53
- фина нсовое прогнозирова ние - выявляе т те нде нции фина нсовых
проце ссов и возможные ва риа нты осуще ствле ния фина нсовой политики
госуда рства ;
- пла нирова ние фина нсовой де яте льности - опре де ле ние
па ра ме тров будуще го состояния фина нсовой систе мы госуда рства , и
пре жде все го сте пе ни соотве тствия поступле ний и за тра т на основе
принятия бюдже тов ра зных уровне й и це ле вых програ мм социа льно-
экономиче ского ра звития;
- опе ра тивное ре гулирова ние фина нсов - принятие те кущих
ре ше ний с це лью корре ктировки бюдже тов, пе ре ра спре де ле ния
фина нсовых ре сурсов ка к ре а кция на испра вле ние не га тивных пробле м в
экономике ;
- контроль и на дзор за фина нсовой де яте льностью ка к обра тна я
связь в це пи упра вле ния с це лью пре доста вле ния госуда рстве нным
орга на м упра вле ния информа ции о соблюде нии за конов, иных
норма тивных пра вовых а ктов, об исполне нии бюдже тов и др.
Та ким обра зом, пра вовому ре гулирова нию функционирова ния
вне бюдже тного фина нсирова ния социа льного обе спе че ния, е е
госуда рстве нному упра вле нию присуща высока я сте пе нь це нтра лиза ции
упра вле ния фина нсовыми потока ми, в котором гла ве нствующе е ме сто
прина дле жит а дминистра тивно-ра спорядите льным ме тода м, т.к. в
условиях тра нзитивной экономики, присуще й России, де це нтра лиза ция
упра вле ния фина нсовыми потока ми, особе нно в условиях фина нсовых
кризисов и не ста бильности экономиче ских проце ссов, а фина нсовый
кризис это на глядно пока за л, може т приве сти не просто к огромному
уще рбу для экономики, но и к поте ре экономиче ского суве ре ните та
госуда рства .
54
3.3. Госуда рстве нна я социа льна я помощь многоде тным се мьям
Совре ме нна я ре а льность, подве рже нна я возде йствию ра зличных
не га тивных фа кторов социа льной помощи ма лоимущим се мьям,
име ющим де те й, ха ра кте ризуе тся поиском новых па ра дигм, которые
позволяли бы обе спе чива ть ста бильность и устойчивость
функционирова ния и ра звития госуда рства . Конституция Российской
Фе де ра ции, за кре пляя призна ние , соблюде ние и за щиту пра в и свобод
че лове ка и гра жда нина ка к одну из основных обяза нносте й госуда рства ,
пре допре де ляе т в после дующе м и приорите тность на пра вле ний е го
социа льной политики. Ва жне йше й из форм ре а лиза ции социа льной
политики выступа е т госуда рстве нное социа льное стра хова ние , которое
ба зируе тся на постула те призна ния социа льных пра в на ивысше й
це нностью и га ра нтирова нии за щиты этих пра в. Это подтве ржда е тся
рядом програ ммных докуме нтов. Та к, на приме р, в Конце пции
долгосрочного социа льно-экономиче ского ра звития Российской
Фе де ра ции на пе риод до3 2020 г. ука зыва е тся на не обходимость
достиже ния та кого уровня экономиче ского и социа льного.
Ра звитие Российской Фе де ра ции, при котором са мым на де жным
обра зом буде т обе спе че на экономиче ска я и социа льна я ста бильность и
бе зопа сность, а та кже повыше ние вза имного дове рия и согла сия, в том
числе и к госуда рстве нным и экономиче ским института м. Основным
субъе ктом, осуще ствляющим госуда рстве нное социа льное стра хова ние ,
выступа е т спе циа лизирова нное фина нсово-кре дитное учре жде ние при
Пра вите льстве Российской Фе де ра ции - Фонд социа льного
стра хова ния13 (вне бюдже тный фонд) (да ле е - ФСС, Фонд). В этой связи
ра ссмотре ние основных на пра вле ний ре формирова ния систе мы
55
социа льного стра хова ния бе з изме не ния пра вового ста туса ФСС
пре дста вляе тся не возможным. При этом, учитыва я тот фа кт, что
ре а лиза ция любой функции госуда рства , включа я госуда рстве нное
социа льное стра хова ние , тре буе т фина нсового обе спе че ния,
ра ссмотре ние вопросов, связа нных с сове рше нствова ние м и ра звитие м
систе мы обяза те льного социа льного стра хова ния, та кже не
пре дста вляе тся возможным бе з иссле дова ния фина нсово-пра вовой
моде ли та кого ра звития. Та ким обра зом, инте ре с пре дста вляют
фина нсово-пра вовые а спе кты ре формирова ния систе мы обяза те льного
социа льного стра хова ния, связа нные с не обходимостью тра нсформа ции
пра вового ста туса ФСС ка к основного уча стника да нных отноше ний .
