16
разрушаться. Такое разрушение не смогли предотвратить даже
многомиллиардные поступления от продажи нефти в 1970 - годы. Плановая
экономика становилась все белее затратной. С конца 1970-х и начала 1980-х
годов начинает формироваться теневая экономика, обусловленная тотальным
дефицитом потребительских товаров. Нарастает добровольная безработица.
С середины 1980-х годов экономическая система СССР входит в
системный кризис. Распад советской социально-экономической и
политической системы был предопределен, в том числе и прогрессирующим
исчерпанием ресурсов принуждения в сфере труда и занятости населения.
После распада, в 1991 году, СССР и образования Российской Федерации,
как самостоятельного государства, начала формироваться новая система
социальных гарантий безработным. Первоначально, правовую основу
социальных гарантий составлял Закон о занятости населения
9
. В
первоначальной редакции этого Закона, занятость населения определялась
как деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и
общественных потребностей, не противоречащая законодательству СССР и
РСФСР и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход) ( ст. 1
Закона о занятости). За гражданами закреплялось право распоряжаться
своими способностями к производительному и творческому труду.
Принуждение (в какой-либо форме) к труду не допускалось, за исключением
случаев, особо установленных законодательством. Незанятость граждан не
могла служить основанием для их привлечения к административной и иной
ответственности. Таким образом в первоначальной редакции Закона о
занятости устанавливался принцип свободы труда.
К лицам считающимся занятыми, в первоначальной редакции закона,
относились следующие категории граждан:
9
Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации"// "Российская газета",
N 84, 06.05.1996.
17
• работающие по найму, в том числе выполняющие работу за
вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а
также имеющие иную оплачиваемую работу (службу);
• временно отсутствующие в связи с нетрудоспособностью, отпуском,
повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной
забастовкой или иными причинами;
• самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе
предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой
деятельностью, включая фермеров, а также члены производственных
кооперативов;
• избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;
• проходящие службу в Вооруженных Силах, внутренних и
железнодорожных войсках, органах государственной безопасности и
внутренних дел;
• обучающиеся в общеобразовательных школах, профессионально -
технических училищах, а также проходящие очный курс обучения в
высших, средних специальных и других учебных заведениях.
В первоначальной редакции Закона о занятости устанавливались
основные и дополнительные государственные гарантии в области занятости
населения. К основным гарантиям относились (ст. 12 Закона о занятости):
• свобода выбора вида занятости, в том числе работы с различными
режимами труда, правовую защиту от необоснованного увольнения;
• бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве;
• предоставление работодателями, в соответствии с их заранее поданными
заявками, подходящей работы на период не менее трех лет выпускникам
учебных заведений;
• бесплатное обучение новой профессии (специальности), повышение
квалификации в системе службы занятости или по ее направлению в иных
учебных заведениях с выплатой стипендии;
18
• компенсацию в соответствии с действующим законодательством
материальных затрат в связи с направлением на работу в другую
местность по предложению службы занятости;
• возможность заключения срочных трудовых договоров на участие в
оплачиваемых общественных работах, организуемых с учетом возрастных
и иных особенностей граждан.
Дополнительными государственными гарантиями занятости являлись (
ст. 13 Закона о занятости): 1) гарантии создания дополнительных рабочих
мест и специализированных предприятий, организаций (включая
предприятия и организации для труда инвалидов и пенсионеров),
организацией обучения по специальным программам и другими мерами и 2)
гарантии гражданам, высвобождаемым с предприятий, из организаций,
учреждений, в течение двух лет после увольнения сохранения очереди на
получение жилья (улучшение жилищных условий) по прежнему месту
работы, а также возможности пользоваться детскими дошкольными
учреждениями их детям.
Кроме того, за счет местных бюджетов, гарантировалось установление
предприятиям, учреждениям и организациям минимального количества
специальных рабочих мест для приема на работу нуждающихся граждан.
