66
использовали этот закон как правовое основание для взыскания со службы
занятости дополнительно сумму индексации пособия по безработице. Такое
право им предоставлялось на основании п.3 ст. 28 Закона о занятости.
Однако, 01.01.2005 Закон об индексации утратил силу в связи с
принятием Федерального закона № 122-ФЗ
44
. Кроме того, с 01.01.2005
признано утратившим силу положения п. 3 ст. 28 Закона о занятости, в
соответствии с которыми все виды пособий и других выплат безработным
подлежали индексации в соответствии с федеральным законом.
Такие изменения действующего законодательства послужили
основанием для обращения гражданки Л.А. Рухвадзе в Конституционный суд
с жалобой. В своей жалобе заявитель оспаривала конституционность пункта
14 статьи 2 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которым
признан утратившим силу п.3 ст. 28 Закона о занятости, устанавливавший
правило об индексации в соответствии с федеральным законом всех видов
пособий и других выплат безработным. Заявительница полагала, что
указанное законоположение умаляет ее права и противоречит статье 55
(часть 2) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ своим определением от 28.05.2009 № 859-О-
О отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рухадзе Л.А
45
. В
этом определении Конституционный Суд указал, что п.3 ст. 28 Закона о
занятости не устанавливал конкретных правил проведения индексации
44
Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ(ред. от 02.05.2015) "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 188,
31.08.2004.
45
Определение Конституционного Суда РФ от 28.05.2009 N 859-О-О "Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Рухвадзе Людмилы Андреевны на нарушение ее конституционных прав
пунктом 14 статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в
связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"// СПС Консультант Плюс
67
пособий и других выплат безработным гражданам, а содержал лишь отсылку
к иному федеральному закону. Кроме того, суд посчитал что изменяя
правовое регулирование в связи с отменой Закона РСФСР от 24 октября 1991
года N 1799-I "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в
РСФСР", законодатель предусмотрел в качестве антиинфляционной меры
ежегодное определение размера минимальной величины пособия по
безработице (пункт 18 статьи 2 Федерального закона от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ).
Следовательно, по мнению Конституционного суда, как до, так и после
внесения оспариваемой нормой изменений в Закон Российской Федерации
"О занятости населения в Российской Федерации" он предусматривал защиту
пособия по безработице от инфляции. По мнению Конституционного Суда,
при таких условиях конституционные права заявительницы нельзя
считать нарушенными.
Такая позиция Конституционного Суда является по меньшей мере
спорной. Пункт 3 ст. 28 Закона о занятости предусматривал индексацию
пособия в соответствии и на основании федерального закона. При этом
граждане, при защите своих прав в суде, могли ссылаться на Закон РСФСР
"Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР. Однако
этот закон был отменен. Пункт 18 Федерального закона № 122- ФЗ внес
изменения в ст. 33 Закона о занятости и передал полномочия по индексации и
определению минимального и максимального размера пособия
Правительству РФ.
С 2009 года Правительство РФ проиндексировало пособие только один
раз (в 2019 году). При этом каждый год Правительство РФ издает
постановление об установлении минимального и максимального размеров
пособия по безработице. Поскольку с формально – юридической точки
зрения все производится в соответствии с законом, то у граждан отсутствует
возможность в суде защитить свои конституционные права. Такой порядок
существенно умаляет права и законные интересы безработных граждан.
68
Еще одной спорной проблемой остается отнесение к числу занятых
участников (учредителей) хозяйственных обществ и в частности общества с
ограниченной ответственностью. Этот вопрос был предметом исследования
Конституционного Суда РФ
46
. Заявитель- Гущин Н.И. оспаривал
конституционность абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации
от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской
Федерации", согласно которому занятыми признаются граждане, являющиеся
учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей
(участников) общественных и религиозных организаций (объединений),
благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц
(ассоциаций и союзов), не имеющих имущественных прав в отношении этих
организаций.
