 трлн. рублей.
Формирование бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
(далее - ПФР) происходит на основании статьи 17 федерального закона от
15.12.2001 № 167- ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации», в которой определено, за счет каких средств
33
формируется его бюджет, и осуществляются расходы, связанные с
выполнением ПФР своих функций.
Бюджет ПФР на отчетную дату принимается Государственной Думой
РФ и одобряется Советом Федерации РФ.
Динамика доходов бюджета ПФР за 2014-2018 гг. представлена в
таблице 1.
Таблица 1
Динамика доходов бюджета Пенсионного фонда Российской
Федерации за 2014-2018 гг.
Доходы
2014
2015
2016
2017
2018
млн.
руб.
%
млн.
руб.
%
млн.
руб.
%
млн.
руб.
%
млн.
руб.
%
Объем
доходов
(всего):
62899
58
100
71468
06
100
75288
33
100
83634
98
100
83332
88
100
Межбюджетн
ые
трансферты:
-из
федеральног
о
бюджета:
24481
80
38,
9
30040
13
42,
0
31847
64
42,
3
37833
09
45,
2
33458
50
40,
2
-из
бюджетов
субъектов
РФ:
4471
0,1
3900
0,1
3009
0,0
4
3227
0,0
4
3323
0,0
4
Темп
прироста
(всего):
-
13,62
%
5,35%
11,09
%
-
0,36%
Из данных таблицы 1 видно, что средний темп цепного прироста
доходов ПФР составил 7,43% при среднем значении инфляции за тот же
период в 5,83%, соответственно, приток средств в доходную часть бюджета
ПФР незначительно превышает инфляционные показатели.
Подобная динамика вполне может оцениваться как негативная,
поскольку по данным Росстата средний прирост населения старше
трудоспособного возраста за анализируемый период составил 2,55%.
Если стагнация продолжится, то, при прочих равных, дефицит бюджета
ПФР будет только увеличиваться. Значительная, немногим менее 50%, часть
34
доходов ПФР поступает в бюджет фонда в форме межбюджетных
трансфертов, при этом в большей доле из федерального бюджета.
2.2 Оценка структуры и динамики расходов Пенсионного фонда
Российской Федерации, управление расходами и пенсионная реформа
Когда речь о пенсионной реформе в РФ идет уже как о свершившемся
факте, который не вызывает одобрения у большинства населения страны,
важную роль в анализе деятельности ПФР и эффективности системы его
управления играют расходы фонда.
Обобщенная информация о динамике расходов ПФР в период с 2014-
2018 гг. представлена в таблице 2.
Таблица 2
Динамика расходов бюджета Пенсионного фонда Российской
Федерации за 2014-2018 гг.
тыс. руб
2014
2015
2016
2017
2018
Общегосударственные
вопросы
101 293
209,0
110 338
800,2
108 448
143,7
112 521
402,7
117 186
293,6
Образование
71 250,0
112 674,5
108 592,2
102 076,7
98 818,9
Социальная политика
6 315 043
873,1
7 507 693
876,8
7 595 344
543,6
8 471 306
688,8
8 322 576
644,3
Пенсионное
обеспечение
5 537 669
033,4
6 145 824
536,6
6 518 869
087,5
7239 812
058,6
7 254 528
750,0
Социальное
обеспечение
населения
474 689
262,5
489 471
579,1
499 766
780,1
535 306
357,7
534 830
400,2
Охрана семьи и
детства
300 809
405,7
344 256
010,3
304 060
824,7
330 084
641,5
341 387
404,4
Прочее
1 876
171,5
6 416 408
528 141
750,8
7 618 145
272 647
851,3
7 703 901
366 103
631,0
8 583 930
191 830
089,7
8 439 861
ПФР
332,1
351,5
279,5
168,2
756,8
Динамика (темп цеп. прироста)
Общегосударственные
вопросы
-
8,93%
-1,71%
3,76%
4,15%
Образование
-
58,14%
-3,62%
-6,00%
-3,19%
Социальная политика
-
18,89%
1,17%
11,53%
-1,76%
Пенсионное
обеспечение
-
10,98%
6,07%
11,06%
0,20%
Социальное
обеспечение
населения
-
3,11%
2,10%
7,11%
-0,09%