23
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за
рубежом, которая определяла в качестве цели государственной
миграционной политики в рамках репатриации стимулирование и
организацию процесса добровольного переселения в страну
соотечественников на основе повышения привлекательности субъектов
Федерации, а также компенсацию естественной убыли населения за счет
привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Россию.
В условиях тенденций интернационализации образования, стремления
государств к увеличению экспорта образовательных услуг и повышению
интеллектуального потенциала гражданского общества вопросы
совершенствования государственного управления образовательной
миграцией, оптимизации обеспечения академической мобильности
становятся приоритетной стратегической задачей государственной
миграционной политики.
Как определено в Концепции государственной миграционной политики
Российской Федерации на 2019 - 2025 годы
39
, содействие образовательной
миграции и поддержка академической мобильности - задача современной
государственной миграционной политики Российской Федерации.
Аналогичная задача поставлена в Стратегии инновационного развития
Российской Федерации на период до 2020 года
40
, в Концепции
демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года
41
,
нашла она отражение и в некоторых региональных актах концептуального и
программно-целевого характера
42
. В Концепции долгосрочного социально-
39
Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622 "О Концепции государственной миграционной политики
Российской Федерации на 2019 - 2025 годы"//"Собрание законодательства РФ", 05.11.2018, N 45, ст. 6917
40
Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р "Об утверждении Стратегии
инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.
41
Распоряжение Правительства РФ от 20 июня 2017 г. N 1298-р (в ред. от 30 ноября 2017 г.) "Об
утверждении Концепции демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года" // СЗ РФ.
2017. N 27. Ст. 4062.
42
См., например: Постановление правительства Республики Башкортостан от 13 октября 2015 г. N 446 "О
Концепции миграционной политики Республики Башкортостан на период до 2025 года"; Постановление
правительства Республики Мордовия от 2 декабря 2016 г. N 594 "Об утверждении Концепции миграционной
политики Республики Мордовия на период до 2025 года"; распоряжение правительства Удмуртской
Республики от 15 декабря 2014 г. N 949-р "Об утверждении Концепции миграционной политики
Удмуртской Республики на период до 2025 года"; распоряжение правительства Белгородской области от 2
24
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в
рамках формирования механизмов оценки качества и востребованности
образовательных услуг предусмотрено создание условий для привлечения
иностранных студентов в российские образовательные учреждения.
Во исполнение поставленных стратегических задач с 2017 г.
реализуется долгосрочный приоритетный проект "Экспорт образования",
направленный на повышение привлекательности российских
образовательных программ для иностранных граждан, улучшение условий их
пребывания в период обучения на территории РФ. Правовые меры,
предусмотренные данным проектом, предполагают совершенствование
нормативной базы, регулирующей прием и обучение иностранцев, признание
документов о зарубежном образовании, процедур въезда, выезда и
пребывания зарубежных преподавателей, а также вопросы налогообложения
образовательной деятельности в рамках международного сотрудничества.
В Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях
и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024
года"
43
поставлена задача увеличить не менее чем в два раза количество
иностранных граждан, обучающихся в образовательных организациях
высшего образования и научных организациях, а также реализовать комплекс
мер по трудоустройству лучших из них в Российской Федерации. Вполне
очевидно, что реализация данной задачи потребует существенных изменений
законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы
образовательной миграции.
До сих пор остается актуальным Постановление Правительства о
миграционной карте
44
. На территории нашей страны установлен
определенный порядок ее использования.
декабря 2013 г. N 594-рп "Об утверждении Концепции миграционной политики Белгородской области на
период до 2025 года".
43
Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития
Российской Федерации на период до 2024 года"//СПС КонсультантПлюс
44
Постановление Правительства РФ от 16.08.2004 N 413 (ред. от 06.05.2006) "О миграционной карте"//СПС
КонсультантПлюс
25
В области миграционной политики действует достаточно большое
количество ведомственных нормативных актов. Например, Приказ МВД
России от 04.12.2019 N 907 "Об утверждении Административного регламента
Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению
государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия
и восстановлению виз иностранным гражданам и лицам без гражданства"
(Зарегистрирован в Минюсте России 16.01.2020 N 57171).
