4
Содержание
ВВЕДЕНИЕ 5
Глава 1. Теоретические основы социальной поддержки мигрантов в
России: федеральный и региональный аспект 8
1.1 Международно-правовое положение мигрантов в Российской
Федерации 8
1.2 Модели правового регулирования социальной поддержки мигрантов в
Российской Федерации 12
Глава 2. Политика Российской Федерации в области социальной
поддержки мигрантов 20
2.1 Защита трудовых прав мигрантов в Российской Федерации: состояние
и направления развития 20
2.2 Социальная защита образовательных прав мигрантов в Российской
Федерации 29
2.3 Медицинское обслуживание мигрантов в Российской Федерации 41
2.4 Пенсионное обеспечение мигрантов 48
2.5 Социальная поддержка соотечественников (на примере Республики
Мордовия) 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 60
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 65
Приложения 70
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Сегодня проблемы миграции
являются одними из ключевых не только в России, но и в мире. Для Российской
Федерации проблема миграции стала особенно актуальной с 2014 г., когда в
наше государство стали массово прибывать в качестве беженцев граждане
Украины, бежавших вследствие вооруженного конфликта в Донецкой и
Луганской областях. Активизации миграции в этом плане способствует
реализация Государственной программы переселения соотечественников в
Россию, которая первоначально была рассчитана на период 2007-2012 гг., однако
в последующем с учетом ухудшения демографической ситуации в нашей стране
Указом Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 была данная программы
была продлена и вступила в действие на бессрочной основе с 31 декабря 2012 г.
Помимо вынужденной миграции в России большое распространение имеет
трудовая миграция, связанная приездом в Россию для работы в основном
граждан государств-СНГ.
На сегодняшний день общее число мигрантов в Россию постоянно
увеличивается. Так, за 3 месяца (январь-март) 2020 года поставлено на
миграционный учет иностранцев и лиц без гражданства – 14 590 человек, за
такой же период 2019 г. – 13 267 человек, за первых три месяца 2016 г. таких
было 12 967 299 человек
1
. Некоторая часть иностранцев и лиц без гражданства
выбирают Россию в качестве постоянного места жительства или в целях
длительного пребывания. Например, за 2019 год уполномоченными органами
было выдано 168 410 видов на жительство, за 2018 г. – 164 770, за 2017 г. – 127
719.
Высоко количество иностранцев и лиц без гражданства, которые желают
приобрести российское гражданство. Так, за 2019 г. российское гражданство
1
Сводка основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской
Федерации за январь-март 2020 г. // Министерство внутренних дел РФ. URL:
https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/1 (дата обращения: 15.04.2020).
6
приобрели 229 593, за 2018 г. – 237 969, за 2017 г. – 180 054 человека
2
.
Учитывая все большее распространение мигрантов в России, возникает
проблема не только административного совершенствования законодательства в
рассматриваемой области, но и надлежащего обеспечения социальных гарантий
соответствующих групп населения в России. Выше указанные обстоятельства
свидетельствуют об актуальности выбранной темы исследования.
Степень изученности темы исследования.
Вопросы социальной
поддержки мигрантов рассмотрены в научных работах Автономова А. С.,
Акрамова Ш. Ю., Дорской А. А., Гаврилова И. Н., Рязанцева С. В. и др.
Вместе с тем последнее комплексное изучение проблем социальной
поддержки мигрантов в Российской Федерации, в т.ч. на региональном уровне,
фиксируется еще в 2002 году в работе Биктеева Р. Р., т.е. до проведения
масштабной реформы в области рассматриваемой тематики
3
.
Таким образом, современных комплексных исследований, посвященных
социальной поддержке мигрантов, фактически нет. С учетом этого в настоящей
работе будет предпринята попытка правового анализа правовых норм
федерального и регионального законодательства в области социальной
поддержки мигрантов с выработкой рекомендаций и предложений по
совершенствованию российского социального законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения и проблемы,
возникающие в сфере правового регулирования социальной поддержки
мигрантов в Российской Федерации.
