13
Теоретический анализ сущности миграции населения послужил основой для
ее определения, как территориального перемещения населения, связанного с
пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-
территориальных образований с целью смены постоянного места жительства
или временного пребывания на территории для учебы или деятельности,
независимо от того, происходит ли оно под преобладающим влиянием
притягивающих или толкающих факторов.
1.2 Законодательное регулирование миграционных процессов:
федеральный и региональный аспект
Современное законодательство в сфере миграции рассматривается как
система нормативных правовых актов, имеющая многие признаки отраслевой
обособленности в общей системе российского законодательства.
Правовое регулирование в области миграции основывается на
международно-правовых актах, международных договорах, Конституции
РФ
17
, Федеральных законах, Указах Президента РФ, Постановлениях
Правительства РФ, нормативно-правовых актах министерств и иных
федеральных органов исполнительной власти.
К международно-правовым актам в сфере миграции относятся:
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.,
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса
беженцев 1967 г., IV Женевская конвенция о защите гражданского населения
во время войны 1949 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г.,
Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами
страны, в которой они проживают, 1985 г., Декларация о территориальном
убежище 1967 г
18
.
17
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398
18
Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции
развития и практика применения: монография // ИЗиСП, НОРМА, ИНФРА-М, 2019. 392 с.
14
В этих документах заложены общие принципы и механизмы защиты
прав лиц, оказавшихся в ситуации вынужденного бегства из своей страны
или вынужденно покинувших свои дома внутри своего государства. При
этом, как уже отмечено, беженцы и вынужденные переселенцы
19
принадлежат к экономически, социально, психологически и политически
наиболее обездоленным группам населения.
Как отмечалось в первом параграфе работы миграция бывает
вынужденной и добровольной.
Проблема вынужденной миграции носит глобальный характер:
согласно Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах, принятой
Генеральной Ассамблеей ООН 9 сентября 2016 г., в мире приблизительно 65
млн. человек являются вынужденными переселенцами, включая более 21
млн. беженцев, 3 млн. лиц, ищущих убежища, и более 40 млн. внутренне
перемещенных лиц
20
.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в истории
российского государства закрепила право на свободу передвижения
индивида как одно из основных прав и свобод человека (ч. 1 ст. 27).
В Российской Федерации на федеральном уровне действует множество
других федеральных законов, участвующих в регламентации статуса
беженцев и вынужденных переселенцев. Речь идет, в частности, о таких
федеральных законах, как Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О
гражданстве Российской Федерации"
21
, Федеральный закон от 15 августа
1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию"
22
, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ
19
Если исходить из международной терминологии, то понятие "вынужденные переселенцы" ближе всего
соответствует понятию "внутренне перемещенные лица".
20
https://www.iom.int/sites/default/files/our_work/ODG/GCM/NY_Declaration_RUS.pdf
21
Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О гражданстве Российской Федерации" (с
изм. и доп., вступ. в силу с 17.10.2019)// "Собрание законодательства РФ", 03.06.2002, N 22, ст. 2031
22
Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ (ред. от 17.06.2019) "О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2019)// "Собрание
законодательства РФ", 19.08.1996, N 34, ст. 4029
15
"О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"
23
,
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной
дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"
24
и многих
других.
Нормы ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"
посвящены созданию правовой базы для осуществления миграционного
учета иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на
территорию Российской Федерации с различными целями.
При этом, как отмечается в преамбуле ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ
"О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации", его действие призвано обеспечить одномоментное
достижение двух задач:
- во-первых, это реализация физическими лицами их естественных прав
и свобод. Справедливым представляется указание в пояснительной записке к
ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" на то, что его
"основной доминантой является строгое соблюдение конституционных и
международно-правовых стандартов прав человека и гражданина на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства"
25
. При этом следует
отметить, что нормы ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"
внедрили в практику административной деятельности органов внутренних
дел, осуществляющих свои полномочия в сфере миграционной политики,
специфические правовые категории и правовые механизмы сбора,
23
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3032
24
Федеральный закон от 25.07.1998 N 128-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О государственной дактилоскопической
регистрации в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3806
25
Майборода В.А., Маковецкая М.Г., Новикова Н.А., Очеретько Е.А., Семенова А.В., Сивопляс А.В.,
Холкина М.Г., Шапиро И.В., Артемьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. N 109-
ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"
(постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2018.