Отметим, что МВД РФ разрабатывает так называемый Миграционный
Кодекс, который будет регулировать различные вопросы по различным
видам перемещения граждан.
45
На региональном уровне так же разрабатываются и реализуются
нормативно-правовые акты, связанные с социальной поддержкой мигрантов.
Тема миграции очень важна для Орловщины, правительство области
совместно с миграционной службой делает всё, чтобы в регион приезжали
специалисты, студенты. В Орловской области сейчас проживают 13,5 тыс.
граждан из 111 стран
46
. На особом контроле стоит борьба с незаконной
миграцией.
Что касается нормативных актов в сфере миграции на региональном
уровне, отметим, что миграционное законодательство РФ является базисом
для работы миграционных структур в Орловкой области. На областном
уровне разработана и утверждена Концепция миграционной политики
Орловской области на период до 2025 года
47
. В Орловской области
утверждена Стратегия социально-экономического развития Орловской
области до 2020 года, утвержденной распоряжением Коллегии Орловской
области от 28 октября 2008 года N 372-р, и Концепция демографического
развития Орловской области на период до 2025 года
48
.
45
https://1migration.ru/migraciya/kakie-novovvedeniya-v-migracionnom-zakonodatelstve-rf.html#i-2
46
https://regionorel.ru/novosti/novosti/migratsiya_bez_problem/
47
Распоряжение Правительства Орловской области от 22 апреля 2013 г. N 169-р О Концепции миграционной
политики Орловской области на период до 2025 года// https://base.garant.ru/28521950/
48
Постановление Коллегии Орловской области от 13.05.2008 N 152 "О Концепции демографического
развития Орловской области на период до 2025 года"//СПС КонсультантПлюс
26
В Концепции отмечается, что, несмотря на увеличение числа
иностранных граждан, прибывающих в регион, миграционная ситуация в
Орловской области остается стабильной. На территории Орловской области
не было конфликтов между представителями разных национальностей, а
также случаев проявления ксенофобии со стороны принимающего общества.
В Орловской области так же действует Указ Губернатора Орловской
области от 18.07.2014 N 262 "О Межведомственной комиссии Орловской
области по вопросам привлечения и использования иностранных
работников" (вместе с "Положением о Межведомственной комиссии
Орловской области по вопросам привлечения и использования иностранных
работников").
1.3 Государственное и региональное регулирование в области
миграционных отношений
В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с
недостаточно четким разграничением полномочий государственных органов
в сфере миграционного регулирования.
Общие принципы распределения государственной власти по уровням
устанавливаются в соответствии с конституционным принципом
федерализма. Принцип субсидиарности требует, чтобы решение стоящих
перед органами власти задач осуществлялось на том уровне, на котором это
возможно сделать оптимально, прежде всего с точки зрения доступа граждан
к государственным услугам, максимально учитывая интересы граждан,
проживающих на соответствующих территориях. Это позиция, которая во
многом определяет развитие федеративных отношений.
Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между
Федерацией и ее субъектами; они в принципе не могут распределяться
иными актами
49
. Дифференцировать можно только полномочия органов
49
Хабриева Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право.
2004. № 8. С. 5—13.
27
государственной власти — их права и обязанности по управлению
определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего
предмета.
Разделение Российской Федерации и ее субъектов предусмотрено в
статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Речь идет о ведении
Федерации, совместном ведении (с субъектами Федерации) и ведении
субъектов Российской Федерации (в форме остаточных полномочий).
Качество государственного управления в масштабе федеративного
государства в целом и в составляющих его системах является прямым
отображением избранного подхода к разграничению предметов ведения и
полномочий. В демократическом правовом государстве, основополагающим
принципом которого является верховенство Конституции, решение данных
вопросов осуществляется конституционным путем: именно Конституция
определяет основные начала распределения компетенции. В науке
конституционного права подчеркивается, что принципиальным показателем
федеративного устройства является разграничение на уровне Федеральной
конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами
50
.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, "в федерациях предметы ведения
государства как такового распределяются первоначально между собственно
федеральным уровнем и уровнем его составных частей - земель, штатов,
республик, областей и др. Это первичное распределение служит основой для
формирования компетенции разных властей и их внутренних уровней"
51
.
