2
Социальная поддержка мигрантов: федеральный и региональный аспект
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..3
ГЛАВА 1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ
ПРОБЛЕМ И СТАТУСА МИГРАНТА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ……………………………………………………………………....5
1.1 Исторические этапы становления и развития Управления федеральной миг-
рационной службы в Российской Федерации и Рязанской области………...5
1.2 Виды миграций и принципы конституционного закрепления статуса мигран-
тов в России……….……………………..……………………………………..17
1.3 Правовые основы социальной защиты мигрантов на федеральном и регио-
нальном уровнях…..………………………………………………………………..23
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ С
МИГРАНТАМИ …………………….……………………………..….……..……28
2.1 Опыт социальной работы с мигрантами в России …………………………...28
2.2 Технологии работы с мигрантами за рубежом ………………..……………...36
2.3 Совершенствование социальной работы с мигрантами на современном
этапе…………………………………………………………………………………53
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………...79
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ…………………………..82
3
ВВЕДЕНИЕ
Миграция издавна была одной из основных факторов развития истории че-
ловечества. Люди всегда перемещаются – добровольно или принудительно. В
древнем мире миграция обуславливалась преимущественно военными похо-
дами, освоением новых земель, изменением климата, нехваткой ресурсов. Бур-
ные или мирные, миграции всегда подобны стихийным бедствиям. В процессе
некоторых миграций представители определенного этноса постепенно переселя-
ются с одного ареала к другому. Во время исторического анализа древних миг-
раций определяющим является показатель того, насколько иммигранты изме-
нили культуру на территории, куда прибыли, а не то, какое количество людей
осталась на своей природной территории. В истории известны крупные миг-
рации с Востока на Запад, в результате которых народы Кавказа повлияли на ку-
льтуру и биологическую наследственность западных наций; миграции так
называемых варваров, завоевавших Римскую империю и начали новые царства
и новые культуры.
Поток мигрантов, который ворвался в государство, нарушая их границы и
законы, не может не напоминать различные историко-философские работы о па-
дении империй и судьбы цивилизаций. На фоне народов, которые стараются
избегать репрессий, спасают собственные территории от экономических убыт-
ков, всегда есть те, кто требует признать права всех беженцев на поселение
именно там, где они хотят, без учета мнения принимающого сообщества, согла-
сия граждан и суверенитета государств. С одной стороны, исторический фата-
лизм, с другой – стремление отвлечься от действительности, что совместно при-
водит к пренебрежению политическими интересами.
Люди постоянно переезжают в сегодняшнем глобализованном мире. Миг-
рация разрушает традиционные границы между культурами, этническими
группами и языками, и развивает разнообразие, культурные и экономические бо-
гатства. Миграция также воспринимается многими как вызов или даже как
угроза. Это вызов механизмам защиты прав людей, которые борятся за полное
4
выполнение прав всех людей, в том числе и мигрантов, поскольку права мигран-
тов часто нарушаются. Важность данной проблемы обусловливает актуальность
исследования.
При освещении вопросов, связанных с адаптацией мигрантов на новых тер-
риториях, следует отметить работы Г. У. Солдатовой, В. В. Бенедиктова, Л. А.
Шайгеровой, В. К. Калиненко, Л. А. Пергаменщика. Также следует отметить ра-
боты отечественных и зарубежных ученых, посвященных непосредственно
вынужденной миграции: Г. С. Витковской, Ж. А. Зайончковской, В. А. Ионцева,
Е. С. Красинца, В. И. Козлова, В. М. Моисеенко, О. Б. Осколковой, В. И. Пере-
веденцева, Л. Л. Рыбаковского, зарубежных ученых – Г. С. Гудвина-Гилла, А.
Сови, Г. Н. Закирова, З. С. Султановой и др.
Объектом исследования является социальная работа в среде мигрантов.
Предметом исследования являются меры социальной поддержки мигран-
тов на федеральном и региональном уровне.
Цель работы – исследовать проблемы мигрантов и вынужденных пересе-
ленцев в Российской Федерации, а также решение данной проблемы в социаль-
ном аспекте и возможные технологии ее разрешения.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
– проследить исторические этапы становления и развития Управления фе-
деральной миграционной службы в Российской Федерации и Рязанской области;
– рассмотреть правовые основы социальной защиты мигрантов на федераль-
ном и региональном уровнях;
– рассмотреть адаптационные процессы, связанные с мигрантами, на основе
правовой и социальной защиты;
– проанализировать опыт социальной работы с мигрантами в России и за
рубежом;
– предложить мероприятия по совершенствованию социальной работы в
среде мигрантов.