16
обобщения, фиксации, использования и хранения необходимой информации
о миграционных процессах в стране. На эту направленность норм ФЗ от 18
июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц
без гражданства в Российской Федерации" неоднократно обращалось
внимание в правоприменительной практике российских судов, в том числе
Конституционного Суда РФ;
- во-вторых, реализация национальных интересов Российской
Федерации в сфере миграции. ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О
миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации" направлен на обеспечение миграционной
привлекательности Российской Федерации и формирование качественно
нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и
лиц без гражданства. Основным предназначением системы миграционного
учета, внедренной ФЗ от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"
26
,
является эффективное управление миграционными процессами, сокращение
нелегальной иммиграции и одновременное повышение уровня
конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других
категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской
Федерации. Дополнительно реализация национальных интересов России
обеспечивается информационной функцией миграционного учета, которая
позволяет получать достоверную статистику о пребывании в России
иностранных граждан и лиц без гражданства, а как результат - новые
возможности для оздоровления миграционной и демографической ситуации.
Законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах в
настоящее время можно отнести к наиболее стабильной части российского
миграционного законодательства. В Российской Федерации выделяют две
категории вынужденных мигрантов - беженцы и вынужденные переселенцы,
26
Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "О миграционном учете иностранных
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 24.07.2006, N
30, ст. 3285
17
правовой статус которых закреплен специальными законами: Федеральным
законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" и Законом РФ от 19
февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" соответственно.
В зависимости от направлений миграционных потоков трудовую
миграцию подразделяют на внутреннюю и внешнюю, или, как ее еще иногда
называют, международную, миграцию, которая, в свою очередь, делится на
иммиграцию и эмиграцию. Трудовая иммиграция составляет в настоящее
время основной поток мигрантов в Россию, и именно она определяет
миграционный климат в стране. Поэтому от того, насколько государство
овладело основными механизмами регулирования процессов внешней
трудовой миграции, во многом зависит социальная стабильность и
экономическое развитие регионов
27
.
Привлечение иностранной рабочей силы за счет трудовой миграции
детерминируется прежде всего общемировыми процессами, связанными с
демографическим развитием, характеризующимся текущим и перспективным
снижением численности населения, особенно в трудоспособном возрасте, а
также интернационализацией экономик, приводящей, в частности, к
глобализации национальных рынков труда. В условиях снижающейся
численности населения крайне сложно обеспечивать устойчивость
социально-экономического развития на протяжении длительного периода
времени
28
.
В настоящее время в международном праве сформирован и действует
обширный массив документов, регулирующих вопросы внешней трудовой
миграции населения. Условно все их можно разделить на две основные
группы: международно-правовые акты, содержащие общие положения о
правах человека и основных свободах, связанных с миграционными
отношениями, и международно-правовые акты специализированной
27
Малышев Е.А. Государственное управление в сфере внешней трудовой миграции: теория и практика:
монография. М.: Юстицинформ, 2017
28
Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики
Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009.
18
направленности, содержащие положения относительно правового статуса
трудящихся-мигрантов, детализирующие обязанности государства -
участника такого международного договора по установлению в
национальном законодательстве соответствующих положений по защите
прав указанных категорий лиц. В то же время, рассматривая вопрос
соответствия правовой базы Российской Федерации, действующей в области
регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей
силы в Российской Федерации, а также устанавливающей правовой статус
трудовых мигрантов, международным нормам и принципам, принятым в
данной сфере, важно учитывать, что далеко не все из них в настоящее время
составляют международные обязательства для Российской Федерации.