Подтверждением данного тезиса является то, что в конституциях
большинства федеративных государств даются развернутые перечни
предметов ведения, относящихся к тому или иному уровню власти.
Конституция РФ в рамках осуществляемого ею разграничения
предметов ведения Федерации и субъектов Федерации (ст. ст. 71, 72) прямо
не относит регулирование миграционных процессов ни к предметам ведения
50
См.: Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право.
2004. N 8. С. 5 - 13.
51
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2015. С. 113.
28
Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ
52
. Это, однако, не означает, что регулирование
данных отношений можно отнести к предметам ведения субъектов РФ,
которые, как известно, определяются по остаточному признаку: то, что не
вошло в предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ, составляет предметы
ведения субъектов РФ (ст. 73).
На первый взгляд, отсутствие специальных упоминаний о
регулировании миграционных процессов в качестве одного из предметов
ведения (Российской Федерации или совместного с субъектами Федерации)
может показаться пробелом конституционного регулирования, что в какой-то
степени так и есть. В то же время объяснение существующего подхода носит
более сложный и глубокий характер, чем просто недостаток
конституционной регламентации.
Регулирование миграционных процессов "растворяется" в целом
комплексе предметов ведения, относимых как к предметам ведения
Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения Федерации и
ее субъектов. В рамках ведения Российской Федерации они соотносятся с
такими сферами, как регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина; гражданство Российской Федерации; установление основ
федеральной политики, внешняя политика и международные отношения,
международные договоры Российской Федерации и др
53
.
Непосредственную связь со сферой миграции населения имеют также и
такие обозначенные в ст. 71 Конституции предметы ведения Российской
Федерации, как определение статуса и защита государственной границы
России, международные договоры Российской Федерации, безопасность
52
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)// СЗ РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398
53
Абашидзе А.Х., Киселева Е.В., Саидмухторов А.А. Практика международного контрольного органа по
привлечению внимания к нарушениям прав человека в государствах, не участвующих в соответствующих
международных договорах о правах человека // Миграционное право. 2018. N 3. С. 17 - 20.
29
государства. В случае если миграционные отношения находятся
непосредственно в указанных сферах ведения Российской Федерации, их
регулирование должно осуществляться исключительно на федеральном
уровне федеральными органами государственной власти. Однако
обеспечение реализации данных прав может быть предоставлено субъектам
РФ исходя из положений ст. 72 (п. "б") Конституции страны.
Так, государственное регулирование в области миграционных
отношений в связи с необходимостью сохранения и защиты национальной
безопасности страны заключается в создании и закреплении правовыми
средствами системы мер, направленных на обеспечение безопасности от
внешних и внутренних угроз в связи с индивидуальными или
коллективными, в том числе массовыми, перемещениями людей как внутри
государства, так и через государственную границу. Следовательно,
первоочередными задачами при обеспечении национальной безопасности в
области миграции являются обеспечение безопасности личности,
безопасности общества в целом, а также обеспечение безопасности самого
государства
54
. Безопасность личности при этом необходимо понимать в
максимально широком смысле - это обеспечение безопасности всех
основных прав и свобод лица, провозглашенных Конституцией РФ,
независимо от того, является ли это лицо переселенцем, либо это лицо,
реализация прав которого оказалась в зависимости от миграционной
ситуации в стране в целом либо в отдельном ее регионе. Безопасность
общества неразрывно связана с сохранением основ конституционного строя
государства. Обеспечение безопасности самого государства тесно связано с
сохранением территориальной целостности государства, государственного
суверенитета, единства системы государственной власти на всем
территориальном пространстве страны.
54
Дегтярева Л.Н., Дудин Н.М. Некоторые проблемы законодательства в сфере миграции: конституционно-
правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 6. С. 32 - 34.
30
Что касается совместного ведения, то здесь вопросы регулирования
миграции широко пересекаются с такими вопросами, как защита прав и
свобод человека и гражданина; общие вопросы образования, культуры,
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, социальная защита;
административное, трудовое законодательство и др. Это обусловлено самим
содержанием миграционных отношений. Таким образом, органы
государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в реализации
соответствующих полномочий по указанным предметам ведения, которые
также непосредственно связаны с решением проблем миграции населения.