Основанием для обращения в Конституционный Суд РФ послужило то,
что Н.И. Гущин 26 января 2017 года был уволен из ООО "ВладКранПрибор"
в связи с сокращением штата работников организации. Приказом
государственного учреждения "Центр занятости населения города
Владимира" от 3 февраля 2017 года признан безработным с назначением
пособия по безработице.
Однако служба занятости установила, что Н.И. Гущин с 28 января 2017
года является участником ООО "Конструкторское бюро "Микрон".
Служба занятости ГУ "Центр занятости населения города Владимира",
ссылаясь на абзац десятый статьи 2 Закона Российской Федерации "О
занятости населения в Российской Федерации", Приказами от 27 мая 2017
года сняло его с учета в качестве безработного и отменило решение о
назначении, размере и сроках выплаты ему пособия по безработице.
46
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.05.2018 N 11-П "По делу о проверке
конституционности абзаца десятого статьи 2 Закона Российской Федерации "О занятости населения в
Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.И. Гущина"// "Российская газета", N 124,
09.06.2018,
69
Октябрьский районный суд города Владимира, также применивший
оспариваемое законоположение, оставил без удовлетворения требования
Н.И. Гущина об отмене данных Приказов, выплате пособия по безработице и
взыскании процентов за незаконное удержание денежных средств, при этом
признав не имеющим юридического значения тот факт, что максимальный
размер дивидендов, начислявшихся Н.И. Гущину как участнику ООО
"Конструкторское бюро "Микрон" в 2015, 2016 и 2017 годах, составил 3170
рублей 62 копейки, а по итогам работы в 2017 году дивиденды ему вообще не
начислялись.
По мнению Н.И. Гущина, абзац десятый статьи 2 Закона Российской
Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в той мере, в
какой он позволяет органам службы занятости не учитывать при принятии
решения о признании безработным гражданина, являющегося участником
организации - общества с ограниченной ответственностью, реальный уровень
получаемого им дохода, нарушает его конституционные права на защиту от
безработицы и на социальное обеспечение и потому противоречит статьям 7,
37 (часть 3) и 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Формируя свою позицию Конституционный Суд РФ указал, что
участники общества с ограниченной ответственностью, приобретая доли в
уставном капитале общества и используя свое имущество с целью получения
дохода в виде части прибыли от деятельности общества, наделяются
определенными правами, позволяющими им участвовать в управлении
делами общества, получать информацию о его деятельности, принимать
участие в распределении прибыли, получать в случае ликвидации общества
часть имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, или его
стоимость и реализовать другие права, предусмотренные законодательством
и учредительными документами общества. При этом их собственная
деятельность, не являясь в буквальном смысле предпринимательской,
относится, тем не менее, к иной не запрещенной законом экономической
деятельности, сопряженной с определенными экономическими рисками, в
70
силу которых доход от предпринимательской деятельности общества им не
гарантирован.
Конституционный Суд РФ установил, что участники общества с
ограниченной ответственностью, осознанно избрав такую форму реализации
права на свободное использование своих способностей и имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности, как создание коммерческой организации и участие в ее
деятельности своим капиталом, самостоятельно принимают на себя и
бремя заботы о собственном благополучии, в силу которого они несут риск
неэффективности экономической деятельности общества, в том числе в
случае отсутствия у него дохода либо его получения в размере, не
обеспечивающем достойный уровень жизни участников общества. Таким
образом, суд признал существование риска неполучения какого-либо дохода
участником общества.
Конституционный Суд РФ также указал, что формируя правовой статус
участников хозяйственных обществ, законодатель вправе учитывать эти
обстоятельства. Однако, за прошедшее время (с 2010 по 2019) законодатель
никак такие обстоятельства не учитывает и признает всех участников
хозяйственных обществ занятыми. При таких обстоятельствах любое лицо,
владеющее, например одной акцией Сбербанка должно считаться занятым,
поскольку является участником (акционером) Сбербанка. Однако, это
является абсурдным, поскольку доходы от владения акцией гораздо ниже
даже минимального размера пособия по безработице.