5
ГЛАВА 1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ
ПРОБЛЕМ И СТАТУСА МИГРАНТА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Исторические этапы становления и развития Управления федеральной
миграционной службы в Российской Федерации и Рязанской области
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации
от 28 июля 2005 года №452 «О типовом регламенте внутренней организации фе-
деральных органов исполнительной власти» и приказом Федеральной миг-
рационной службы от 30 ноября 2005 года №128 «Об образовании территориа-
льных органов ФМС России» в январе 2006 года образованы территориальные
органы Федеральной миграционной службы по субъектам Российской Федера-
ции, в том числе Управление ФМС России по Рязанской области. Это не значит,
что проблема перемещения населения по территории России и через её границы
возникла только в наше время. Она существовала в России всегда.
Эволюционный процесс развития миграционных процессов совпал с пе-
риодом зарождения в нашей стране первых признаков гражданского общества и
многонационального государства. Появился ранее не знакомый россиянам прин-
цип личной свободы. Отныне вопрос о смене места жительства решался каждым
человеком на основе его личных предпочтений. Миграция нередко стала носить
характер поиска сезонной работы или бегства от войн и религиозных преследо-
ваний. К началу 20 столетия к складывающимся тенденциям миграционных про-
цессов стали относится с опаской.
С началом демократических реформ в стране началась настоящая «миг-
рационная паника». Рост безработицы, неуверенность в обеспечении средств к
существованию. Согласно неофициальным данным, число наших граждан рабо-
тающих за рубежом, колебалось на уровне одного миллиона человек. В боль-
шинстве случаев, нелегально – с истекшей визой, без права на работу, зачастую
без документов, удостоверяющих личность. В начале 1990-х годов Россия не
6
была готова и принять, обустроить на своей территории такую массу обездолен-
ных людей. Не было опыта, средств, законодательной базы и соответствующего
государственного органа.
Распад огромного и многонационального Советского Союза в начале 90-
х годов XX в. привел к тому, что в Российскую Федерацию буквально хлынули
волны беженцев и вынужденных переселенцев с бывших национальных окраин.
В 1990-1994 гг. самый большой приток мигрантов на ее территорию пришелся
из Средней Азии (901,1 тыс. чел.). Казахстана (832,8 тыс. чел.), Закавказья (516,6
тыс. чел.).
В это трудное время страна старалась не бросить их на произвол судьбы.
Для проведения государственной политики в области миграции населения, коор-
динации деятельности органов управления и осуществления мер по оказанию по-
мощи беженцам и вынужденным переселенцам распоряжением Президента РС-
ФСР от 14 декабря 1991 г. № 123-рп был образован Комитет по делам миграции
населения при Министерстве труда и занятости населения.
С 1992 г. началось формирование миграционного законодательства Рос-
сии. Первым внутренним документом по проблемам миграции после распада
СССР принято считать Постановление Правительства РФ от 3 марта 1992 г.
№135 «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам»,
которое появилось после присоединения России в 1992 г. к международной Кон-
венции о статусе беженцев.
18 мая 1992 г. Правительство Российской Федерации утвердило долговре-
менную программу «Миграция», в которой впервые были сформулированы ос-
новные направления миграционной политики страны. Этот документ регламен-
тировал в основном решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев в
части обеспечения их правовой защиты, жилищного обустройства и занятости.
1
1
Электронный ресурс:http://mirpal.org/files/files/Предложения%20по%20институциона-
льной%20модернизации%20миграционной%20политики.pdf, доступ свободный.
7
В целях реализации миграционной программы 14 июня 1992 г. Указом
Президента РФ от № 626 «О Федеральной миграционной службе России» Коми-
тет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения
был преобразован в Федеральную миграционную службу (ФМС) России, первым
руководителем которой назначена Татьяна Михайловна Регент.
Перечень выполняемых ФМС задач определялся Постановлением Прави-
тельства Российской Федерации от 22 сентября 1992 г. № 740
«Вопросы Федеральной миграционной службы России» и Поста¬новле-
нием Совета Министров - Правительства РФ от 1 марта 1993 г. № 173 «Об утвер-
ждении Положения о Федеральной миграционной службе России». В него вхо-
дили преимущественно задачи по решению проблем, связанных с миграцией вы-
нужденных переселенцев и беженцев из стран СНГ. Иные виды миграции (тру-
довая и учебная) продолжали регулироваться законами СССР.