Предмет исследования – правовые и организационно-практические
аспекты социальной поддержки мигрантов в Российской Федерации,
современное состояние и пути дальнейшего совершенствования данных
отношений в рамках действующего законодательства Российской Федерации.
2
Там же.
3
Багмет К.В., Андикаева К.А. Государственно-частное партнерство в социальной сфере
Российской Федерации: проблемы и точки роста // Экономика и предпринимательство. 2016.
№ 10-1 (75-1). С. 24.
7
Цель выпускной квалификационной работы заключается в комплексном
рассмотрении института социальной поддержки мигрантов в Российской
Федерации.
В соответствии с указанной целью поставлены необходимо решить
следующие задачи:
- рассмотреть международно-правовое положение мигрантов в Российской
Федерации;
- выявить модели правового регулирования социальной защиты мигрантов
в Российской Федерации;
- дать анализ защите трудовых прав мигрантов в Российской Федерации;
- проанализировать социальную защиту образовательных прав мигрантов
в Российской Федерации;
- рассмотреть систему медицинского обслуживания мигрантов в
Российской Федерации;
- исследовать основные направления социальной поддержки мигрантов,
переселяющихся в Республику Мордовия по программе соотечественники.
Методологическую основу работы составляют общенаучные методы
познания: анализ, синтез, аналогия, моделирование, абстрагирование,
обобщение и конкретизация, диалектика, толкование, функциональный,
системный и структурный подходы, а также специально-юридические методы
исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-
юридический, правовое моделирование и др.
Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых как
Дорская А. А., Сафонова А. А., Тумасов А. С., Хижняк В. С. и др. Данными
авторами в разное время были рассмотрены различные аспекты социальной
поддержки мигрантов в России.
Структура работы соответствует поставленным целям и задачам и
включает в себя введение, две главы, заключение, список использованной
литературы, приложения.
8
Глава 1. Теоретические основы социальной поддержки
мигрантов в России: федеральный и региональный аспект
1.1 Международно-правовое положение мигрантов в
Российской Федерации
Мигрант (от лат. Migrantis – переселяющийся) – лицо, совершающее
миграцию, т.е. пересекающее границы тех или иных территорий со сменой
постоянного места жительства навсегда или на более или менее длительное
время.
Для Российской Федерации наиболее актуальными являются такие виды
миграции как трудовая и безвозвратная (когда иностранные граждане
переезжают в Российскую Федерацию на ПМЖ). Безвозвратная миграция
получила в России широкое распространение в результате военно-политических
событий на юго-востоке Украины, когда с 2014 г. в нашу страну хлынул поток
беженцев, желающих получить гражданство Российской Федерации.
В любом случае мигранты до момента получения гражданства Российской
Федерации являются иностранными гражданами или лицами без гражданства и
в пределах территории нашего государства обладают определенным статусом.
Он определяет порядок трудоустройства иностранного гражданина, его
пенсионного страхования, медицинского и социального обеспечения и многое
другое.
Перечень нормативно-правовых актов, регулирующих правовое
положение иностранцев в России, включает в себя: Конституцию РФ от 12
декабря 1993 г.; Федеральные законы: от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 18 июля 2006 г.
№ 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства
в Российской Федерации»; от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации»; от 15 августа
1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в
Российскую Федерацию». Существенную роль здесь играют указы Президента
9
РФ, которые могут издаваться по всем вопросам, относящимся к его
компетенции (например, Указ Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668 «О
Федеральной миграционной системе»).
Основой правового статуса иностранцев в любой стране является правовой
режим, предоставленный им законодательством. Конституция РФ в ч. 3 ст. 62
устанавливает в качестве основополагающего национальный режим.