По мнению Конституционного Суда собственный риск участника
общества, в системе действующего правового регулирования не
предполагает дополнения их правового статуса гарантиями социальной
защиты на случай отсутствия у общества дохода.
По существу Конституционный Суд РФ в своем определении выражает
пожелание, чтобы законодатель предусмотрел для участников общества с
ограниченной ответственностью, не имеющих дохода в виде части прибыли
71
от деятельности общества либо получающих указанный доход в размере
ниже величины прожиточного минимума, установленного в
соответствующем субъекте Российской Федерации, некие иные гарантии
предоставления источника средств к существованию (минимального
материального обеспечения), например в рамках системы социального
обеспечения. Все эти пожелания до настоящего времени законодателем не
реализованы.
В научной литературе указанное определение Конституционного Суда
РФ оценивается как неудачное
47
.
Таким образом основными проблемами в области обеспечения защиты
прав безработных граждан остаются консервативная политика в области
индексации пособия по безработице и неоправданно расширенный список
граждан, которые считаются занятыми и, следовательно, не имеют прав на
социальную защиту от безработицы.
3.3 Перспективы развития системы предоставления социальных
гарантий гражданам при защите от безработицы
Перспективы развития системы предоставления социальных гарантий
гражданам при защите от безработицы на наш взгляд могут заключаться в
следующем.
Во-первых, необходимо отказаться от введения таких ограничений в
сфере занятости, которые затрагивают само существо того или иного права и
приводить к утрате его реального содержания. Как было показано в
настоящей работе, формально государство гарантирует безработным
гражданам оказание социальной поддержки, основной формой которой
является выплата пособия по безработице, в течение определенного законом
срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации,
переквалификации по направлению органов службы занятости - выплата
стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит
47
Петров А.Я. Занятость: гарантии прав граждан // Законодательство и экономика. 2018. N 12.
72
в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к
существованию. При этом, пособие по безработице должно соответствовать
размеру прожиточного минимума и подлежать индексации в соответствии с
уровнем инфляции. Поскольку Правительство РФ фактически не исполняет
возложенные на него обязанности по индексации пособия, то эти функции
должны быть изъяты из ведения Правительства РФ и порядок индексации
пособия должен устанавливаться федеральным законом.
В качестве одного из перспективных направлений реформирования
системы социальных гарантий безработных некоторые авторы
48
указывают
ограничения выплаты пособия по безработице в связи с временной
нетрудоспособностью безработного, если безработный имеет право на его
получение, должна возмещаться другой выплатой по системе социального
обеспечения, которая предоставляла бы ему источник средств к
существованию на этот период. В настоящее время, устанавливая оплату
безработным периода их временной нетрудоспособности не свыше 30
календарных дней, законодатель не предусматривает мер материальной
поддержки указанных лиц при продолжении временной нетрудоспособности
свыше этого срока, которые позволяли бы в какой-то степени
компенсировать потерю ими дохода в виде пособия по безработице
(стипендии). Такое положение должно быть устранено.
Следующим перспективным направлением реформирования
законодательства является устранение ограничений прав в сфере занятости,
которые нарушают принцип равенства субъектов этих прав. В частности,
должна быть устранена дифференциация между размером пособия по
безработице, выплачиваемого уволенному работнику и лицу, которое стало
безработным в следствии прекращения им предпринимательской
деятельности.
48
Орлова Е.Е. Пределы ограничения прав граждан в сфере занятости населения // Современное право. 2018.
N 6.
73
Федеральная служба занятости на наш взгляд из органа, который
призван следить за состоянием рынка труда, содействовать поддержанию
материального состояния граждан в период безработицы, содействовать
трудоустройству безработных, превратилась в надзорный орган, который по
любому предлогу отказывает гражданам в постановке их на учет, старается
взыскать с граждан суммы пособий по безработице. Такое положение ведет к
формированию недоверчивого отношения граждан к этой службе. Граждане
не видят в службе партнера и помощника им в трудную минуту.
Еще одним перспективным направлением совершенствования системы
социальных гарантий безработным является на наш взгляд повышение и
внедрение международно-правовых стандартов.