Такое установление обеспечивалось за счет предоставления предприятиям
налоговых льгот или за счет иных источников
10
.
В условиях распада СССР и сложной политической обстановке того
времени, установленные Законом о занятости гарантии носили
преимущественно декларативный характер и не могли реализоваться на
практике.
В Законе о занятости было предусмотрено создание Государственного
фонда занятости населения РСФСР (ст. 22 Закона о занятости). Средства
10
Право социального обеспечения . Учебник для бакалавров. Под ред. Д.ю.н. А.Г. Сумулянской. Юрайт –
Издат , 2019.
19
указанного фонда образовывались за счет 1) обязательных отчислений
работодателей; 2) обязательных страховых взносов с заработка работников, в
пределах общей суммы взимаемых налогов; 3) средств республиканских
(РСФСР, республик, входящих в состав РСФСР) и местных бюджетов.
В первоначальной редакции Закона о занятости предусматривалось
создание государственной службы занятости ( ст. 25 Закона о занятости), на
которую возлагались следующие обязанности ( ст. 26 ):
• анализировать, прогнозировать спрос и предложение на рабочую силу и
информировать о состоянии рынка труда;
• вести учет свободных рабочих мест и граждан, обращающихся по
вопросам трудоустройства;
• информировать обращающихся в службу занятости трудящихся и
работодателей о возможности получения работы и обеспечения рабочей
силой, о требованиях, предъявляемых к гражданам, желающим
приобрести ту или иную профессию;
• оказывать помощь гражданам в выборе подходящей работы, в том числе
на контрактной основе, а работодателям - в подборе необходимых
работников;
• организовывать профессиональную подготовку, переподготовку и
повышение квалификации граждан в учебных центрах службы занятости
или других учебных заведениях, оказывать помощь в развитии и
определении содержания курсов обучения и переобучения;
• оказывать услуги в профессиональной ориентации и трудоустройстве
высвобождаемым работникам и другим категориям населения;
• обеспечивать регистрацию безработных и оказывать им в пределах своей
компетенции помощь;
• разрабатывать республиканские и региональные программы занятости,
включая финансовое обеспечение, и мероприятия по социальной
защищенности различных групп населения;
20
• подготавливать предложения и заключения об использовании труда
иностранных рабочих, привлекаемых в РСФСР на основе
межправительственных соглашений и лицензий;
• оплачивать стоимость профессиональной подготовки, переподготовки
граждан, трудоустройство которых требует получения новой профессии
(специальности), а также устанавливать им на весь период обучения
стипендии в размерах, предусмотренных настоящим Законом;
• выдавать в установленном законом порядке гражданам пособия по
безработице и приостанавливать выплату этих пособий;
• устанавливать надбавки к пособиям по безработице (стипендиям) с учетом
иждивенцев.
В качестве гарантий материальной и социальной поддержки
безработных Закон о занятости предусматривал ( ст. 30):
• предоставление компенсаций работникам, высвобождаемым с
предприятий, из организаций и учреждений;
• выплату стипендии в период профессиональной подготовки,
переподготовки или повышения квалификации;
• выплату пособия по безработице;
• возможность участия в оплачиваемых общественных работах;
• компенсацию затрат в связи с добровольным переездом в другую
местность по предложению службы занятости.
При этом, размер пособия по безработице устанавливался в процентах
от средней заработной платы работника за год по последнему месту работы и
не мог быть ниже минимального размера оплаты труда. В случае наличия у
безработного нетрудоспособных иждивенцев, размер пособия увеличивался
на 10 процентов на каждого иждивенца, но максимальный размер его не мог
превышать размер среднего заработка по последнему месту работы. Таким
образом, в первоначальной редакции Закона о занятости минимальный
21
размер пособия по безработице был равен минимальному размеру оплаты
труда, а максимальный - среднему заработку по последнему месту работы
11
.