Федеральный закон об иностранцах должен перечислить исключения из
национального режима, а субъективные права, не упомянутые в данном
Федеральном законе, иных федеральных законах или международных договорах
РФ, принадлежат иностранцам в полном объеме. Закон 1981 г. в ст. 7-23
устанавливает перечень прав и обязанностей, принадлежащих иностранцам.
Такой подход законодателя ограничивает права иностранцев и делает правовой
режим, предоставленный иностранцам в РФ, близким к специальному
4
.
Статьей 62 Конституции РФ закреплен основополагающий принцип,
определяющий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации. В соответствии с ним указанные лица пользуются
правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации,
кроме случаев, установленных федеральным законом или международным
договором Российской Федерации
5
. Данный основополагающий принцип лежит
в основе всей нормативно-правовой базы гражданско- и административно-
правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, состоящего из
целого ряда федеральных законов и подзаконных нормативных актов. Здесь
первенство принадлежит Федеральному закону «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации».
Отдельную категорию иностранцев составляют лица, получившие в
России убежище. В международном праве выделяются две формы убежища:
территориальное и дипломатическое. Законодательство РФ выделяет два вида
4
Битиев Р.Р. Особенности правового статуса иностранцев в Российской Федерации:
Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 4.
5
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2014. 4 авг. № 31.
Ст. 4398.
10
убежищ: временное и политическое. Институт временного убежища
предусмотрен Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О
беженцах»
6
. Временное убежище – это возможность иностранного гражданина
или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской
Федерации в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов РФ. Политическое убежище предоставляется
Российской Федерацией лицам, ищущим убежище и защиту от преследования
либо реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской
принадлежности, а также в стране своего обычного местожительства за
общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не
противоречат демократическим принципам, признанным мировым
сообществом, нормам международного права.
Кроме того, нельзя забывать, что значительную роль в регулировании
правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в целом и их
административно-правового статуса в частности играют общепризнанные
принципы международного права, а также международные договоры,
участником которых является РФ. К основным ратифицированным Россией
источникам международного права в сфере регулирования статуса иностранных
граждан можно отнести следующие:
- Всеобщую декларацию прав человека (принятую Генеральной
Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.);
- Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся
гражданами страны, в которой они проживают (принята 13 декабря 1985 г.
Резолюцией 40/144 на 116-ом пленарном заседании 40-й сессии Генеральной
Ассамблеи ООН);
- Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод
(принята в Риме 4 ноября 1950 г.);
6
Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости Съезда
народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации. 1993.
25 марта. № 12. Ст. 425.
11
- Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.;
- Конвенцию Содружества независимых государств о правах и основных
свободах человека (Минск, 1995 г.);
- Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.;
- Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва,
1993 г.);
- Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским,
семейным и уголовным делам (принята в Минске 22 января 1993 г.).
В силу содержания указанных международных документов иностранцы, с
учетом соответствующих ратификаций государства, в котором они находятся,
пользуются следующими правами: на жизнь и личную неприкосновенность, на
защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную
жизнь и в отношении жилища или переписки, на равенство перед судами,
трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими
правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при
уголовном разбирательстве и, когда это предусмотрено законом, при других
разбирательствах. Иностранцы также пользуются правом на свободу мысли,
мнения, совести и религии, правом исповедовать свою религию или убеждения
с учетом лишь таких ограничений, которые предусмотрены законом и которые
необходимы для защиты общественной безопасности, порядка, здоровья или
нравственности населения или основных прав и свобод других, правом покидать
страну, а также свободно выражать свое мнение по тем или иным вопросам
политико-правовой жизни.
Анализ нормативно-правовой базы России, регулирующей статус
иностранных граждан и лиц без гражданства, свидетельствует о равенстве прав
и обязанностей как для граждан РФ, так и для иностранцев (за исключением
случаев, прямо установленных федеральными законами или международными
договорами). Общий правовой статус иностранных граждан и лиц без
гражданства приравнен к аналогичным статусам россиян. Однако
административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
12
отличается от административно-правового статуса российских граждан.