Пре дпосылка ми та ких изме не ний выступа ют ка к общие
не га тивные фа кторы, связа нные с ге ополитиче ской обста новкой,
экономиче скими са нкциями и т.д., та к и фа кторы, обусловле нные особым
пра вовым ста тусом и де яте льностью са мого Фонда . На приме р, Фонд
упра вляе т сре дства ми обяза те льного социа льного стра хова ния
Российской Фе де ра ции, которые име ют ре жим бюдже тных сре дств.
Особе нность пра вового ста туса ФСС за ключа е тся в том, что, с одной
стороны, Фонд име е т бюдже т, который, ка к и иные бюдже ты
госуда рстве нных вне бюдже тных фондов и бюдже тов публично-
те рриториа льных обра зова ний, име е т пра вовую форму фе де ра льного
за кона и подчине н все м тре бова ниям бюдже тного за конода те льства ,
пре дъявляе мым к проце ссу е го соста вле ния, ра ссмотре ния, утве ржде ния,
исполне ния и отче тности; с другой стороны, осуще ствляе т социа льную
стра ховую де яте льность, являясь спе циа лизирова нным фина нсово-
кре дитным учре жде ние м. .
Та ким обра зом, на ряду с обще госуда рстве нной фина нсовой
политикой, на пра вле нной на повыше ние эффе ктивности социа льной
помощи ма лоимущим се мьям, име ющим де те й, возника ют объе ктивные
56
пре дпосылки к изме не нию пра вового ста туса Фонда . И в пе рвую оче ре дь
можно пре дположить, что это возможно только при изме не нии
орга низа ционно-пра вовой формы Фонда , вле куще м "поте рю" ста туса
вне бюдже тного фонда , ста туса уча стника бюдже тного проце сса и, ка к
сле дствие , исключе ние бюдже та Фонда из бюдже тной систе мы
Российской Фе де ра ции. Оче видным та кже пре дста вляе тся
не обходимость сохра не ния за Фондом функции по обяза те льному
госуда рстве нному социа льному стра хова нию.
Из все го множе ства видов орга низа ционно-пра вовых форм
социа льной помощи ма лоимущим се мьям, име ющим де те й, возможных
для приме не ния к Фонду, на иболе е эффе ктивной пре дста вляе тся форма
публично-пра вовой компа нии.
Та ким обра зом, принима я во внима ние постула т о соче та нии
фина нсово-пра вовых и стра ховых принципов социа льной помощи
ма лоимущим се мьям, име ющим де те й, опре де лим не которые а спе кты
возможного функционирова ния фина нсово-пра вовой моде ли
де яте льности Фонда в ка че стве публично-пра вовой компа нии: пра вова я
природа пла те жа , формирующе го социа льный фина нсовый пла н (бюдже т)
и особе нности уста новле ния е го та рифа ; основы соста вле ния и
исполне ния социа льного фина нсового пла на (бюдже та ) ФСС; контроль за
е го исполне ние м и отче тность; вза имоде йствие с бюдже тной систе мой
Российской Фе де ра ции.
Фина нсовую соста вляющую социа льной помощи ма лоимущим
се мьям, име ющим де те й осуще ствляе т Фонд социа льного стра хова ния.
В первую очередь изменение организационно-правовой формы
Фонда, выход из участников бюджетного процесса приведут к
кардинальной смене подходов к определению правовой природы тех
средств, которые Фонд будет управомочен аккумулировать у себя в
57
социальном финансовом плане (бюджете) и, соответственно, в
последующем распоряжаться ими на цели, связанные с реализацией
функции по обязательному социальному страхованию. Соответственно,
такая реформа повлечет и трансформацию правовой природы страхового
взноса - с налогового платежа на парафискалитет, формируемый
социальный финансовый план (бюджет) публично-правовой компании
ФСС. При этом тариф "нового" страхового взноса должен рассчитываться
с учетом страховых принципов, утверждаться на основе рекомендаций
РТК (социальных партнеров) в форме нормативного правового акта
Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Основы составления и исполнения социального бюджетного плана
(бюджета). Создание Фонда в форме публично-правовой компании
предполагает его выход из участников бюджетного процесса и,
соответственно, влечет изменение правовой формы его социального
финансового плана (бюджета) с федерального закона на локальный акт
самого Фонда. Порядок составления, рассмотрения, утверждения и
исполнения данного акта также будет утверждаться нормативным
правовым актом (постановлением) Правительства Российской Федерации.