Миграция - это сфера, которая связана со многими правами человека:
социальными, культурными, трудовыми, жилищными и др
55
. Государство
должно осуществлять определенную заботу об обеспечении этих прав.
Например, беря обязательства о предоставлении убежища беженцам,
государство принимает на себя и комплекс других обязательств, связанных с
обустройством лица на территории страны (обеспечение его медицинскими
услугами, жилищное обустройство и проч.). Реализовывать их действиями
только федеральных органов государственной власти невозможно. В связи с
этим, учитывая сложность и многогранность правового регулирования, в
каждом конкретном случае регламентации миграционных отношений
определяется, к какому ведению относится решение того или иного вопроса
миграционного законодательства.
В какой-то мере это усложняет процесс разграничения полномочий
между органами власти различных территориальных уровней по вопросам
правового регулирования миграционных отношений. В Конституции РФ,
хотя и в самом общем виде, регламентируются вопросы, связанные с
установлением правовых форм, на основании которых осуществляется
разграничение не только предметов ведения, но и полномочий, и благодаря
которым вводится в действие сам механизм разграничения полномочий. В
55
Абашидзе А.Х., Киселева Е.В., Саидмухторов А.А. Практика международного контрольного органа по
привлечению внимания к нарушениям прав человека в государствах, не участвующих в соответствующих
международных договорах о правах человека // Миграционное право. 2018. N 3. С. 17 - 20.
31
ней, в частности, устанавливается, что "разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий" (ст. 11)
56
.
Таким образом, в данной статье указывается на два вида правовых актов,
которые могут выступать в качестве формы правового регулирования
разграничения полномочий: непосредственно сама Конституция и
федеративный и иные договоры. По сути, Конституция и договор, исходя из
названной статьи, выступают элементами механизма правового
регулирования разграничения полномочий в рамках федеративного
государства.
В то же время, как отметил Конституционный Суд РФ, толкование
положений ст. 11 Конституции РФ должно осуществляться в органическом
единстве с положениями ст. 76, устанавливающей пределы законодательного
регулирования Федерации и субъектов РФ, что позволяет расширять
нормативно-правовые формы разграничения полномочий по предметам
совместного ведения также на основании федеральных законов
57
.
К сожалению, разграничение полномочий в сфере регулирования
миграционных отношений между органами власти различных
территориальных уровней до настоящего времени не получило системного
законодательного оформления. Незавершенность решения этого вопроса
мешает динамичному развитию законодательства и определению
ответственности в реализации полномочий каждого уровня власти. На наш
взгляд, это в том числе обусловлено отсутствием адекватной правовой
формы - системообразующего федерального закона в сфере миграции,
посредством которой могло бы быть обеспечено общее разграничение
56
Дегтярева Л.Н., Дудин Н.М. Некоторые проблемы законодательства в сфере миграции: конституционно-
правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 6. С. 32 - 34.
57
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке
конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
32
полномочий в миграционной сфере. Предмет регулирования Федерального
закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации"
58
не предполагает осуществления такого разграничения,
поскольку вопросы правового статуса иностранных граждан - прерогатива
исключительно федерального законодателя.
Тем не менее, сказанное вовсе не означает, что на сегодняшний день в
рассматриваемой сфере вообще не решаются вопросы разграничения
полномочий между органами власти различных территориальных уровней.
Как правило, такое разграничение в той или иной форме осуществляется в
рамках специальных "миграционных" законов, принятых по отдельным
направлениям реализации государственной миграционной политики: в
законодательстве о вынужденных переселенцах, беженцах, добровольных
переселенцах, социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов и
др.
Учитывая, что большинство отношений в сфере миграционного
законодательства касается вопросов, имеющих общегосударственное
значение, основные полномочия в области регулирования миграционных
отношений возложены на федеральные органы государственной власти.
Именно они осуществляют основную нормотворческую деятельность в
данной сфере, обеспечивают исполнение правовых норм (правоприменение),
выполняют публичные обязательства перед мигрантами как основными
участниками миграционных отношений, судебную и иную правовую защиту
их прав и свобод. В частности, анализ федерального законодательства
показывает, что именно федеральные органы государственной власти
решают вопросы:
- определения приоритетных направлений государственной политики в
сфере миграции;
- миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства;
58
Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3032