Подводя итог всему сказанному заметим, что в случае отсутствия
российских федеральных законов, регламентирующих правовой статус
иностранцев, следует ориентироваться на международные нормы, закрепленные
в фундаментальных конвенциях о правах человека. Примат международного
права закреплен в Конституции Российской Федерации, в которой права и
свободы человека признаются и гарантируются согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права. Ссылки на международные
обязательства России могут и должны использоваться в судах и
административных органах в случаях, когда эти договоры изменяют правила,
закрепленные в законодательстве России.
1.2 Модели правового регулирования социальной поддержки
мигрантов в Российской Федерации
Говоря
к и из
о
на к на
правовых
ну на на
моделях
из за к
регулирования
и за о
миграции
и за на
в
за на во
сфере
на за за
социальной
к из к
защиты
о он к
прав
на он на
и
ну за к
законных
за он из
интересов
из о за
иностранных
на о за
граждан
о за и
и
во и во
лиц
о и ну
без
на ну за
гражданства
ну на о
, необходимо
на во и
отметить
на за он
то
ну за из
, что
о за он
право
на ну за
служит
из из во
инструментом
к и ну
баланса
о из из
интересов
он за из
слабой
к и из
и
он и к
сильной
и за и
стороны
на из он
. В
он он из
ситуации
из о за
с
на ну во
нахождением
к он ну
иностранного
к ну и
гражданина
на за за
на
и и из
территории
он за на
иностранного
к за ну
государства
на и о
при
ну во из
прочих
ну за к
равных
на во он
условиях
на о из
складывается
на из к
ситуация
ну на за
, при
во о из
которой
за он к
иностранный
он из за
гражданин
за из и
имеет
и из на
более
о на за
слабый
ну на к
правовой
он к к
статус
он во он
, нежели
к о за
гражданин
ну ну он
государства
о за он
или
о к на
само
из он ну
государство
он о за
в
из он во
лице
за ну за
его
он из к
государственных
во ну о
органов
и он ну
. Такая
за
он и
ситуация
из из за
оправдана
к он на
с
из из на
точки
и на и
зрения
на к из
обеспечения
он и ну
государством
за он на
интересов
к и на
собственных
он и и
граждан
на за во
. Однако
к ну к
, придерживаясь
на он во
данной
к из к
логики
он за на
, не
он и за
стоит
во он ну
забывать
о о из
и
из из к
о
о из к
правах
он за из
человека
он во на
, которые
во и о
гарантируются
и из во
и
на на из
защищаются
ну он во
государством
к во из
. Так
во ну о
, ст. 2 Конституции
во за о
РФ
за о ну
7
провозглашает
к ну он
, что
о во на
человек
к из к
, его
из ну к
права
о за он
и
о на на
свободы
к за во
являются
он о он
высшей
о ну и
ценностью
он ну из
. Признание
ну из на
, соблюдение
на и ну
и
ну ну во
7
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993,
с учетом поправок, внесенных Законами РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ,
от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
13
защита
за за он
прав
о к он
и
из к к
свобод
за о и
человека
на за он
и
во во во
гражданина
к к и
–
он за ну
обязанность
о ну на
государства
за на на
. Глава
2 Конституции
о на к
РФ
во он к
носит
ну на к
название
из о ну
«Права
и во за
и
о из ну
свободы
из за на
человека
о ну ну
и
ну на к
гражданина
во из
ну
», что
о ну за
также
за во ну
говорит
он во он
о
на он на
важности
во о и
интересов
во и к
человека
о из на
и
к за о
гарантий
к из о
их
на он к
защиты
из во на
со
ну он на
стороны
к ну к
государства
и ну на
, вне
и во он
зависимости
из из за
от
на во и
правового
к к к
статуса
и о о
(гражданства
во во во
).