При этом определение объема средств на осуществление деятельности
публично-правовой компании в соответствующем году будет
осуществлять Наблюдательный совет публично-правовой компании.
Следует также обратить внимание на особенности учета средств
Фонда, осуществляющего свою деятельность в статусе публично-правовой
компании. Согласно действующему порядку, в условиях, когда бюджет
ФСС входит в состав бюджетной системы Российской Федерации, учет
основных средств бюджета Фонда осуществляется на едином бюджетном
счете, включающем счет бюджета ФСС, открытый Федеральному
казначейству в учреждении Центрального банка РФ, кассовое
обслуживание исполнения бюджета ФСС осуществляется также
58
Федеральным казначейством. При этом допускается возможность
открытия валютных счетов и размещение резервов Фонда в кредитных
организациях, соответствующих установленным требованиям, в том числе
с государственным участием (ПАО "Сбербанк России" и ПАО "ВТБ").
Новое регулирование (в части установления правового статуса публично-
правовых компаний) также предусматривает право публично-правовой
компании иметь счета в ЦБ РФ и (или) лицевые счета в органах
Федерального казначейства, а также право открывать счета в кредитных
организациях на территории Российской Федерации и за ее пределами,
если иное не предусмотрено решением о создании публично-правовой
компании. На наш взгляд, учитывая социальный характер денежных
средств, формируемых в Фонде, предполагается и повышенный уровень
ответственности за их сохранность при управлении, что дает основание
предположить возможность сохранения казначейского обслуживания
счетов Фонда как публично-правовой компании, но уже в рамках
договорных отношений, в том числе с возможностью наделения
Казначейства России агентскими полномочиями по последующему
размещению (инвестированию) средств Фонда, включая его резервы, на
банковском, финансовом рынках. Это позволит не только обеспечить
прозрачность управления и размещения средств социального финансового
плана (бюджета) Фонда, но и повысить доходы федерального бюджета,
формируемые за счет уплаты комиссии за реализацию агентских
полномочий Федеральным казначейством.
Контроль за исполнением социального финансового плана (бюджет)
и отчетность. Контроль за расходованием социального финансового плана
(бюджета) Фонда как публично-правовой компании уже в настоящее время
имеет достаточно разработанную правовую основу и не потребует
кардинальных преобразований в этой сфере. Соответственно, в условиях
реформирования системы обязательного социального страхования уместно
59
будет говорить о "донастройке" и совершенствовании правового
регулирования. Так, в части действующего законодательства уже
закреплено, что публично-правовые компании относятся к объектам
государственного финансового контроля; кроме этого, внешний
государственный финансовый контроль за деятельностью публично-
правовых компаний осуществляет Счетная палата Российской Федерации.
В качестве мер по развитию системы государственного финансового
контроля возможно предложить расширение сферы казначейского
сопровождения на средства Фонда, осуществляющего свою деятельность в
форме ППК. .
Кроме этого, действующими положениями Федерального закона о
публично-правовых компаниях прямо предусмотрена обязательность
проведения внутреннего контроля, внутреннего аудита и аудита
отчетности публично-правовой компании
Также следует обратить внимание на возможность осуществления
общественного финансового контроля, поскольку информация о
результатах финансово-хозяйственной деятельности Фонда обязательно
будет подлежать размещению на соответствующем официальном сайте в
информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Взаимодействие с бюджетной системой Российской Федерации.
Отдельного внимания заслуживает вопрос, связанный с возможностью
получения и использования бюджетных средств Фондом при его выходе из
участников бюджетного процесса
16
.
В рамках же проектируемого регулирования стоит обратить
внимание на целесообразность сохранения выполнения Фондом как
публично-правовой компании отдельных расходных обязательств
16
Антонов А.И. Многодетная семья в эру депопуляции // Фамилистические исследования. Т.2. Миллион
мнений о семье и о себе. – М.: КДУ, 2013. – С. 357-367
60
Российской Федерации в сфере социальной защиты граждан, что,
соответственно, повлечет обязанность Российской Федерации направлять
бюджетные ассигнования на их финансовое обеспечение в пределах,
установленных федеральным законом о федеральном бюджете на год и
соответствующий период. Очевидным в данной ситуации представляется
распространение бюджетного законодательства на ту часть отношений,
которая связана с использованием Фондом бюджетных средств. .