Постановлением ВС РФ об утверждении Положения о
Государственном фонде занятости населения Российской Федерации
12
утверждается положение о таком фонде. Таким образом, с 1993 года, выплата
пособия по безработице начинает финансироваться из этого фонда.
Конституция РФ, принятая на референдуме 12.12.1993 года, закрепила
право каждого на защиту от безработицы и устанавила конституционные
основы защиты прав безработных в РФ.
Вместе с тем, государственный фонд занятости, просуществовал не
долго и был ликвидирован 01.01.2001 года. Упразднение фонда и передача
финансирования выплаты пособия из федерального бюджета в целом
снизили уровень социальной защищенности безработных. В дальнейшем мы
будем более подробно анализировать уровень социальной защищенности
безработных в современной России, а теперь перейдем к анализу правового
положения субъектов отношений, связанных с предоставлением социальных
гарантий. .
1.2. Правовое положение субъектов отношений, связанных с
предоставлением социальных гарантий безработным гражданам в
России
Основным субъектом отношений, связанных с предоставлением
социальных гарантий является безработные граждане. По официальным
данным, на сентябрь 2019 года, уровень безработицы в России составляет 7,2
% экономически активного населения страны или 6,2 млн. человек
13
. Уровень
безработицы остается неизменным с сентября 2016 года. Однако, такой
уровень безработицы определен не по количеству обращений в орган труда и
занятости, а по методике МОТ. Отметим здесь, что любая методика может
11
Право социального обеспечения. Учебник. Под ред д.ю.н. В.Ш. Шайхатдинова, 2019
12
Постановлением ВС РФ от 08.06.1993 N 5132-1 "Об утверждении Положения о Государственном фонде
занятости населения Российской Федерации"//Российская газета", N 122, 29.06.1993
13
Обследование рабочей силы-2017 год. Каталог публикаций. Федеральная служба государственной
статистики . www.gks.ru
22
определить искомую величину только приблизительно, в соответствии со
своим методическим инструментарием. Между тем, в центрах занятости
зарегистрировано только 991 тысяч человек (сентябрь 2019 года)
14
.
Количество обращений выросло за один год на 91 тыс. человек.
По данным Росстата и Роструда по состоянию на сентябрь 2019 не
имели официального трудоустройства свыше 27 % трудоспособного
населения (19.4 млн. человек). При этом 15.4 млн. человек предположительно
находятся в теневой занятости. По сведениям предоставленным Росстатом в
сентябре 2019 еще 16,9 млн. человек являются экономически неактивным
населением, т.е не работают и не ищут работу. В эту цифру включены 6,6
млн. человек обучающихся по очной форме обучения
15
.
И.Е Золин анализируя демографические аспекты развития рынка труда в
России пришел к выводу, что в связи с сокращением совокупного
предложения рабочей силы из- за снижения численности населения в
трудоспособном возрасте, а также в связи с диспропорцией в системе
подготовки кадров проблема дефицита высококвалифицированных кадров
еще больше усилится. Этот автор указал, что трудонедостаточность России,
уже в ближайшее десятилетие станет решающим ограничением по
включению страны в число экономически развитых стран
16
.
Приведенные выше статистические данные показывают, что фактически
только 1/4 граждан России, из общего числа определенных по методике МОТ
безработных, встали на учет в службе труда и занятости.
В ст. 3 Закона о занятости дается определение безработного, которым
признается трудоспособный гражданин, который не имеет работы и
заработка, зарегистрирован в органах службы занятости в целях поиска
подходящей работы, ищет работу и готов приступить к ней. Таким образом,
14
Там же.
15
Обследование рабочей силы - 2018-2019 год. Каталог публикаций. Федеральная служба государственной
статистики . www.gks.ru
16
Золин И.Е. Демографические аспекты формирования и развития рынка труда в России. // Экономика и
предпринимательство. – 2019 - 3 (32)
23
лицо может быть отнесено к категории безработных при наличии трех
оснований: 1) не имеет работы и заработка, 2) зарегистрировано в
Федеральной службе по труду и занятости (Роструде) и 3) ищет работу и
готов приступить к ней.