Важнейшими источниками международного права в сфере
регулирования трудовой миграции и обеспечения прав трудящихся-
мигрантов являются акты, принятые в рамках Международной организации
труда (МОТ). В настоящее время они охватывают практически все аспекты
трудовых прав и прав в области социального обеспечения трудящихся-
мигрантов. К их числу прежде всего относятся следующие наиболее
значимые документы: Конвенция N 29 "О принудительном или обязательном
труде" (1930 г.)
29
; Конвенция N 88 "Об организации службы занятости" (1948
г.); Конвенция N 95 "Об охране заработной платы" (1949 г.); Конвенция N 97
"О трудящихся-мигрантах"
30
(пересмотренная в 1949 г.) и другие.
Многообразие указанных документов объясняется особым вниманием
Международной организации труда к регулированию вопросов труда и
занятости населения. Значение принятых ею документов в правовом
регулировании миграционных отношений заключается в том, что они
содержат социальные стандарты, уровню которых в идеале должно
соответствовать национальное законодательство.
29
Конвенция N 29 Международной организации труда (с изм. от 11.06.2014) "Относительно
принудительного или обязательного труда" (принята в г. Женеве 28.06.1930 на 14-ой сессии Генеральной
конференции МОТ)//СПС КонсультантПлюс
30
Конвенция N 97 Международной организации труда "О трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949
году)" (Заключена в г. Женеве 01.07.1949) (с изм. от 24.06.1975)//СПС КонсультантПлюс
19
Российская Федерация не ратифицировала указанные конвенции
Международной организации труда. В то же время отсутствие ратификации
Российской Федерацией конвенций МОТ, как уже отмечено, не означает, что
государство не несет вообще никаких обязательств по реализации их
положений. В силу факта членства в МОТ государство должно
информировать Международную организацию по ее запросам о состоянии
национального законодательства и практики в отношении
нератифицированных конвенций, а также сообщать, какие предполагается
принять меры для придания соответствующей конвенции силы. Таким
образом, конвенции МОТ способствуют унификации (интернационализации)
законодательства в сфере трудовых прав, которые касаются в том числе
трудовых прав мигрантов
31
.
В рамках региональных межгосударственных объединений с участием
Российской Федерации в области трудовой миграции также принят ряд
международных правовых документов, формирующих общие подходы
государств соответствующего региона к базовым параметрам национальных
систем миграционного законодательства. Особого внимания заслуживают
документы, разрабатываемые в рамках межгосударственных объединений,
формируемых на постсоветском пространстве.
Так, основным международно-правовым актом в области
регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в
рамках интеграционных отношений на пространстве СНГ было Соглашение
о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты
трудящихся-мигрантов 1994 г.
32
Данным документом были установлены
основные направления сотрудничества сторон в области трудовой
деятельности и социальной защиты лиц (работников) и членов их семей,
31
См.: Азарова Е.Г., Андриченко Л.В., Бочарникова М.А. и др. Аналитический обзор на тему: "Соответствие
российского законодательства требованиям международной организации труда" / Отв. ред. Л.А. Чиканова //
СПС "КонсультантПлюс".
32
СЗ РФ. 1996. N 47. Ст. 5299. Российская Федерация ратифицировала данный документ. См.: Федеральный
закон от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой
миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1457.
20
постоянно проживающих на территории одного из государств сторон и
осуществляющих трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях,
организациях всех форм собственности на территории другого государства в
соответствии с законодательством государства трудоустройства.
Вопросы регулирования миграции иностранной рабочей силы в
Российской Федерации подвержены значительному влиянию со стороны
международного права. Опыт деятельности таких региональных
межгосударственных организаций, как СНГ, сначала ЕврАзЭС, Таможенный
союз, а теперь ЕАЭС, свидетельствует, что международно-правовое
регулирование трудовой миграции сегодня становится составной частью
интеграции государств
33
.
В Российской Федерации отсутствует законодательное определение
понятия трудящегося-мигранта. Определение понятия "трудящийся-
мигрант", установленное в Конвенции ООН 1990 г.