Такие стандарты, в силу своего нормативного характера, в силу ч. 4 ст.
15 Конституции РФ должны стать частью российской правовой системы.
Это, в свою очередь, означает, что закрепленные в международных
договорах международно-правовые стандарты в социальной сфере должны
внедриться в российскую правовую систему с помощью определенных
имплементационных каналов либо, если этого не требуется, действовать
напрямую как самоисполнимые международно-правовые нормы.
Имплементация международно-правовых стандартов в социальной
сфере, а также их непосредственное применение предопределяют их
реализацию в правовой системе государства. Применение международно –
правовых стандартов способствует повышению уровня жизни населения.
Россия как демократическое правовое государство, должна полнее
реализовывать наиболее значимые международно-правовые стандарты в
социальной сфере закрепленные в Конституции РФ (ст. 37, 38, 39, 41, 43 и
т.д.). В этом должна проявляться социальная направленность государства на
активное развитие.
Россия как член Евразийского экономического союза должна
формировать согласованную социальную политику с остальными
государствами евразийского пространства в целях реализации принципа
74
гибкой интеграции, заключающегося в определении стратегических целей,
социальных стандартов и индикаторов, уровня поэтапного формирования
единой социальной политики Евразийского экономического сообщества.
Реализация международно-правовых стандартов в социальной сфере на
уровне межгосударственных объединений, способствует решению
следующих задач:
• обеспечение достойного уровня и качества жизни населения в
государстве;
• преодоление бедности;
• содействие продуктивной занятости;
• усиление социальной защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев
населения;
• использование возможностей институтов гражданского общества и
повышение социальной ответственности бизнеса.
Представляется, что Российская Федерация должна ратифицировать
Конвенцию МОТ N 117 "Об основных целях и нормах социальной
политики". В ней содержится положение о привязке всех минимальных
стандартов социального обеспечения к величине прожиточного минимума с
учетом таких основных потребностей семей трудящихся, как продукты
питания и их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и
образование.
Ряд авторов
49
указывают, что в Российской Федерации необходимо
осуществить ряд мероприятий, включая следующие:
• гармонизация и унификация законодательства государств в ключевых
сферах: медицина, здравоохранение, образование, трудовая политика,
занятость и миграция;
49
Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: монография / М.М. Аносова,
А.А. Аюрова, Ю.Н. Беляева и др.; отв. ред. А.В. Габов, Н.В. Путило. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015
75
• разработка системы унифицированных социальных гарантий и
индикаторов, приемлемых для апробации и внедрения на уровне
государств
• укрепление социального партнерства и социальной ответственности;
• институциональное развитие органов социальной сферы, в том числе на
международном уровне;
• стабильное и достаточное финансовое обеспечение проводимых
мероприятий;
• поэтапный мониторинг и контроль за реализацией осуществляемых
мероприятий.
В современном мире любое государство должно быть озабочено
вопросами социальной направленности, проводимой им государственной
политики, поиска самодостаточных механизмов и рычагов, способствующих
достижению ее эффективности. Более того, социальная сфера во все времена
была самой затратной, на ее поддержание, помимо политической воли
власти, всегда необходимы огромные финансовые вливания и иные
материальные средства. В своих конституциях все государства закрепляют и
декларируют свою социальную направленность, провозглашают себя
социальными государствами. При этом при распределении средств
государственного бюджета на социальные нужды руководствуются
остаточным принципом, т.е. вначале финансируют такие приоритетные
направления, как оборона страны; обеспечение ее безопасности,
конституционного строя, общественного порядка; государственный аппарат
власти и управления и т.д., и только лишь потом - социальную сферу
(образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, выплату пособий,
культуру и т.д.). В зависимости от степени развитости государственного или
негосударственного сектора идет прикрепление к ним тех или иных
направлений социальной сферы. Иначе говоря, любое государство старается
охватить весь объем социальных задач, привлекая к их разрешению как
государственные структуры, так и бизнес-сообщества, частный сектор путем