Эта же статья устанавливает перечень доходов, которые не относятся к
заработку (выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка
гражданам, уволенным в связи с ликвидацией организации либо
прекращением деятельности индивидуальным предпринимателем,
сокращением численности или штата работников организации,
индивидуального предпринимателя).
Вместе с тем, в соответствии со ст. 2 Закона о занятости гражданин
может приобрести статус безработного, если не будет соответствовать
признакам лица отнесенного к занятым. При этом занятыми считаются
граждане:
• работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за
вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а
также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные,
временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан,
участвующих в общественных работах и указанных в пункте 3 статьи 4
настоящего Закона) и осуществления полномочий членов избирательных
комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса не на
постоянной (штатной) основе;
• зарегистрированные в установленном порядке в качестве индивидуальных
предпринимателей, а также нотариусы, занимающиеся частной практикой,
адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья
профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами
подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию (далее -
индивидуальные предприниматели);
• занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по
договорам;
24
• выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера,
предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг,
авторским договорам, а также являющиеся членами производственных
кооперативов (артелей);
• избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;
• проходящие военную службу, альтернативную гражданскую службу, а
также службу в органах внутренних дел, Государственной
противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-
исполнительной системы;
• обучающиеся по очной форме обучения в организациях, осуществляющих
образовательную деятельность, включая обучение по направлению
государственной службы занятости населения (далее - органы службы
занятости);
• временно отсутствующие на рабочем месте в связи с
нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением
квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой,
призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с
подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе),
исполнением других государственных обязанностей или иными
уважительными причинами;
• являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением
учредителей (участников) некоммерческих организаций, организационно-
правовая форма которых не предполагает права учредителей (участников)
на получение дохода от деятельности этих организаций, включая членов
товариществ собственников жилья, а также членов жилищных, жилищно-
строительных, дачных, гаражных кооперативов и иных
специализированных потребительских кооперативов, создаваемых в целях
удовлетворения потребностей граждан, которые не получают доход от их
деятельности;
25
• являющиеся членами крестьянского (фермерского) хозяйства.
Установленный перечень признаков занятости населения лишает права
на защиту от безработицы (и в том числе на получение пособия по
безработице) большое количество лиц, не имеющих стабильной работы и
постоянного дохода.
В частности, граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных
предпринимателей или являющиеся учредителями (участниками)
коммерческих организаций, могут утратить получаемый доход или даже
понести убытки от участия в хозяйственной деятельности и при этом в силу
своего правового статуса не могут быть признаны безработными. Кроме того,
отнесение учредителей (участников) коммерческих организаций к числу
занятых противоречит правовому статусу таких лиц, поскольку они не
выполняют никакой трудовой функции.
Поскольку, по мнению законодателя любой доход лишает лицо права на
защиту от безработицы, то даже разовое выполнение работ или услуг за
символическое вознаграждение исключает возможность получения пособия
по безработице
17
.
В России лица, работающие на условиях неполной занятости, не могут
быть признаны безработными, а следовательно, не могут рассчитывать на
получение пособия. На практике это приводит к тому, что граждане,
получающие незначительное вознаграждение за труд, остаются без помощи
со стороны государства и не имеют возможности при содействии
государственных органов занятости найти другую подходящую работу.
В промышленно развитых странах граждане, работающие неполный
рабочий день, имеют возможность восполнить снижение доходов за счет
пособия по безработице. Так, в Великобритании правом на получение
пособия по безработице (jobseekers allowance) обладают лиц, которые
работают или учатся не более 16 часов в неделю.
17
Право социального обеспечения. Учебник для бакалавров. Под ред д.ю.н. Э.Г. Тучкова , Проспект 2018