34
, явно не совпадает и с
являющимся обязательным для Российской Федерации понятием
"трудящийся-мигрант (или работник)", закрепленным в Соглашении о
сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты
трудящихся-мигрантов государств - участников Содружества Независимых
Государств (1994 г.)
35
. Применяемое в данном Соглашении понятие
"трудящийся-мигрант (или работник)" означает "лицо, постоянно
проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном
основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне
трудоустройства" (ст. 2)
36
. Как видим, в отличие от Конвенции, которая
относит к числу трудящихся-мигрантов в том числе иностранных граждан
33
Международное частное право: учебник / В.Н. Борисов, Н.В. Власова, Н.Г. Доронина и др.; отв. ред. Н.И.
Марышева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018
34
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята
резолюцией 45/158 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.)//СПС Гарант
35
См.: Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.
1994. N 1 (14). С. 34 - 39.
36
Россия ратифицировала данный документ. См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О
ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты
трудящихся-мигрантов" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1457. Документ вступил в силу для России 1 сентября 1995
г.
21
(независимо от времени их проживания в стране), незаконно
осуществляющих трудовую или иную оплачиваемую деятельность,
Соглашение адресует свое действие только к постоянно проживающим
иностранным гражданам, "на законном основании занимающимся
оплачиваемой деятельностью". Таким образом, понятие, принятое в
Соглашении, носит значительно более узкий характер, чем понятие,
установленное в Конвенции.
В законодательстве Российской Федерации в области трудовой
миграции при определении участвующих в ней иностранных граждан
используются различные понятия: "иностранный работник",
"высококвалифицированный специалист", "иностранный гражданин,
зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя" и др.
Однако ни одно из них, как уже отмечалось, не исчерпывает содержания
понятия "трудящийся-мигрант", установленного в Международной
конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их
семей 1990 г.
Иностранными работниками признаются только легально находящиеся
на территории РФ иностранные граждане, и срок действия статуса
иностранного работника строго ограничен законом. Попутно обратим
внимание, что под категорию иностранного работника не подпадают
иностранные граждане, временно или постоянно проживающие в Российской
Федерации, так как на них не распространяется требование о получении
разрешения на работу или патента, а использующий труд этих иностранных
граждан работодатель или заказчик не обязан получать разрешение на
привлечение и использование иностранных работников.
Таким образом, применяемое в законодательстве Российской
Федерации понятие "иностранный работник", на наш взгляд, вряд ли можно
рассматривать как синоним понятия "трудящийся (работник) - мигрант",
используемого в конвенциях и рекомендациях ООН и МОТ, как это
22
предлагается в научной литературе
37
. Применяемый в законодательстве
Российской Федерации термин "иностранный работник" не совпадает ни с
одним из употребляемых в международном трудовом праве понятий
"трудящийся-мигрант" или "работник-мигрант".
Развитие миграционного законодательства в сфере регулирования
внешней трудовой миграции населения обусловлено решением общих
проблем систематизации миграционного законодательства, о которых
говорилось ранее. При этом систематизация миграционного
законодательства предполагает его дальнейшую специализацию по
отдельным направлениям и видам миграции населения. Данный подход
объективно обусловливает постановку вопроса о принятии отдельного
федерального закона о порядке привлечения и использования иностранной
рабочей силы в Российской Федерации.
Одним из видов миграционных потоков в Россию является
добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом.
В государственной миграционной политике России сформировалось
отдельное направление по стимулированию возвратной миграции в страну, а
также, как следствие, развитие в рамках миграционного законодательства
самостоятельного института правового регулирования добровольного
переселения соотечественников в Российскую Федерацию.
Первым специальным правовым актом, направленным на
регулирование вопросов добровольного переселения в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, стал Указ
Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом"
38
. Данным Указом была утверждена
Государственная программа по оказанию содействия добровольному
37
Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование: Науч.-практ. пособие. М., 2006. С. 3.
38
Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом"//СПС
КонсультантПлюс