Следует урегулировать порядок защиты прав потребителей
розничных финансовых пенсионных услуг. Основой регулирования
должны стать положения, в соответствии с которыми защита прав
потребителей розничных финансовых пенсионных услуг осуществляется с
особенностями, установленными законом. Такими особенностями должны
стать следующие:
1. Для обеспечения равенства правового регулирования
исполнителем розничных финансовых пенсионных услуг является
негосударственный пенсионный фонд или иное лицо, осуществляющее
деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению,
обязательному пенсионному страхованию, добровольному пенсионному
страхованию, страхованию на случай пенсии, иную деятельность,
предусматривающую накопление и выплату денежных средств при
получении гражданином права на пенсионное обеспечение в связи с
законом. Отношения с участием лиц, являющихся исполнителями
розничных финансовых пенсионных услуг, должны регулироваться
нормами о защите прав потребителей таких услуг вне зависимости от
правового статуса исполнителя, организационно-правовой формы
юридического лица, в которой он создан, наличия или отсутствия статуса
коммерческой организации или индивидуального предпринимателя.
61
2. С целью стимулирования своевременности исполнения денежных
требований и учитывая особое социальное значение пенсий, часто
являющихся единственным или основным источником дохода пожилых
людей, неустойка за просрочку исполнения денежных требований
потребителя розничной финансовой пенсионной услуги производится
исходя из суммы просроченных денежных требований, а не из цены услуги
или общей цены договора. Применительно к розничной финансовой
пенсионной услуге установить ее цену для конкретного потребителя
настолько сложно, что некоторые суды считают ее безвозмездной.
Установление же неустойки исходя из цены договора чрезвычайно
несправедливо по отношению к исполнителю услуги.
3. Размер неустойки за просрочку платежа и штраф за отказ от
добровольного удовлетворения требований потребителя розничной
финансовой пенсионной услуги должен быть ограничен кратно сумме
просроченного денежного требования, однако закон должен
предусматривать запрет снижения неустойки и штрафа судом или иным
органом, рассматривающим спор, не иначе как с согласия потребителя.
4. Просрочка выплат пенсий или выплат правопреемникам (в том
числе неправильное исчисление выплат) должна влечь только
ответственность, предусматривающий наложение штрафа на
негосударственный пенсионный фонд в размере от 500 тыс. до 700 тыс.
руб. за каждый случай просрочки, должен быть исключен. В противном
случае нарушение будет влечь за собой чрезвычайно суровое наказание,
которое суды, понимая его излишнюю строгость и не имея возможности
снизить административный штраф более чем в два раза (до 250 тыс. руб.),
будут стремиться компенсировать снижением ответственности перед
потребителем.
62
5. Нарушение прав потребителей розничных финансовых
пенсионных услуг, не связанных с просрочкой исполнения денежных
требований, должно влечь взыскание штрафа в установленном законом
размере за каждый случай нарушения в отношении каждого потребителя в
пользу общественных объединений потребителей, обратившихся за
защитой прав потребителей розничных финансовых пенсионных услуг.
Необходимо определение единого государственного органа,
компетентного рассматривать жалобы граждан на негосударственные
пенсионные фонды с целью формирования единообразной
административной практики. Такой орган не должен быть значительно
удален от потребителя, в противном случае граждане, проживающие
вблизи от административных органов, получат лучшую защиту, чем
проживающие на отдаленных территориях, поскольку будут иметь больше
возможностей для защиты своих прав - в административном порядке и
судебном.
Следует предусмотреть единую процедуру рассмотрения жалоб
граждан - потребителей розничных финансовых пенсионных услуг и
выработать общую практику ее применения.
Чрезвычайно высокая нагрузка на суды общей юрисдикции зачастую
может вызывать поверхностное и формальное рассмотрение требований
потребителей, что, несомненно, отрицательно сказывается на возможности
защиты их прав. В связи с этим возникает необходимость предупреждения
судебных споров. Серьезное влияние может оказать установление
императивной подведомственности споров граждан с негосударственными
пенсионными фондами. При установлении императивной
подведомственности требование гражданина к негосударственному
пенсионному фонду может рассматриваться судом только после подачи и
разрешения этого требования компетентным административным органом.