Помимо
во к на
рассмотрения
на он ну
права
из он за
как
о во за
механизма
из во ну
обеспечения
к о о
всеобщей
ну о к
справедливости
и к ну
и
во из о
баланса
на на на
интересов
ну и о
, правовой
и на ну
подход
из во на
к
во к о
миграции
из за из
является
за о и
еще
ну и из
и
к он о
методом
о ну из
воздействия
о за и
на
во за к
миграцию
он он ну
со
во о он
стороны
к к из
государства
ну во о
.
Представляется
и и на
, что
ну из он
именно
за к и
поэтому
он ну к
государство
к на к
оставляет
ну и и
за
и из он
собой
к во он
монополистическое
ну о из
право
к ну он
регулирования
из ну за
данной
к во на
области
за он ну
правоотношений
к из во
, не
во из
во
допуская
за о на
появления
на на во
иных
к он за
субъектов
ну и на
правотворчества
из из он
, имеющих
и во на
полномочия
о он из
регулирования
он к во
в
ну к к
этой
за он из
области
за и во
, например
за о из
путем
за ну из
передачи
за из он
данных
к ну ну
полномочий
из за он
иным
он во он
субъектам
на к во
власти
во на о
(органам
во о ну
местного
о на из
самоуправления
за к из
). Данное
за ну и
положение
и за он
реализуется
он он и
благодаря
во он ну
тому
он ну он
, что
за он ну
правовые
во и он
нормы
к о ну
, направленные
он о за
на
ну о во
регулирование
он на ну
миграции
на на и
, содержат
из из и
больше
из из за
императивных
за к из
правовых
он на на
норм
он и из
,
нежели
ну к о
диспозитивных
о за за
. Под
во к во
этим
за о ну
имеется
на ну к
в
из к и
виду
и за и
не
на за из
наличие
за на о
императивных
ну к ну
норм
он он за
вообще
во во на
, что
за за во
присуще
ну на и
публичному
на ну он
праву
и и на
, а
из и ну
наличие
и и за
таких
о и он
сверхимперативных
во он он
норм
во и к
, которые
он он ну
не
о во о
позволяют
ну на на
иным
на за и
субъектам
из к и
власти
во на и
самостоятельно
ну на о
решать
к из из
вопросы
из о за
миграции
и к он
.
Если
ну о и
правовой
он и и
подход
во на ну
к
за за во
миграции
и во за
, который
на о он
стремится
из к о
к
из он о
достижению
и он и
правовых
на о о
целей
он на ну
и
из к во
справедливости
из о во
, вполне
к из из
оправдан
во о о
и
из о он
не
ну во из
носит
он из к
дискуссионный
ну на ну
или
на из к
антагонистический
к он ну
характер
, то
он и о
подход
о он из
к
ну и к
монополистическому
о он на
регулированию
к и ну
миграции
о к из
не
о к он
является
за за ну
экономически
он во во
эффективным
о к во
,
увеличивает
ну и на
трансакционные
за во во
издержки
ну во на
государственного
к о к
аппарата
к во и
и
из на к
противоречит
на и на
идее
ну во ну
демократии
о за за
и
он за за
федерализма
он во и
при
он он и
федеративном
из он на
государственном
о на он
устройстве
во о из
. Впрочем
на во о
, каждое
на и он
государство
о на о
, ввиду
он из ну
различных
к о из
внешних
из он и
и
во во и
внутренних
о за на
факторов
к из и
, принимает
ну за о
ту
и во о
или
на ну к
иную
во о на
модель
он ну он
правового
он из и
регулирования
во из ну
миграции
он во из
. Отечественный
из к и
правопорядок
к за из
пользуется
ну ну из
централизованной
и он во
моделью
из и на
управления
за ну он
миграцией
и на на
, при
во ну он
которой
о ну за
Федерация
и он из
в
за он к
лице
во из во
соответствующих
за на о
органов
к он на
власти
на и и
обладает
ну он к
исключительными
о из ну
полномочиями
и и он
в
за он ну
рассматриваемой
к и из
сфере
ну он и
.