В феврале 1992 г. и октябре 1993 г. вступили в силу законы, регламенти-
ровавшие соответственно вопросы гражданства Российской Федерации и право
российских граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жи-
тельства в пределах страны.
После присоединения в 1993 г. к Конвенции ООН о статусе бежен¬цев
Россия столкнулась с большой проблемой социализации на своей территории
граждан Сомали, Эфиопии, Анголы, Заира и других бед¬ных стран. Иностранцы
постоянно прибывали в нашу страну с целью обратиться в Москве в Региональ-
ное представительство Верховного комиссара ООН по делам беженцев для по-
лучения помощи. По состоянию на февраль 1994 г. в Москве насчитывалось бо-
лее 50 тыс. иностранцев, «нуждающихся в убежище». Многие из них занимались
криминальной коммерческой деятельностью, включая торговлю оружием и
наркотиками.
В ноябре 1993 г. вступил в силу Маастрихтский договор об образовании
Европейского Союза. Либерализация режима передвижения граждан внутри Ев-
росоюза сопровождалась принятием так называемых компенсационных мер по
усилению миграционного контроля на внешних границах ЕС, унификацией и
8
ужесточением визовой и иммиграционной политики. Российская Федерация ока-
залась в невыгодном для себя геополитическом пространстве: на западе воздви-
галась новая миграционная граница, а на юге границ фактически не существо-
вало, что давало возможность многоязычному потоку беженцев использовать
территорию нашей страны в своих интересах. Государство стремительно теряло
контроль над миграционными процессами.
В 1993 г. вышел указ Президента РФ №2145 «О мерах по введению ми-
грационного контроля», которым на ФМС России были возложены следующие
задачи:
- контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан
и лиц без гражданства, ищущих убежища, следующих транзитом, их
идентификация, регистрация и учет;
- осуществление мер по предупреждению неконтролируемой мигра-
ции и организации депортации иностранных граждан в установленных законо-
дательными актами случаях и порядке;
- рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без граждан-
ства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища.
В 1993 г. в субъектах Российской Федерации были сформированы терри-
ториальные органы Федеральной миграционной службы. Приказом ФМС России
№ 1 от 5 января 1993 г. на базе Отдела территориального перераспределения ра-
бочей силы и миграции Администрации Рязанской области создана Миграцион-
ная служба при Управлении труда и занятости населения.
2
В 1992-1994 гг. в Рязанской области статус беженцев и вынужденных пе-
реселенцев получили более 7,5 тыс. человек, прибывших в основном из Таджи-
кистана (33%), Азербайджана (16%), Грузии (10,9%), Кыргызстана (9,5%), Узбе-
кистана (9,4%). Пик миграционного прироста наблюдался в 1994 г., когда Рязан-
ская миграционная служба при Управлении труда и занятости населения Адми-
нистрации Рязанской области зарегистрировала в качестве беженцев и вынуж-
денных переселенцев 709 семей (1833 человека).
2
Электронный ресурс: http://vse-fms.ru/fms-rossii/istoriya-fms-rossii, доступ свободный.
9
Больше 80% беженцев и вынужденных переселенцев составлял! русские,
7% - армяне, 4% - украинцы, 9% - другие национальности 57% (4331) находились
в трудоспособном возрасте, но многие испытывали трудности при устройстве на
работу из-за высокого уровня безработицы.
В то время как падало промышленное производство, и большинство пред-
приятий сокращало персонал, в сельской местности ощущалась нехватка меха-
низаторов, ветеринаров, сельхозрабочих. Переселенцы, имевшие высшее обра-
зование и высокую квалификацию, зачастую не могли устроиться на рабочие ме-
ста, соответствующие уровню их подготовки. В то же время в сельской местно-
сти было легче найти жилье, вследствие чего там закрепились 56% семей беже-
нцев и вынужденных переселенцев, а 44% закрепились в городской местности.
В августе 1994 г. вышла в свет «Федеральная миграционная программа»,
определившая политику России в области миграции до 2002 г. Основополагаю-
щим принципом миграционной политики провозглашался «выбор мигрантами
мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональ-
ными программами миграции». Основными целями государственной миг-
рационной политики являлись: регулирование миграционных потоков, преодо-
ление негативных последствий стихийно развивавшихся процессов миграции,
создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также
обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории
Российской Федерации.
Решение этих задач было невозможно без дополнительного финансиро-
вания и кадрового обеспечения. В связи с этим 3 февраля 1994 г. вышло Поста-
новление Правительства Российской Федерации №53 «Об увеличении численно-
сти работников территориальных органов Федеральной миграционной службы
России».
В соответствии с письмом руководителя ФМС России Т.Н. Регент №2494
от 17.11.1994 г. «О реорганизации Миграционной службы при Управлении труда
и занятости» постановлением главы Администрации Рязанской области № 665
10
от 27 декабря 1994 г. «О реформировании Миграционной службы Рязанской об-
ласти» Рязанская миграционная служба при Управлении труда и занятости насе-
ления Администрации Рязанской области была преобразована в самостоятель-
ную структуру - Миграционную службу Рязанской области с подчинением одно-
временно ФМС России и областной Администрации.
Областная Миграционная служба располагалась в д. №21 по ул. Остров-
ского.
«Положением о Миграционной службе Рязанской области», утвержден-
ным руководителем ФМС России Т.М. Регент, определялись ее основные задачи:
- организация разработки и реализации областной миграционной
программы;
- организация и проведение работы по приему, учету и временному раз-
мещению беженцев и вынужденных переселенцев, а также оказание им помощи
и содействия в обустройстве на новом месте жительства;
- признание в соответствии с законодательством правового статуса лиц,
ищущих убежище на территории Рязанской области;
- осуществление совместно с компетентными органами на территории
Рязанской области иммиграционного контроля;
- осуществление мер по привлечению и использованию иностранных
рабочих и специалистов на территории Рязанской области;
- защита прав мигрантов в соответствии с законодательством.
В целях создания маневренного жилого фонда для временного размеще-
ния вынужденных переселенцев в 1995 г. Администрация области приняла пос-
тановление №125 «О специальном жилищном фонде Федеральной миграцион-
ной службы России в Рязанской области». Фонд формировался путем сбора
районными отделениями Миграционной службы совместно с отделами труда и
занятости районных администраций информации о наличии свободного жилья.
В середине 90-х годов XX в. получили правовое регулирование еще не все
вопросы, связанные с миграционными процессами, и многое сотрудникам Миг-
рационной службы приходилось делать самим. Самостоятельно разрабатывалась
11
областная правовая база, проходил апробацию механизм приема и размещения
вынужденных мигрантов, Находились пути и возможности предоставления им
жилья, осваивалось новое направление - регулирование миграционных потоков.
3
Демографическая картина в Рязанской области является сложной и неод-
нозначной: на протяжении полутора десятилетий идёт неуклонное сокращение
населения региона, причиной которого является естественная убыль населения,
то есть превышение смертности над рождаемостью.
4
По данным Федеральной службы статистики Рязанской области: числен-
ность постоянного населения области на 01.01. 2019 г. составила 1 121474 чело-
век, это на 2633 человек меньше, чем год назад, или на 0,2 %. Естественная убыль
населения уменьшилась на 463 человека, миграционный прирост компенсировал
численные потери населения на 36,4%.
5
На фоне высокой смертности в Рязанской области наблюдается ещё одна
неблагоприятная тенденция – убытие в другие регионы граждан Российской Фе-
дерации. Причины обусловлены низким уровнем дохода большей части населе-
ния, высокой стоимостью жилья региона и его аренды. Основной вектор межре-
гиональной внутренней миграции экономически активного населения – Москва
и Московская область, где уровень заработной платы на порядок выше.
Миграционный прирост за счёт международной миграции в незначитель-
ной степени компенсирует убыль населения, но далеко не покрывает её.
Итак, главная причина депопуляции в демографических процессах Рязан-
ской области – сокращение естественного прироста населения, который с 1989
года стал отрицательным, а именно естественная убыль населения – около 6 тыс.
человек за год является главной причиной его общей убыли. Однако фактическое
сокращение – на треть ниже из-за миграционного притока, который восполняет
более 70% демографических потерь области.
3
М.В. Кузнецов История УФМС России по Рязанской области, 2014г.
4
Распоряжение Правительства Рязанской области от 13.11.2014 N 537-р Об утверждении
Концепции миграционной политики Рязанской области на период до 2025 года
5
[Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по
Рязанской области электронный ресурс URL:[http://ryazan.gks.ru /]